○ 聞麗英

(西安財經(jīng)學(xué)院　法學(xué)院， 陜西　西安　710061)

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集體土地增值收益分配失衡及法律制度重構(gòu)〔*〕

○ 聞麗英

(西安財經(jīng)學(xué)院法學(xué)院， 陜西西安710061)

在我國農(nóng)村集體土地增值收益的分配格局中，農(nóng)民的分配比例過低，使農(nóng)民的利益嚴重嚴損。如何合理地分配農(nóng)村集體土地產(chǎn)生的增值收益是當(dāng)前亟需解決的焦點問題。法律制度的缺陷是集體土地增值收益分配失衡的重大障礙，為保障農(nóng)民長期、穩(wěn)定地分享土地的增值收益，應(yīng)從明晰集體土地產(chǎn)權(quán)主體、賦予集體土地所有權(quán)完整的權(quán)能、厘清公共利益的邊界、提高征地的補償標準等方面進行系統(tǒng)重構(gòu)。

農(nóng)村集體土地；增值收益分配；法律制度重構(gòu)

土地問題是農(nóng)村問題的重中之重，土地也是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和賴以生存的保障。學(xué)術(shù)界對于土地增值歸屬的問題進行了深入的研究，目前，理論上通常將間接投資引起的增值、供求變化引起的增值和土地用途轉(zhuǎn)變引起的增值統(tǒng)稱為土地的自然增值。對于土地因直接投資引起的增值采用“誰投資，誰受益”的原則，在理論上和實踐中已達成共識。而對于土地自然增值的歸屬則眾說紛紜。

“漲價歸私”即“漲價歸農(nóng)”，該理論的前提是土地私有制,其出發(fā)點是站在失地農(nóng)民利益的角度,認為土地的自然增值收益應(yīng)當(dāng)全部由農(nóng)民獲得。在我國現(xiàn)有的經(jīng)濟制度之下，適用該理論存在著嚴重的缺陷。首先，土地的自然增值不是由農(nóng)民投入資金和勞動所產(chǎn)生，而是政府的土地利用規(guī)劃和間接投資的結(jié)果。如果漲價全部歸農(nóng)，則會造成失地農(nóng)民與在耕農(nóng)民的利益失衡。其次，由于集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清，掌握大權(quán)的集體經(jīng)濟組織處于優(yōu)勢地位，農(nóng)民集體成員作為真正的產(chǎn)權(quán)人很難獲得“歸農(nóng)”的增值收益。“漲價歸公”的理論前提也是土地私有制,其出發(fā)點是針對土地私有者不勞而獲大量的地租提出來的,認為土地的增值是由于社會經(jīng)濟的發(fā)展,是由于大眾的力量，與土地私有者無關(guān)。在現(xiàn)有的經(jīng)濟形勢下，適用該理論與我國的實際狀況不相符合。一方面是我國的土地制度是全民所有制和集體所有制，農(nóng)民獲得的土地增值收益所占比例極低，另一方面是在當(dāng)前的土地增值收益分配中農(nóng)民的利益嚴重受損，農(nóng)民的土地使用權(quán)和收益權(quán)得不到法律應(yīng)有的保護。

由以上分析可知，“漲價歸私”沒有顧及政府的規(guī)劃和投資引起的土地增值，而“漲價歸公”忽視了農(nóng)民作為土地的主人，擁有土地的所有權(quán)和使用權(quán)，并且二者的理論前提都是土地的私有制，與當(dāng)前的土地經(jīng)濟制度不符，“公私共享”論兼顧了國家、集體和農(nóng)民的利益，并在此基礎(chǔ)上公平地分配土地的自然增值，與我國當(dāng)前強調(diào)的維護農(nóng)民權(quán)益和保持經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展的思路相契合，體現(xiàn)了包容性增長，是一種理想的土地增值收益分配機制。

