○ 胡皓然

(西南政法大學(xué)　行政法學(xué)院， 重慶　401120)

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我國村民自治制度的檢視與構(gòu)建〔*〕

○ 胡皓然

(西南政法大學(xué)行政法學(xué)院， 重慶401120)

1998年《村民委員會組織法》頒布至今，我國在發(fā)展基層民主，實現(xiàn)村民自治方面取得了長足進展。近年來，該法的預(yù)設(shè)目標(biāo)和實施路徑與我國三十年來鄉(xiāng)村發(fā)展所形成的新格局格不相入。考察鄉(xiāng)里制度的起源、變遷到村民自治的形成、發(fā)展等不同階段的嬗迭過程，并結(jié)合我國法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件的制度分析，我國鄉(xiāng)村治理中存在村委會定位矛盾、角色失衡、基層政權(quán)過度干涉等諸多弊端。對此，一部以全面規(guī)范村民自治為主要內(nèi)容的自治法亟待制定，可以從厘清自治的范圍，復(fù)位村民的個體自治，轉(zhuǎn)變治理模式等方面進行努力，從而促進村民自治制度的創(chuàng)新和全面發(fā)展，以實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

鄉(xiāng)里制度；村民自治；村民委員會；權(quán)利理念；社會治理

一、引　言

中國傳統(tǒng)的國家形態(tài)是上層的官僚主義與底層的自由放任治理實踐的結(jié)合。我國歷朝歷代都以發(fā)展農(nóng)業(yè)為立國興邦之本，鄉(xiāng)村治理同樣經(jīng)歷了艱難而復(fù)雜的嬗變過程。近年來，村民自治以其內(nèi)在的價值和力量在實踐中為自己開辟道路，“失落的自治”顯現(xiàn)出新的生機與活力。〔1〕中共十八屆三中、四中全會聚焦基層治理，2016年中央一號文件提出“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制”，“探索村民自治有效實現(xiàn)形式”。當(dāng)前我國村民自治依然存在執(zhí)行失范和制度短缺兩大難題。重提村民自治的法律基礎(chǔ)是什么？村民得以自治的條件如何實現(xiàn)？政府如何界定自己的角色以發(fā)揮治理效能的最大化？都是值得思考的問題。同時，追溯基層鄉(xiāng)村自治的發(fā)展歷程和運行路徑，不僅可以對我國當(dāng)下基層自治體系和法律制度構(gòu)建作出有效回應(yīng)，也成為當(dāng)下國家治理研究中不可或缺的重要課題。

二、邏輯起點：村民自治制度的演變軌跡

(一)我國鄉(xiāng)里制度的起源：皇權(quán)統(tǒng)治的鞏固

我國的鄉(xiāng)村組織制度源遠(yuǎn)流長，商周便出現(xiàn)了“里君”“族尹”鄉(xiāng)里官吏。〔2〕《逸周書·嘗麥》記載：“邑乃命百姓遂享于家，無思民疾，供百享，歸祭閭率、里君，以為之資野。”到了西周，族群得以發(fā)展，衍生出“國”“野”之別，有了鄉(xiāng)里社會的界定?！?〕伴隨禮法文明的進化和逐步完備，鄉(xiāng)村組織制度在春秋戰(zhàn)國時期初步形成，雖然沿襲了西周的“國野制”〔4〕，但也有它的獨特創(chuàng)新之處：“鄉(xiāng)”成為鄉(xiāng)里組織的單位，什伍制〔5〕趨于成熟，鄉(xiāng)間田野的元老權(quán)威悄然出現(xiàn)。至秦、漢兩代，我國便出現(xiàn)了“縣—鄉(xiāng)—里”〔6〕的統(tǒng)治體系，這是當(dāng)今“縣(縣級市)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—村”政權(quán)結(jié)構(gòu)的原始形態(tài)和最初模型。秦漢由此也成為了封建君主專制下鄉(xiāng)官制度建立和發(fā)展的鼎盛階段。

