2016年2月24日,湖北省人民政府對全省行政事業(yè)單位國有資產清查和政府資產報告試點工作進行了全面部署。這對于完善現代財政管理制度,促進資產管理法制化具有十分重要的意義。

一、行政事業(yè)單位資產管理改革勢在必行

即將開展的行政事業(yè)單位資產清查和政府資產報告試點工作,是經濟社會發(fā)展和財政改革的客觀要求,可從五方面來認識。

一是行政事業(yè)單位國有資產管理法律地位的要求。黨的十八大報告和十八屆三中全會明確提出要“完善各類國有資產管理體制”、“建立現代財政制度”,為財政改革特別是資產管理改革指明了方向。中央《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》,給資產管理工作提出了一系列原則和要求。期間,中央很多政策性文件也對資產管理作出規(guī)定。2014年8月,全國人大頒布了新修訂的《中華人民共和國預算法》,有多處對行政事業(yè)資產管理提出了明確的法律規(guī)定。2015年初,湖北省人大常委會頒布了《湖北省行政事業(yè)單位資產管理監(jiān)督管理條例》,這是全國第一部行政事業(yè)單位管理的地方性法規(guī)。行政事業(yè)單位資產管理工作,從黨的政治性文件、政策性文件到法律文件,用了不到3年的時間,確立了行政事業(yè)單位資產管理的法律地位,這是一種質的飛躍,是我們依法行政、依法治國的重要保障。有了這些文件規(guī)定,特別是法律條文對我們行政事業(yè)單位資產管理作出具體規(guī)定,為我們在資產管理工作中用法治思維、法治方式來解決問題提供了堅實的基礎。

二是加強國家治理的要求。國家治理包括經濟治理、政治治理、社會治理、生態(tài)治理、國防治理和黨的治理。十八屆三中全會有一個很明確的表述,“財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障?！睆娬{了財政在國家治理中的基礎和支柱作用。作為重要支柱,財政治理本身如果不能做到科學化、精細化、現代化的話,那么,就不可能支撐國家治理整棟“大廈”。具體到我們行政事業(yè)單位資產管理這個領域,目前主要存在“五不問題”,即家底不清、賬實不符、管理不嚴、配置不優(yōu)、處置不當。國有資產流失、違反財經紀律的現象時有發(fā)生。這些必須引起我們的高度重視,要加強管理,堵塞漏洞。

三是經濟新常態(tài)下財政收入趨勢性變化的要求。財政部部長樓繼偉總結了財政六大趨勢性變化,財政收入的趨勢性變化即其中之一。隨著我國經濟從高速增長轉入中高速增長階段,財政收入相應進入均衡增長階段,財政收入不可能像以前那樣平均達到25%以上的增長,那種年代對我們來講已經一去不復返了?，F在和未來相當長一段時間,財政收入會呈現均衡增長的態(tài)勢。一方面,改革的任務十分繁重,財政為改革付出成本的領域和范圍越來越寬廣;但另一方面,財政收入的來源有限,怎么辦?這就要求我們必須立足于存量改革,做到開源節(jié)流,才能為各項改革和經濟社會的全面發(fā)展提供財力保障。

四是加強地方性政府債務管理的要求。我們現在衡量政府債務等財務狀況,主要依靠現金流量指標,缺少資產存量指標。只有同時用現金流量和資產存量指標,才能更真實地衡量政府財務狀況,更準確地預測政府債務風險的大小和政府償還債務能力的高低。政府資產存量信息的缺失,導致我們對政府債務風險還不能做到比較精準的預測。政府債務管理對我們政府資產管理提出了很迫切、很現實的要求。

五是進一步深化財政改革的要求。財政改革面臨著三大任務,第一是改革稅制,建立現代稅制制度;第二是改革預算,建立現代預算制度;第三,理順政府間的財政關系,建立事權和支出責任相適應的制度。其中,預算體制改革的內容明確指向資產管理的改革,提出要將行政事業(yè)單位資產管理與預算管理相結合,這是盤活存量的要求,也是預算科學化、精細化管理的要求。此外,政府會計制度改革,完善政府財務綜合報告制度,這些都對行政事業(yè)單位資產管理提出了相應的要求。

從以上五點來講,行政事業(yè)單位資產管理已經到了非改革不可的時候。國務院、財政部、省委、省政府在新年伊始聚焦這兩項工作,領導親自動員、布置這兩項工作,也說明了其迫切性、緊迫性。