一、農(nóng)村集體土地征收增值收益分配使農(nóng)民的利益嚴重受損

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。國家征收集體土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及青苗和地上附著物的補償費。土地補償費和安置補助費的標準為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍和4-6倍，青苗和地上附著物的補償費的具體標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。政府支付了補償費后，原屬農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜校恋氐挠猛景l(fā)生了根本性地轉(zhuǎn)變，政府再將土地以市場價格進行出讓，從中賺取巨額的增值收益，這創(chuàng)造了地方土地財政的神話。

我們以燕山大學(xué)征地為例，2003年，燕山大學(xué)因擴建征收教育用地3700畝，其中3499畝的集體土地屬于秦皇島市海港區(qū)西港鎮(zhèn)后道西村等8個村莊，學(xué)校與后道西村就被征收的520畝集體土地簽訂了補償協(xié)議，每畝給予補償6萬元，為了解決因征地帶來的大量負債，2006年8月，燕山大學(xué)經(jīng)市政府同意將被征的后道西村的473畝集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲杏猛竞筮M行商業(yè)開發(fā)。2007年6月，政府對這473畝土地掛牌出讓，后以每畝130萬元的價格出讓給5家房地產(chǎn)公司。政府共獲出讓金6億元。土地被征收后，2004年，村集體給每人發(fā)了3萬元的補償款，剩余的補償款加上向鎮(zhèn)政府借的60萬元用于給每人按月發(fā)放200元的生活費。后因后道西村無工業(yè)，村民無法就業(yè)，又無其他的生活來源，以及難以接受集體土地征收與土地出讓之間的巨大價差和以公共利益為名所征的教育用地被用于商業(yè)用途，村民經(jīng)常集體上訪，多次阻礙施工。在本案例中，政府以每畝6萬元的低價征收教育用地，轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用途后，再以每畝130萬元的掛牌價出讓，4年間，土地增值了22倍，政府和房地產(chǎn)開發(fā)公司都在后道西村的土地征收中獲得高額收益，而后道西村的村民所獲補償尚不足以維持其基本生活保障，利益嚴重受損。反映出政府在集體土地征收中的強勢地位，農(nóng)民對于征收補償款沒有議價權(quán)和參與權(quán)。

政府能獲得巨額的增值收益來源于政府對土地征收權(quán)和土地出讓權(quán)的雙重壟斷〔1〕。對土地征收權(quán)的壟斷,是因為集體土地的所有權(quán)要轉(zhuǎn)變?yōu)閲杏猛局荒芡ㄟ^國家征收來實現(xiàn)，對土地出讓權(quán)的壟斷,使得包括公共利益在內(nèi)的所有用地需要只能從政府獲得。而農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地后，其價格會飛快上漲，由此，這種雙重壟斷使政府把從農(nóng)民手里以原用途低價征收的土地，以很高的市場價出售給土地使用者，形成了“低價買入，高價賣出”的局面，政府從中牟取了巨額的價差,這部分價差也就是土地轉(zhuǎn)變用途后的增值收益，而農(nóng)民得到的僅僅是征收時按照原用途補償?shù)哪遣糠质找?，農(nóng)地非農(nóng)化后所產(chǎn)生的絕大部分增值收益由政府和開發(fā)商獲得。周躍輝研究了我國23個省(市、自治區(qū))2012年的征收土地增值收益數(shù)據(jù)及其分配情況，發(fā)現(xiàn)村集體(農(nóng)民)、政府、開發(fā)商所獲得的增值收益比例為2.4：18.87：78.65〔2〕。如果說計劃經(jīng)濟時代的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6000-8000億元的代價的話，那改革開放以來通過低價征收農(nóng)民的土地，最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失〔3〕。因為農(nóng)民獲得的補償是其本該獲得的，所以實質(zhì)上是農(nóng)民并未被納入土地增值收益分配之內(nèi)。而土地按原用途補償，土地的資產(chǎn)價值未被納入其中，“產(chǎn)值倍數(shù)法”既非地價也非地租，與土地的市場價格沒有任何關(guān)系，按耕地產(chǎn)值倍數(shù)法的補償方式尚不能使農(nóng)民維持原有的生活水平，更無法彌補農(nóng)民在再就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的損失，這種低價掠奪對農(nóng)民極為不公平，對被征地農(nóng)民權(quán)利與義務(wù)的配置比例極不適當(dāng)，是征地拆遷沖突層出不窮的根源所在，同時，也是“漲價歸公”的體現(xiàn)。