隋唐的鄉(xiāng)里制度發(fā)生了重大變革。鄉(xiāng)官制向職役制的轉(zhuǎn)變，造成了社會階層結(jié)構(gòu)的劇烈變化?；鶎余l(xiāng)官變?yōu)閺娭菩圆钜哿x務(wù)，行政權(quán)力收縮至州縣機構(gòu)，鄉(xiāng)的功能進一步弱化，里、村成為了鄉(xiāng)里組織的重要層級。據(jù)《通典》，“大唐令，諸戶以百戶為里，五里為鄉(xiāng)，四家為鄰”。〔7〕可見，在唐代，村制正式以國家法令的形式成為了鄉(xiāng)里組織的一級單位。至北宋中期，社會矛盾日益激烈，貧富差距持續(xù)擴大，宰相王安石主持變法，實施保甲制，“始聯(lián)比其民以相保任，乃詔畿內(nèi)之民，十家為一保?！薄?〕推行保甲制度，為北宋的戶籍管理提供了支撐依據(jù)，同時通過“兵民一體”的服役方式鞏固了軍隊國防建設(shè)，有效維護了無序混亂的社會治安，防奸警盜，可謂是一舉多得。但保甲制同時削弱了鄉(xiāng)里村民的自治色彩，使鄉(xiāng)村完全淪為了統(tǒng)治者的治理工具，集權(quán)政治的掌心延伸到了最為基層的鄉(xiāng)里，顯現(xiàn)出傳統(tǒng)封建專制主義的典型特征。

清代以降，鄉(xiāng)里制度因襲舊制，并無創(chuàng)新，職役制仍然在鄉(xiāng)間田野中扮演著重要角色。鄉(xiāng)里組織的領(lǐng)袖地位江河日下，越發(fā)不受百姓的重視。一方面，鄉(xiāng)里領(lǐng)袖作為統(tǒng)治工具而存在于上下階層的夾縫之中，其功能日益狹窄，幾近成為征收賦稅和維護治安的機器。另一方面，鄉(xiāng)里領(lǐng)袖腐敗貪婪，攫取錢財，有稱“箠楚列于堂下，小民畏一時之刑”?！?〕

可見，經(jīng)歷了夏商周時期鄉(xiāng)里制度的萌生，隋唐鄉(xiāng)官制向職役制的轉(zhuǎn)變，宋元保甲制度的建立，各個時代不同地域的治理方式和組織結(jié)構(gòu)有所不同，但基于禮法文化的延續(xù)和制度的不斷傳承，鄉(xiāng)里制度在國家政權(quán)建設(shè)和集權(quán)專制的維護中有著共同的特點。以土地役、兵役、賦稅和戶籍制度為中心來規(guī)制農(nóng)民與國家所產(chǎn)生的張力關(guān)系，用保甲制、職役制為主的鄉(xiāng)里制度來維持國家的秩序運轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)土權(quán)威，其制度本質(zhì)在于維護皇權(quán)的統(tǒng)治和上層階級的長治久安，而不在于謀求村民的安居樂業(yè)和春耕秋種；制度重點在于鞏固基層鄉(xiāng)官政權(quán)建設(shè)和農(nóng)村社會資源的汲取，而不在于地緣血緣的適度保護和構(gòu)建脫離專政的村民自治。

(二)村民自治制度的形成：階級矛盾的緩和

當(dāng)歷史跨入19世紀(jì)40年代，鴉片戰(zhàn)爭讓依舊實行“閉關(guān)鎖國”陶醉于“天朝上國”的泱泱大國不堪一擊。中國沿襲千年的鄉(xiāng)里制度受到嚴(yán)重沖擊，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)也悄然發(fā)生變革。當(dāng)目睹富足而專橫跋扈的西洋強國和貧困潦倒、內(nèi)憂外患的大清帝國后，那些心懷家國的中國士大夫掀起了“師夷長技以制夷”的洋務(wù)運動。光緒末年，政府倡行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。憲政編查館頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，對自治的含義、范圍、選舉人、被選舉人等都做出了規(guī)定?！暗胤阶灾螢榱椫?，誠非首先開辦不可?！薄?0〕可見，清政府學(xué)習(xí)西洋，提倡地方自治，在當(dāng)時的社會下有彌補官民關(guān)系、緩和階級矛盾的積極意義。但是，清末“新政”除自強富國外，其實質(zhì)是在“自治”的幌目掩蓋下對基層人民的控制，鞏固自身根基。