二、完善現代財政管理制度促資產管理法制化

這次資產清查和政府資產報告試點,要圍繞以下目標開展工作。

一是摸家底。要全面、真實、完整地摸清政府資產的總量、結構、分布和使用狀況,完善行政事業(yè)單位國有資產數據庫,為進一步加強政府資產管理奠定基礎。

二是清賬務。通過資產清查,徹底解決賬外資產、盤虧盤盈、賬務不清、賬實不符等問題,做到核算規(guī)范,賬證相符,賬實相符,賬賬相符。

三是盤存量。對清查中發(fā)現的長期閑置、低效運轉資產,各部門各地區(qū)要積極組織調劑利用,跨部門的資產調劑由各級財政部門擬提方案報本級政府審批后實施,提高存量資產使用效率。

四是查問題。對國有資產各種違法違規(guī)行為,依法依規(guī)進行查處,嚴肅財經紀律。

五是堵漏洞。根據資產管理存在的問題,建立健全管理制度和工作機制,防止前清后亂,堵塞管理漏洞。

六是建機制。從長遠看,研究解決資產管理與預算管理、財務管理三張皮問題,促進資產管理與政府債務風險防控加強銜接,進一步理順資產管理體制,完善現代財政管理制度,促進資產管理法制化進程。

三、政府資產報告試點是一項探索性的新工作

這次清查工作包括兩部分內容:一是全省行政事業(yè)單位國有資產清查,這是在全國范圍內統(tǒng)一實施的;二是全省政府資產報告試點工作,目前中央選取了湖北等8個地區(qū)以及交通部等8個部委開展試點。

資產清查工作,主要內容包括單位基本情況清理、賬務清理、財產清查、資產核實和完善制度等五方面內容。單位基本情況清理是對納入資產清查范圍的單位編制、人員等基本情況進行清理,為做好資產清查工作奠定基礎;賬務清理是對行政事業(yè)單位各種銀行賬戶、會計核算科目、庫存現金、有價證券等賬務進行全面核對和清理,確保單位賬務的完整、準確和真實;財產清查是對行政事業(yè)單位各項資產進行全面清理、核對和查實;資產核實是單位對清查出的各種資產盤盈、損失和資金掛賬,按照資產清查要求進行分類,提出相關處理建議并按程序批報;完善制度是各級財政部門、主管部門、行政事業(yè)單位在資產清查的基礎上,針對資產清查工作中暴露出來的資產及財務管理等方面的問題,依據相關政策法規(guī),建立健全各項管理制度和工作機制。以上五方面工作相互促進、相互關聯?；厩闆r清理和賬務清理是基礎,財產清查和資產核實是重點,完善制度是保障。

政府資產報告試點是一項探索性的新工作。長期以來,公路、水利設施、市政設施等公共基礎設施,土地、礦產、森林等自然資源資產,糧食、油料等政府儲備物資,一直由不同的部門管理,沒有納入預算會計核算,管理方式也不統(tǒng)一,因此無法全面準確地反映這部分資產情況。實際上,這部分資產是政府資產的組成部分,其中不少是優(yōu)質資產,必須摸清底數,加強管理。近年來,財政部門啟動了權責發(fā)生制政府綜合財務報告試編工作,要求將這部分資產納入報告范圍,但由于各職能部門不直接參與試編工作,資產數據的準確性、完整性和有效性無法得到有效保障。政府資產報告試點將這部分資產以“政府經管資產”的名稱納入報告范圍,經管資產即“政府及其部門經手管理的資產”,這個定義就把經管資產和部門單位占用和使用的資產區(qū)別開來了。同時,明確要求由相關職能部門直接填報經管資產相關數據,并對真實性負責,這是具有開創(chuàng)性的改革舉措。由于這項工作是第一年試點,今年主要工作任務,一是把經管資產的實物量統(tǒng)計清楚,確保真實準確;二是盡可能科學合理地反映經管資產的價值量。

行政事業(yè)單位國有資產清查和政府資產報告試點工作的共同點,在于主要目的都是摸清政府資產的“家底”,但兩者側重的內容和工作目標存在一定差異。

從資產清查看,要突出“全面”。全省電視電話會議提出“三個全面”,即單位清查要全面,一個單位都不能遺漏;資產清查要全面,一分錢的資產都不能流失;處理問題要全面,一個后遺癥都不能留下。各部門各地區(qū)要按照上述要求,對行政事業(yè)單位基本情況、財務情況、資產情況等進行全面清理和核查,重點放在出租出借、在建工程、無形資產、對外投資、資產收益、資金掛賬等資產管理和賬務管理的薄弱環(huán)節(jié)上,真實、完整地反映單位的資產和財務狀況,進一步加強行政事業(yè)單位國有資產管理。此外,按照財政部的規(guī)定,這次資產清查范圍不包括行政單位附屬的未脫鉤經濟實體、實行企業(yè)化管理并執(zhí)行企業(yè)財務會計制度的事業(yè)單位和事業(yè)單位興辦企業(yè)。為進一步完善機制、規(guī)范管理,我省將在完成資產清查的“規(guī)定動作”之后,適時啟動對行政單位后勤服務單位、未脫鉤經濟實體以及事業(yè)單位興辦企業(yè)的資產專項核查,確保“三個全面”落實到位。