二、集體土地增值收益分配失衡的法律制度障礙及重構(gòu)

(一)集體土地所有權(quán)的主體模糊不清

我國《憲法》規(guī)定農(nóng)村的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外屬于集體所有。屬于集體所有的土地由集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。那么“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟組織”是什么關(guān)系？兩者實為一體，還是各自分立？誰是集體所有權(quán)——尤其是集體土地所有權(quán)的主體？以上極具中國特色的本土問題，兼具法律性、政策性與政治性，中國法學(xué)者為之傾注了洪流一般的墨水〔4〕。根據(jù)國土資源部的數(shù)據(jù)，2013年我國集體土地所有權(quán)已有97%頒發(fā)了權(quán)屬證書。但是，令人疑惑的是集體土所有權(quán)證書上登記的權(quán)利人是誰？2010年的中央一號文件指出農(nóng)村集體土地的所有權(quán)應(yīng)確權(quán)給集體經(jīng)濟組織。為了落實該文件，2011年5月國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部三部委發(fā)布的60號文做了同樣的要求。而2011年11月國土資源部等四機關(guān)發(fā)布的178號文則規(guī)定把集體土地的所有權(quán)證確認給農(nóng)民集體，并要求集體土地的所有權(quán)證的填寫具體到××村(組、鄉(xiāng))，中央文件之間的規(guī)定各異，沒有一致的表述。實踐當(dāng)中土地的權(quán)屬登記是由地方國土資源部門完成的，依據(jù)的是國土資源部的第60號文和178號文，而這兩個文件之間本身相互矛盾，已完成登記的集體土地所有權(quán)證書的混亂可見一斑。

以傳統(tǒng)公有制的理論理解，農(nóng)民集體所有是農(nóng)民集體成員所有，集體土地所有權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是集體的全體成員，任何個人都不能作為土地財產(chǎn)權(quán)利的主體，雖然農(nóng)民個人是集體成員中的一員，但是因為土地所有權(quán)的農(nóng)民集體所有是集體成員的共同共有，不是按份共有，集體土地的所有權(quán)是不可分割的，是全體成員不分份額的共同所有，每一個成員沒有具體的份額。由此，農(nóng)民個人不能作為農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)民集體是一個集合體，在法律上又沒有人格意義，將農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)的主體就會導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體虛置。

然而，按照《物權(quán)法》第六十條和《土地管理法》第十條的規(guī)定，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體分為三個等級。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村內(nèi)農(nóng)民集體。但是并沒有明確農(nóng)民集體和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系，二者是一體的還是產(chǎn)權(quán)主體和執(zhí)行主體的關(guān)系抑或其他的關(guān)系，農(nóng)民集體與農(nóng)民個人利益的關(guān)系也沒有體現(xiàn)出來。三級主體之間的權(quán)力劃分也不明確，集體所有到底歸誰所有，法條本身的規(guī)定讓人無所適從，產(chǎn)權(quán)主體的多元化使得現(xiàn)實中沒有具體的集體土地所有權(quán)主體，集體所有實際形成了“人人所有、人人無權(quán)”的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致實踐中的操作也頗為混亂。尤其是當(dāng)農(nóng)民的權(quán)益受到侵害時，沒有代表農(nóng)民利益的主體維護他們自身的權(quán)益。在集體土地的征收與補償中，由于集體土地所有權(quán)的主體模糊不清,使其不能成為政府在征地過程中的一方交易主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會通常以集體土地產(chǎn)權(quán)代言人的身份出現(xiàn)，而農(nóng)民集體成員作為真正的權(quán)利人在集體土地的征收中就土地的征收范圍、補償數(shù)額等沒有與地方政府進行“談判”的機會，由地方政府單方就征地事宜制定游戲規(guī)則，致使地方政府擁有“無限的征地權(quán)”，農(nóng)民在土地增值收益分配中處于非常弱勢的地位，農(nóng)民的土地權(quán)益受損也就在所難免。