新中國成立后，村民基層治理并沒有走向康莊大道，依然道路崎嶇、步履蹣跚。舊中國遺留下來的土地分布極不均衡，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依然傳統(tǒng)而落后，農(nóng)村經(jīng)濟也瀕臨崩潰的邊緣。1950年的土地改革運動使地主和富農(nóng)的土地被無償沒收，貧下中農(nóng)被賦予賴以生存的田土，同時也成為了基層政權(quán)的主導(dǎo)力量。農(nóng)村的土地改革便建立在這樣的權(quán)力回收之中，“土改”和“建政”在國家權(quán)力鞏固與資源重組二者中得到了有機統(tǒng)一。農(nóng)民的賦地和地主富農(nóng)的有效管制，既得到了民心，也守衛(wèi)了新政權(quán)。在此基礎(chǔ)上，一方面是農(nóng)民生產(chǎn)資料的急劇增長，一方面是落后的生產(chǎn)工具供不應(yīng)求，于是國家鼓勵基于自愿互利的原則實行各種形式的生產(chǎn)互助，這便是人民公社的雛形。

通過改革，“政社合一”的人民公社制徹底顛覆了農(nóng)村基層結(jié)構(gòu)和權(quán)力體系，國家將政權(quán)建設(shè)下放至鄉(xiāng)村田野的每一個角落。1958年，全國上下掀起了風(fēng)靡一時的農(nóng)田水利等“大躍進”運動，對公社組織、社員的行動、生活進行了統(tǒng)一的管理〔11〕?！吨泄仓醒腙P(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》中規(guī)定了人民公社的組織規(guī)模，以鄉(xiāng)社為主，實行四社合一(即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、供銷、信貸、手工業(yè)合作社)與“政社合一”。公社實行集中領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，既管生產(chǎn)，也管政權(quán)，還管社員日常。人民公社制度的管理模式，雖然對國家的工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、“三農(nóng)”改造、基層政權(quán)控制等方面帶來益處，但它畢竟超越了社會歷史發(fā)展必須經(jīng)歷的階段性要求，生產(chǎn)力發(fā)展水平、物質(zhì)生活水平、政治文化思想水平都難以符合當(dāng)時農(nóng)村發(fā)展實際，最后反而抑制了農(nóng)民生產(chǎn)的主動性和累積財富的創(chuàng)造力。尤其在“文革”時期，干群關(guān)系高度緊張，黨內(nèi)民主生活已然脫離正常軌道，上層建筑領(lǐng)域的民主政治與法制建設(shè)遭受了嚴(yán)重破壞，百姓的民主權(quán)利更是遭到破壞和踐踏。

(三)村民自治制度的成熟：國家與鄉(xiāng)村的互動

人民的饑餓推動著體制的突破，農(nóng)民自我創(chuàng)造的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制便應(yīng)運而生。1978年，安徽省鳳陽縣小崗生產(chǎn)隊的18戶農(nóng)民沖破了人民公社制度的藩籬，首創(chuàng)“包產(chǎn)到戶”，取得了良好反響。各地也競相模仿，一場以生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)為主要內(nèi)容的經(jīng)濟體制改革便在全國蔓延開來。1978年中共十一屆三中全會后，全國上下更是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，以發(fā)展生產(chǎn)力為總目標(biāo)，掀起了一場改革熱潮。中共中央1982年批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》中指出農(nóng)村基層組織隊伍渙散，處于癱瘓狀態(tài)，亟需予以重視。〔12〕原有的經(jīng)濟體制雖已失靈，但農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展的強烈需求依然存在，基層社會正如饑似渴地期待一種新制度來滿足當(dāng)前的舉步維艱。于是再次以農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的村民委員會制度誕生了，我國第一個村民委員會是廣西宜州市屏南鄉(xiāng)合寨村村民委員會。原生產(chǎn)隊成立村民委員會，召開全村住戶代表大會，投票選舉出村民委員會成員。村民委員會主要負(fù)責(zé)全村公共事務(wù)，訂立村規(guī)民約。隨后，村委會的功能逐漸擴大到政治、經(jīng)濟、文化、禮俗等多方面，以自治為特征的民間基層治理性質(zhì)也逐漸彰顯出來。