從政府資產報告試點看,要突出“探索”。政府資產報告首次將經管資產納入報告范圍。根據現行的管理制度,絕大部分經管資產不需要進行會計核算,因此行政事業(yè)單位的經管資產基本只有業(yè)務部門的實物量指標,而沒有財務部門的價值量指標。部分公路、水利設施等公共基礎設施,由于建成年代久遠,相關歷史資料已經無法取得,因而難以進行價值的計量;森林、河流等自然資源資產,由于收益的外部性和公共性,難以準確評估價值。針對上述工作難點,在政府資產報告試點過程中,財政部門和相關職能部門要結合各類經管資產的特點,在摸準實物量的基礎上,先行先試,大膽探索,研究創(chuàng)新資產的價值計量方式和會計核算辦法,盡可能科學準確地反映資產價值,并促進會計核算和資產評估方法取得突破。

四、牢固樹立全省“一盤棋”的思想

在推進資產清查和政府資產報告試點工作中,各部門的職責主要是:一是各級財政部門要承擔牽頭組織職責。主要包括:制定相關制度和方案、進行動員和培訓、審核資產清查報告和政府資產報告、審批資產核實事項、組織中介機構參加相關工作、對本級預算單位和下級財政部門進行業(yè)務指導和監(jiān)督檢查等。二是各部門和單位要承擔主體責任。主要包括:制定本單位具體實施方案、組織實施資產清查和政府資產報告的填報、審核下級預算單位資產清查報告和政府資產報告、向相關部門提出資產核實申請、根據資產清查結果和資產核實批復文件進行賬務調整和信息系統(tǒng)錄入、組織中介機構參加相關工作等。各級政府融資平臺要切實做好經手管理的公共基礎設施和自然資源資產等清查工作。部門和單位的法定代表人要對清查結果簽署承諾書,對資產信息的真實性、完整性、合法性負責,這是省政府在財政部和省財政廳規(guī)定之外專門提出的要求。三是相關職能部門要承擔監(jiān)管責任。國資、住建、國土、交通、人社等相關職能部門以及審計、監(jiān)察等綜合監(jiān)管部門,要根據職能范圍,做好數據提供、質量把關、權屬認定、糾紛處置、業(yè)務監(jiān)管等方面工作,形成工作合力。根據省政府的要求,各級財政部門、預算單位和相關監(jiān)管部門要各司其職,各負其責,共同推進這兩項工作。

根據省委、省政府的要求,各地區(qū)、各部門必須要抓好以下三方面工作,確保圓滿完成工作任務。

一要加強領導。各地區(qū)、各部門要按照財政部、省政府的統(tǒng)一要求,牢固樹立全省“一盤棋”的思想,抓緊制定工作方案,及時研究解決問題,特別是各級政府和各部門的分管負責同志要搞好統(tǒng)籌協(xié)調,把握工作進度,確保高標準、高質量完成各項工作任務。

二要精心組織。財政部門和各主管部門要在內部成立工作專班,由部門主要領導總負責,分管領導具體負責,資產、財務、業(yè)務、人事、后勤等相關部門參加,明確職責分工,共同開展工作;財政部門和各主管部門要加強對下級對口部門的業(yè)務指導和交流,做到全省上下一盤棋;各級財政部門要牽頭建立聯合審核機制,與相關部門一起密切協(xié)作,分口把關,確保數據真實準確。

三要強化紀律。“動員千遍,不如問責一次”。省政府將對這項工作適時開展督促檢查,進一步強化紀律約束。在資產清查過程中,對發(fā)現違反有關財經紀律的單位和個人,發(fā)現一起查處一起,并通報曝光;對無視紀律規(guī)定,蓄意隱瞞資產、突擊改變資產現狀、擅自處置資產等行為,要依法依規(guī)嚴肅查處,并追究主要負責人的責任。各部門在采取政府購買服務方式選聘中介機構時,要嚴格執(zhí)行公開透明的政府采購程序,做好廉政風險防控。