我國《土地管理法》第十條規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理?！段餀?quán)法》第五十九條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。雖然法律規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟組織代為行使經(jīng)營、管理職權(quán)，但是集體經(jīng)濟組織抽象、模糊，法律規(guī)定的多元主體造成了現(xiàn)實中沒有具體的對應(yīng)主體。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的“集體化”，實際上通過虛化所有的手段架空了農(nóng)民對于土地的應(yīng)有權(quán)利〔5〕。農(nóng)民集體所有的本意是集體財產(chǎn)集體成員所有、集體事務(wù)集體管理、集體利益集體分享。因此，應(yīng)當(dāng)建立“以農(nóng)民為本位”的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)置，明確農(nóng)民集體所有是集體成員所有，代為經(jīng)營、管理集體土地的為某一具體的集體經(jīng)濟組織，不是多個主體，而在關(guān)乎集體的利益時，通過村民大會制度或村民代表大會制度形成農(nóng)民集體的決策機制，使廣大農(nóng)民享有參與權(quán)、決策權(quán)，在土地征收和增值收益的分配中擁有充分的議價權(quán)和收益權(quán)。

(二)集體土地所有權(quán)的權(quán)能不完全

所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分四項權(quán)能。所有權(quán)是物權(quán)中最重要也是最完全的一種權(quán)利。其中的處分權(quán)能又是所有權(quán)四項權(quán)能中最核心的權(quán)能，是享有所有權(quán)的最典型的表現(xiàn)，從某種意義上說，處分權(quán)沒有了，所有權(quán)也就沒有了。集體土地所有權(quán)作為所有權(quán)的一種形式，本應(yīng)具有所有權(quán)的四項權(quán)能，而我國法律規(guī)定的農(nóng)民集體的土地所有權(quán)只包括占有、使用、收益的權(quán)能，卻不具備所有權(quán)最具代表性的處分權(quán)能，也就不能算是真正的、完整的所有權(quán)。

首先，我國《物權(quán)法》中將國家、集體和個人的所有權(quán)并列規(guī)定。不管是從法律體系上解釋還是從文義上理解，三者作為所有權(quán)主體的地位應(yīng)當(dāng)是平等的，所享有的所有權(quán)的內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)是一致的。而《憲法》中規(guī)定，農(nóng)民的集體土地不得出賣、非法轉(zhuǎn)讓，又對集體土地的所有權(quán)進行了嚴格的限制。法律在賦予農(nóng)民集體土地所有權(quán)的同時又剝奪了其處分權(quán)，反映了國家既希望農(nóng)民從土地的所有權(quán)的主體地位中獲得各種收益，又舍不得土地這個金餑餑，不愿意放棄對土地的控制權(quán)。但國家和個人都擁有完整的所有權(quán)，而農(nóng)民集體的所有權(quán)卻是殘缺的，被排斥在處分權(quán)能之外，這就導(dǎo)致農(nóng)民的地位低下，在土地增值收益的分配中沒有與強大的國家權(quán)力相抗衡的平臺。