合寨村村民委員會制度受到了中央政府的高度重視，在多次考察了該村的實際運行狀況后，慎重決定在全國普遍開展。于是，1982年《憲法》首次歷史性地將村民委員會制度寫入了法律文本中，規(guī)定了村民委員會的性質(zhì)為基層群眾性自治組織。〔13〕從此，我國農(nóng)村基層治理體制發(fā)生了系列重大變革，國家基層組織的行政職能與經(jīng)濟職能得到了有機分離。1987年，第六屆全國人大常委會以憲法為依據(jù)，以十三大精神為指導(dǎo)，頒布了《村民委員會組織法(試行)》，對村委會的性質(zhì)、組成、職責(zé)、選舉等都作出了詳細(xì)規(guī)定，其中明確指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)。曾經(jīng)實行了二十余年以政府控制為主要特征的人民公社制度被鄉(xiāng)村自治體制所替代，它的出臺在引領(lǐng)村委會的組織建設(shè)和自治活動走向法治化、制度化的同時，也為村民自治權(quán)利的保障奠定了良好的法律基礎(chǔ)。1998年，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)，同時也成為了新中國歷史上第一部正式的全國性村級自治法律。

從遠(yuǎn)古鄉(xiāng)里制度的源初到村民自治制度的萌生、發(fā)展和逐步豐富、完善，中央政府、地方基層、農(nóng)民群眾三股力量并駕齊驅(qū)，休戚與共，成為基層治理體系不斷推進和革新的砥柱中流。中共十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革的若干重大問題的決定》中提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的新理念。中共十八屆四中全會從法治國家、法治政府、法治社會的全新高度出發(fā)，在推進依法治國的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署中，特別提出“推進基層治理法治化”的新任務(wù)新目標(biāo)，可以說，“從統(tǒng)治、管理到治理，言辭微變之下涌動的，是一場國家、社會、公民從著眼于對立對抗到側(cè)重于交互聯(lián)動再到致力于合作共贏善治的思想革命；是一個改革、發(fā)展、穩(wěn)定從避免兩敗俱傷的負(fù)和博弈、嚴(yán)格限縮此消彼長的零和博弈再到追求和諧互惠的正和博弈的偉大嘗試?！薄?4〕在社會治理創(chuàng)新的潮流推動下，農(nóng)村基層更應(yīng)當(dāng)善于將各種層次、各種范疇、各種形式的民主自治方式有機結(jié)合，廣泛調(diào)動村民參與到國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中，培養(yǎng)治理主體間的相互性、主動性和創(chuàng)造性。

三、制度檢視：我國村民自治的立法缺陷

從遠(yuǎn)古科層的鄉(xiāng)里制度到現(xiàn)今的民主治理體系，我國不同時代不同地域復(fù)雜及多樣的治理結(jié)構(gòu)和治理方式可謂是一波三折?？偟膩碚f，我國農(nóng)村基層治理正從強權(quán)滲透的對抗對立邁向“還權(quán)于民”的合作共贏階段。特別是1998年《村組法》頒布至今，我國在發(fā)展基層民主，實現(xiàn)村民自治方面取得了長足進展，但是，許多新的問題也接踵而至，該法的預(yù)設(shè)目標(biāo)和實施路徑與我國三十年來鄉(xiāng)村發(fā)展及所形成的新格局不相適應(yīng)，較難促進基層自治的治理效果。我國現(xiàn)行《憲法》規(guī)定了村民委員會是基層群眾性自治組織，〔15〕《村組法》第2條規(guī)定了村民委員會實行民主選舉和民主管理?！?6〕第5條指出“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”。可見，作為我國基層群眾性自治組織的村民委員會，其核心為自治，既不是政府部門，也不隸屬于任何政府機構(gòu)(派出機構(gòu))和下屬機關(guān)。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，而是指導(dǎo)、支持與幫助。即村民委員會在行使職權(quán)時應(yīng)當(dāng)完全脫離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)，實施全面而自由的自治。但伴隨國家法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件對村民委員會職能的進一步規(guī)定和細(xì)化，不難看出法律層面存在的矛盾和諸多弊端。