其次，土地所有權(quán)是單向的、對外的轉(zhuǎn)移。我國的法律和政策規(guī)定農(nóng)村的集體土地實行承包經(jīng)營制度，僅規(guī)定一種經(jīng)營模式，沒有給將來可能創(chuàng)造的其他經(jīng)營模式留有余地。河南南街村和江蘇華西村的成功經(jīng)營模式也證明了這種弊端，單一的經(jīng)營模式實際限制了農(nóng)民對土地的處分權(quán)，使得對土地實行承包經(jīng)營既是農(nóng)民集體的權(quán)利也是義務(wù)。由此可見，土地的所有權(quán)在農(nóng)民集體內(nèi)部有限制。然而，土地的所有權(quán)對外則是單向地轉(zhuǎn)移到國家?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定因公共利益的需要國家可以將農(nóng)民集體所有的土地通過征收強制性地變?yōu)閲型恋亍Ｓ纱?，國家通過強制征收使集體土地被動地、單向地流轉(zhuǎn)給國家。農(nóng)民在征地過程中沒有意思自由。而國家所有的土地卻不能轉(zhuǎn)變?yōu)榧w土地，這種單向轉(zhuǎn)移的結(jié)果是國有土地的范圍不斷擴大，集體土地的范圍日漸減少。在我國，集體土地發(fā)展權(quán)歸國家所有。土地所有權(quán)的單向轉(zhuǎn)移實質(zhì)是國家在與民爭利。

再次，土地的處分權(quán)歸屬于國家。國家基于公共目的的需要，可以征收農(nóng)民集體的土地，將集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，并給予土地所有權(quán)人相應(yīng)的補償和安置。也只有國家意志才能最終轉(zhuǎn)移集體土地的所有權(quán)，倘若國家不需要征地，農(nóng)民集體就不能將集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人。集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓與否，轉(zhuǎn)讓給誰由國家決定，對被征地人怎樣補償，補償多少也由國家決定，土地的所有權(quán)人沒有選擇權(quán)，只能被動地服從，被征地人的利益訴求途徑也形同虛設(shè)，國家完全掌控著集體土地的處分權(quán)，因此，集體土地的用途轉(zhuǎn)變?yōu)閲薪ㄔO(shè)用地所產(chǎn)生的土地增值收益就自然而然地歸國家所有，農(nóng)民只能獲得極低的補償，土地增值收益的分配嚴重失衡，既損害了農(nóng)民的土地，也助長了政府的權(quán)利尋租行為。如果政府的土地利用規(guī)劃和用途管制，是為了保證公共利益的實現(xiàn)，國家擁有土地的發(fā)展權(quán)(處分權(quán))無可厚非，然而，政府獲得了與被征收人進行強制交易的權(quán)力，但其并沒有因此獲得無償或者低價補償被征收人的權(quán)力〔6〕。如果并非出于公共利益的需要，依然憑借土地發(fā)展權(quán)占有本該屬于農(nóng)民的土地增值收益，對農(nóng)民而言就很不公平，現(xiàn)有的制度設(shè)計也就顯得極不合理。

我國的集體土地所有權(quán)的權(quán)能不完整，不具有土地的發(fā)展權(quán)能，土地發(fā)展權(quán)是土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)作為土地處分權(quán)中最重要的權(quán)利，可以流轉(zhuǎn)或購買，受讓人要支付對價，放棄“土地發(fā)展權(quán)”則可以獲得補償。既然國有土地的所有權(quán)人擁有國有土地的發(fā)展權(quán)，集體土地的所有權(quán)人也應(yīng)當(dāng)擁有集體土地的發(fā)展權(quán)。因此，農(nóng)民對土地增值收益的分享是權(quán)利使然，而不是政府的單方“恩惠”〔7〕。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，擴大了集體土地所有權(quán)的權(quán)能，意味著農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地享有與國有建設(shè)用地相同的發(fā)展權(quán)能，二者同等入市、同權(quán)同價。因此，也應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)用地同國有土地具有同樣的發(fā)展權(quán)，農(nóng)民有權(quán)將自己的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變用途并獲得由此產(chǎn)生的增值收益。當(dāng)國家規(guī)劃和土地用途管制改變集體土地的用途，國家要取得農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)時，應(yīng)當(dāng)參照集體經(jīng)營性用地的市場價格，為公益性征收這種強制交易行為買單。以公平的市價購買集體土地的發(fā)展權(quán)，實現(xiàn)國有土地與集體土地權(quán)能平等地受到國家的保護。