(一)村委會職權(quán)的行政化引發(fā)承載事務(wù)的超限

全面分析各省市的《村組法》實施辦法等地方性法規(guī)，不難發(fā)現(xiàn)，對于村民委員會的職權(quán)往往被擴充和強化，承載的村務(wù)超限。其立法的預(yù)設(shè)目標(biāo)與我國《憲法》和基本法的頂層設(shè)計并不一致。以2013年修訂的《重慶市實施〈村組法〉辦法》為例，該法第16條羅列了村民委員會的主要職責(zé)，主要包括文化教育、土地資源、經(jīng)濟發(fā)展、法治宣傳等共十三項。包括：“召集村民及村民代表會議；執(zhí)行村民會議和村民代表會議的決定，編制本村經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃；支持本村合作經(jīng)濟；依法管理本村所屬土地和其他自然資源”等。

從法律文本可知，并沒有與村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)中的“自治”直接相關(guān)的規(guī)定，相反，更類似國家治理過程中行政部門依法實施職權(quán)履行職責(zé)的一般表述。作為專章規(guī)定村民委員會職責(zé)的條款，如果能將村民委員會自治的重要特征彰顯其中，便更能達到組織法的法律效能。此外，全國各省市《村組法》實施辦法，也普遍存在這一現(xiàn)象，問題甚至更為嚴(yán)重。例如福建省《實施〈村組法〉辦法》(2012)第4條規(guī)定，村民委員會可以接受鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的委托辦理有關(guān)行政管理事務(wù)。黑龍江省《村民委員會選舉辦法》第4條規(guī)定，村民委員會的選舉工作由市(行署)、縣(市、區(qū))、自治縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、民族鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府負(fù)責(zé)組織實施。四川省《村民委員會選舉條例》(2003年)(現(xiàn)行有效)第5條規(guī)定，村民委員會的換屆選舉由省人民政府統(tǒng)一部署，省以下各級人民政府組織實施，等等。我國基本法明確規(guī)定村民委員會的選舉工作應(yīng)由村民自我管理和依法開展，實行的制度為民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。部分地方法規(guī)將其確定為由政府機關(guān)統(tǒng)一部署和組織實施，顯然是不妥的。此外，村民委員會作為村民自治組織，開展的是屬于本村公共事務(wù)的自治活動，即使與地方政府間的工作銜接也是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、支持與幫助，部分地方性法規(guī)將其規(guī)定為可以接受地方政府的委托辦理相關(guān)行政事務(wù)，顯然與一般政府機構(gòu)的性質(zhì)和職能定位如出一轍了。

(二)地方政府的權(quán)力越位導(dǎo)致村委會自治功能的衰退

其次，分析各地地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件，也同樣出現(xiàn)了對村民委員會性質(zhì)定位不準(zhǔn)和政府權(quán)力越位的現(xiàn)象。如唐山市《村民委員會選舉暫行規(guī)定》(2000)第5條規(guī)定，市、縣(市、區(qū))鄉(xiāng)(鎮(zhèn))要建立專門的選舉工作機構(gòu)，負(fù)責(zé)組織村委會的選舉工作。哈爾濱市《村民委員會組織條例》規(guī)定，村民委員會興辦公益事業(yè)，需要從村民中籌集經(jīng)費的，要經(jīng)過鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的審查批準(zhǔn)?！对S昌市人民政府關(guān)于印發(fā)許昌市消防安全責(zé)任制實施辦法的通知》中，規(guī)定了村民委員會應(yīng)當(dāng)履行的消防安全職責(zé)，并作為行政管理的相對方加以監(jiān)督，等等。特別是在地方一級的規(guī)范性文件中，村民委員會更是被賦予了各種職能，已然脫離了“四自”(自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督)原則，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系尤為突出。居民委員會作為基層群眾自治組織，其自治權(quán)力的實現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)受到基層政權(quán)的干擾和阻礙，否則，全面而自由的自治屬性將無從實現(xiàn)。而地方政府在實際操作中普遍將村委會作為行政部門對待，村委會在很大程度上也變?yōu)榱肃l(xiāng)鎮(zhèn)政府的“打工者”和管理村民的“二政府”，村民自治逐漸從“當(dāng)家人”變?yōu)檎姓芾淼摹按砣恕?。?7〕可見，不論從地方規(guī)章還是其他規(guī)范性文件中都能發(fā)現(xiàn)，大量的制度設(shè)計依舊將村委會的性質(zhì)模糊定義為地方政府的下屬機構(gòu)，服務(wù)于政府治理環(huán)節(jié)中的迫切需求。國家的頂層設(shè)計往往也就在下位法的配套實施中出現(xiàn)了偏差，導(dǎo)致了村委會自治功能的嚴(yán)重退化。