(三)公共利益與非公共利益相混淆

我國現(xiàn)行憲法和法律都規(guī)定公共利益的需要是征收集體土地的前提條件，但是對于何為公共利益、公共利益的具體事項和范圍沒有給出界定，致使公共利益與非公共利益不能準確區(qū)分，二者的混淆使得違法征地的行為時有發(fā)生，地方政府常假借公共利益之名，行經(jīng)營性用地之實，以合法的形式掩蓋了非法的目的。征收的公益要件成了最為公眾所詬病的內(nèi)在沖突。當(dāng)前，由于城市的急劇擴張刺激了對土地的大量需求，而我國的國有土地又是有限的，現(xiàn)有的土地二元體制，使得非公益性的用地需要也通過征收獲得，造成了不管是否符合公共利益需要的所有用地需求一概通過征收來實現(xiàn)。實踐中，地方政府基于對土地財政的依賴，開發(fā)商基于對利潤的追逐，形成了地方政府打著公共利益的旗號為經(jīng)營性需要大規(guī)模征收集體土地的局面，嚴重損害了農(nóng)民的利益。在法律沒有給“非公益”用地需求設(shè)計制度通道的情況下，政府選擇了在實踐中拋棄“公共需要”的土地征收前提，造成了事實上的《土地管理法》架空《憲法》，下位法違反上位法〔8〕。

土地征收制度的實質(zhì)是對土地所有人財產(chǎn)權(quán)利的限制，它以公共利益為前提條件，為了保證征收的合法性和規(guī)范性，必須對“公共利益”范圍予以清晰的界定。界定過寬，往往出現(xiàn)濫用土地征收權(quán)的現(xiàn)象；界定過窄，不利于公共目的用地的實現(xiàn)。對公共利益應(yīng)當(dāng)采取概括、列舉加排除的方式來界定。概括性的釋義主要從兩方面來考察：一是公共利益是不特定多數(shù)人的利益，而不是特定少數(shù)人的利益；二是公共利益得到社會廣泛的認同。通過列舉則表明公共利益可能存在的事項領(lǐng)域，也就是說這些領(lǐng)域公共利益存在的頻率和可能性最大，而排除則是制定公共利益的否定式目錄。同時，建立申請人征地目的審查制度：首先，由當(dāng)?shù)卣鯇彛缓髨笊弦患壵畬彶槭欠穹瞎怖?；其次，在被征土地所在的范圍?nèi)予以公告，聽取群眾意見，如果被征地農(nóng)民有異議，要舉行聽證會；最后，由有審批權(quán)的政府認定確實符合公共利益的，才批準征地。當(dāng)然，公共利益不是一成不變的，需要根據(jù)社會的發(fā)展動態(tài)調(diào)整。

(四)征地補償標準過低

我國《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的因公共利益的需要，對征收集體土地的補償是一種有限的、不完全的補償，限制了農(nóng)民參與土地增值收益的分配，農(nóng)民所獲得的土地增值收益較土地的市場價值相去甚遠。以農(nóng)地的原有的用途進行補償是國家農(nóng)地補償?shù)幕舅悸?，通過“產(chǎn)值倍數(shù)”和“征地區(qū)片綜合地價”方法計算的征地補償數(shù)額不能反映土地的實際價值，被征土地的潛在價值和稀缺性更無以體現(xiàn)，農(nóng)民獲得的僅僅是絕對地租，在增值收益中占有極小的比例。并且對農(nóng)民土地的征收補償仍是一次性買賣，農(nóng)民按照土地原有用途的一定倍數(shù)獲得補償后，農(nóng)民對土地的權(quán)利也就終結(jié)了，從此，切斷了與土地的所有的聯(lián)系，被排除在土地的增值收益和其它相關(guān)利益之外。而且這種買斷型的單一的補償方式完全不能彌補因政府征地給農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等方面遭受的損失，造成了農(nóng)民失地又失業(yè)。這是對農(nóng)民不公平的低價掠奪。征地補償完成后，一定程度上加劇了失地農(nóng)民、政府和開發(fā)商之間的矛盾。矛盾的關(guān)鍵就在于補償標準與農(nóng)民的預(yù)期水平存在較大差距。

黨的十八屆三中全會進一步強調(diào)：“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機制；建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，使被征地農(nóng)民生活水平得到有效提高?！睘榇耍怨降难a償原則為基礎(chǔ)，提高耕地的補償標準，參照集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的市場價格予以補償。同時，引入征地補償談判機制，讓農(nóng)民能夠以土地產(chǎn)權(quán)主體的身份與政府就補償范圍和標準等平等協(xié)商對話，參與定價，直接參與土地增值收益的分配，實現(xiàn)農(nóng)民、政府和開發(fā)商三者的共贏。除了實施貨幣補償，還可以進行實物補償，給被征地的村預(yù)留一定比例的建設(shè)用地，由村上通過建廠房、辦企業(yè)或建商鋪出租等形式，讓農(nóng)民以股份的形式參與土地分紅，長期地獲得土地增值收益?，F(xiàn)行征地思路中，按被征地被征前三年平均年產(chǎn)值的倍數(shù)法對農(nóng)民予以補償?shù)乃悸坟叫韪倪M，這種補償僅僅是按照土地原用途進行直接價值補償，但對于土地間接性價值比如社會保障價值、生態(tài)價值、發(fā)展權(quán)等未予以考慮〔9〕。因此，完善農(nóng)民的社會保障體系，使農(nóng)村居民與城市居民在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面享有同樣的社會保障，這是農(nóng)民長期穩(wěn)定分享土地增值收益的另一種重要方式。多樣化的補償形式和廣泛的覆蓋面，應(yīng)成為我國農(nóng)地未來補償?shù)内厔荨?/p>

注釋：

〔1〕彭小霞：《農(nóng)村土地征收增值收益分配失衡的制度性障礙分析》，《四川行政學(xué)院學(xué)報》2014年第2期。

〔2〕周躍輝：《按權(quán)能分配農(nóng)村集體土地增值收益論》，中共中央黨校2014年博士論文，第97頁。

〔3〕林凌：《中國農(nóng)民對城市化的貢獻》，《光明日報》2006年1月17日(010版)。

〔4〕于飛：《“農(nóng)民集體”與“集體經(jīng)濟組織”：誰為集體所有權(quán)人》，《財經(jīng)法學(xué)》2016年第1期。

〔5〕張遠索、張占錄：《農(nóng)村居民點整理模式研究》，北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2014年，第164-166頁。

〔6〕程雪陽：《土地發(fā)展權(quán)與土地增值收益的分配》，《法學(xué)研究》2014年第5期。

〔7〕楊紅朝：《論農(nóng)民公平分享土地增值收益的制度保障》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2015年第4期。

〔8〕陳拓：《土地征收增值收益分配中的“顯”規(guī)則與“潛”規(guī)則研究》，《經(jīng)濟問題》2014年第7期。

〔9〕何格、陳文寬：《同地同權(quán)下的征地補償機制重構(gòu)研究》，北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2013年，第206-221頁。

〔責(zé)任編輯：文誼〕

聞麗英，西安財經(jīng)學(xué)院法學(xué)院講師，律師，法學(xué)碩士，從事農(nóng)村法制與房地產(chǎn)法研究。

〔*〕本文是國家社會科學(xué)基金項目(14BFX170)和陜西省社科基金項目(2015F002)的成果之一。