(三)行政規(guī)章的授權(quán)失范促使村委會事務(wù)的冗雜

縱觀國務(wù)院行政法規(guī)、部門規(guī)章，村民委員會事務(wù)面廣冗雜，涉及政府部門繁多，存在授權(quán)失范的現(xiàn)象。根據(jù)文本分析，現(xiàn)有國家統(tǒng)計局、工商行政管理總局、公安部、民政部、農(nóng)業(yè)部、國家郵政局、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會、國家文物局、中國保險監(jiān)督委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人力資源和社會保障部、中國人民銀行等十余個國務(wù)院部門、直屬機構(gòu)和直屬事業(yè)單位。通過行政法規(guī)和部門規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，村委會依舊需要參與政府部門日常工作的開展，處于配合甚至隸屬于其國家機構(gòu)開展行政工作的尷尬境界。例如公安部治安處罰中拘留人的擔(dān)保，刑法中公安機關(guān)監(jiān)外執(zhí)行與假釋，教育部文盲的掃除，價格法中村委會對物價的社會監(jiān)督。村民委員會作為社會自治組織，被授權(quán)參與到行政管理工作中有一定的合法性和正當(dāng)性。但這樣的授權(quán)也只能通過法律法規(guī)依據(jù)嚴(yán)格的程序設(shè)立。我國《立法法》明確規(guī)定了規(guī)章在沒有法律和國務(wù)院行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)下，不能隨意減損法人和其他組織的權(quán)利，增加其義務(wù)的規(guī)范。如此眾多的國務(wù)院部門、直屬機構(gòu)甚至直屬事業(yè)單位在行政規(guī)章和規(guī)范性文件中輕易設(shè)置村民委員會的職能，是否有不妥之處，這是值得深思的問題。

四、實踐反思：村民自治制度的運行困境

我國目前的《村組法》主要對村民委員會的性質(zhì)、組成、選舉等內(nèi)容作出規(guī)定，其規(guī)范的對象仍然以村委會為主，村民會議和村民代表會議僅在本部法律中作為一個客體而存在。作為村民自治體系的冰山一角，《村組法》無法支撐起基層治理的整體框架。在當(dāng)前村民自治走向縱深推進、全面發(fā)展，村民需求已經(jīng)突破現(xiàn)有體制的狀況下，《村組法》已經(jīng)無法承載農(nóng)村基層自治的邏輯發(fā)展，村民委員會制度也存在定位矛盾、角色失衡、基層政權(quán)過度干涉等諸多弊端。

在經(jīng)銷商業(yè)績評估管理方面，一個很重要的目的就是預(yù)防風(fēng)險。在2019年，B公司需強化對于業(yè)務(wù)人員的風(fēng)險管理意識培訓(xùn)，潛移默化，提高業(yè)務(wù)人員的綜合素質(zhì)水平。當(dāng)經(jīng)銷商經(jīng)濟出現(xiàn)危機時，肯定會有各種各樣的征兆，市場業(yè)務(wù)人員如果意識提升了，便會在日常辦公中容易發(fā)現(xiàn)經(jīng)銷商存在的問題，防患于未然。

(一)村委會在行政法規(guī)和部門規(guī)章中的定位矛盾

法律法規(guī)的滯后和忽視，在一定程度造成下位法的混亂，相應(yīng)的配套制度便缺乏協(xié)調(diào)性與體系性。村民委員會在制度設(shè)計中的定位矛盾主要表現(xiàn)為：第一，行政許可和行政審批中的前置程序。部分規(guī)章規(guī)定需有村委會的證明或申請同意為前置要件。例如，在《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》中，要求銷售農(nóng)產(chǎn)品時需要村民委員會出具產(chǎn)地證明；在《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》中規(guī)定，集體土地所有權(quán)登記在沒有集體組織情況下需由村民委員會代為申請；《辦理法律援助案件程序規(guī)定》指出，法律援助申請人經(jīng)濟狀況證明在無規(guī)定情況下由居住地村民委員會加蓋公章；在《農(nóng)民股份合作企業(yè)暫行規(guī)定》中，開辦企業(yè)須持有村民委員會證明；個體工商業(yè)開業(yè)登記、收養(yǎng)登記、婚姻登記、申請建房、申請爆破、確定五保對象都需要村委會的證明和審核同意等等。上述法律行為均為授益性行政行為，與行政處罰和行政征收等基于法律對行政相對人的權(quán)益剝奪和限制不同，行政許可是賦予行政相對人某種權(quán)利和資格的行政行為，使其可以行使某種權(quán)利或者獲得行使某種權(quán)利的資格。從原理上分析，村民當(dāng)事人可直接向有關(guān)行政機關(guān)提出申請，不必經(jīng)手村民委員會的許可和同意，村民委員會畢竟不屬于行政部門的隸屬機關(guān)和派出機構(gòu)，和基層政府的關(guān)系也只是指導(dǎo)、支持和幫助?！稇椃ā返?11條也明確強調(diào)是基層群眾性自治組織，既然性質(zhì)為自治，就應(yīng)當(dāng)不受行政部門的控制。第二，村民委員會的證明、推薦、介紹等義務(wù)性功能。如國家計委、司法部關(guān)于印發(fā)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)收費管理辦法》的通知中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)所在委托人所在村民委員會證明其確實經(jīng)濟困難無力負(fù)擔(dān)的，應(yīng)當(dāng)減免服務(wù)費。農(nóng)業(yè)部《“綠色證書”制度管理辦法》規(guī)定，申請取得“綠色證書”的農(nóng)民，由本人申請，村民委員會推薦，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府審查，報縣“綠色證書”制度工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室審核后，由縣政府發(fā)給“綠色證書”。司法部關(guān)于印發(fā)《批量辦理贍養(yǎng)協(xié)議公證細(xì)則》的通知中，申辦贍養(yǎng)協(xié)議公證，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向公證處提交填寫好的贍養(yǎng)協(xié)議書和村民委員會的介紹信?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》中，公安派出所可以對居民住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民委員會、村民委員會履行消防安全職責(zé)的情況和上級公安機關(guān)確定的單位實施日常消防監(jiān)督檢查，等等。在沒有《憲法》和《村民委員會組織法》的特殊規(guī)定下，對村民委員會自治組織增設(shè)義務(wù)的規(guī)定，是否恰當(dāng)，值得商榷。

(二)村委會雙重角色的失衡

一方面，村委會作為基層自治組織，擔(dān)負(fù)起村民意愿與鄉(xiāng)村公共資源的媒介，維護和保障自由而平等的自治權(quán)利。另一方面，在我國現(xiàn)有體制下的鄉(xiāng)村政治中，基層政府的日常工作和任務(wù)分配也亟需村委會的協(xié)助與宣傳。這兩種角色在憲法體系下是由政體正當(dāng)性的人民主權(quán)理論所呈現(xiàn)出的不同面向，其最終歸屬應(yīng)當(dāng)具有協(xié)調(diào)性與同一性。但現(xiàn)實中，村民意志與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政意志伴隨著鄉(xiāng)村利益的個體化變得相互矛盾。這是因為建國初期國家要實現(xiàn)后發(fā)外生型的現(xiàn)代化本質(zhì)上是一種全能主義政府管理模式以及小農(nóng)經(jīng)濟為主的強制性現(xiàn)代化，〔18〕村民亟需在短時間內(nèi)適應(yīng)生產(chǎn)方式和生產(chǎn)資料改造的急速轉(zhuǎn)變。如此，由于自利意識的慣性影響，必然有大量的國家任務(wù)和行政要求難以獲得村民的內(nèi)心認(rèn)同，例如收繳稅款、土地權(quán)益的分配、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟管理、民政事務(wù)等。村民更多把解決問題、維護合法權(quán)益的希望寄托他人。舊的問題尚未解決，新的問題又不斷出現(xiàn)，對基層政府的怨言日益累積，不信任度日漸增強，雙方關(guān)系也持續(xù)緊張。如此一來，村干部只能無奈徘徊于村民意愿與國家權(quán)力的尷尬夾縫之中。同時，村委會自治功能在政務(wù)與村務(wù)的實踐操作中變得模棱兩可。在國家權(quán)力體制的影響下，村委會“拿的是農(nóng)民的錢，干的是政府的事情”，其自治的功能也消解在了無形之中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)體系的末梢和基礎(chǔ)，決定著國家在農(nóng)村的各項指標(biāo)和任務(wù)都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以落實和貫徹。基層政府政務(wù)的行使主要包括貫徹落實法律規(guī)定的公民應(yīng)盡的義務(wù)，黨和國家有關(guān)路線、方針、政策以及上級政府的要求。村務(wù)則是涉及本村公共利益和區(qū)域資源的村級事務(wù)，包括村規(guī)民約的建立與執(zhí)行、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展擬定、財務(wù)的管理、土地的承包等。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的政務(wù)必將延伸至村一級，而村支書和村委會主任為核心的村領(lǐng)導(dǎo)班子也兼具了執(zhí)行政務(wù)和村務(wù)的雙重職能，這就導(dǎo)致了政務(wù)和村務(wù)在村委會執(zhí)行過程中的含混不清和交叉重疊。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)掛鉤于績效考核、獎懲制度等原因，“重政務(wù)、輕村務(wù)”已成為當(dāng)前我國農(nóng)村治理過程中存在的普遍現(xiàn)象。誠然，村民自治作為代表鄉(xiāng)村基層民主形態(tài)的治理方式，應(yīng)當(dāng)是對每一個村民權(quán)利與義務(wù)的捍衛(wèi)。它反映出作為強勢化身的基層政府通過執(zhí)行政務(wù)的方式更加關(guān)懷和尊重所有的村民利益。換言之，政務(wù)應(yīng)當(dāng)是在與村務(wù)的交叉重疊中尋求一種合作的共識。政務(wù)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于村民的自主決定和治理現(xiàn)實，謀求共同發(fā)展，從而實現(xiàn)利益的均衡化。而現(xiàn)實中政務(wù)與村務(wù)的本末倒置也折射出了國家權(quán)力向鄉(xiāng)村的滲透和政權(quán)邊界的不斷弱化，〔19〕加之缺乏有效的法律規(guī)定，村委會也就一直處于被動的局面。

(三)基層政權(quán)對村委會的過度干涉

我國農(nóng)村村民自治的成長空間與村民自治權(quán)利的實現(xiàn)最初就和政府權(quán)力的下放休戚相關(guān)。尤其在社會轉(zhuǎn)型期間，村委會更需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為政治后盾予以治理資源的支持和配套政策的傾斜。簡言之，村委會在實踐中一面竭力討好村民，一面又迎合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的上情下達，在農(nóng)村民意與政府權(quán)力之間進行最簡單粗暴的利益衡量與博弈?？梢?，不論是村委會雙重角色的失衡還是法律法規(guī)配套制度的短缺，終其究竟，乃是村民自治背后所構(gòu)筑的以壓力為主的行政體制所致。壓力型體制〔20〕通常把政府確定的經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)指標(biāo)加以數(shù)字化和具體化層層分解下達，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、再到村甚至每個農(nóng)戶。由于平安建設(shè)、維護穩(wěn)定、信訪工作、經(jīng)濟發(fā)展、安全生產(chǎn)等方面的指標(biāo)考核，將基層領(lǐng)導(dǎo)和個人的政績與升遷掛鉤，甚至部分指標(biāo)實行一票否決制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為科層組織體制下的末梢，潛移默化之中便要負(fù)擔(dān)起這種集權(quán)式政治體制帶來的種種壓力，這種以經(jīng)濟為主夾雜政治表現(xiàn)的混合藥方便在村民自治過程中產(chǎn)生了諸多詬病。

其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會事權(quán)的干預(yù)。村黨支部與村委會由于其性質(zhì)、定位的不同在基層治理過程中發(fā)揮的作用是不一致的。依據(jù)《村組法》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，明確了村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是代表中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村執(zhí)行黨的路線、方針和政策，實行黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，體現(xiàn)黨的政治權(quán)威。村委會作為自治組織，主要負(fù)責(zé)本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，實現(xiàn)真正而自由的“四自”。從制度設(shè)計上看，黨支部和村委會之間應(yīng)當(dāng)是一種民主合作的共融關(guān)系，二者在工作上有明確的分工，既不越權(quán)，也不缺位。但實際操作中由于兩委權(quán)限的劃分和職責(zé)承擔(dān)缺乏法律明確的規(guī)定，導(dǎo)致了黨支部的壟權(quán)，村委會的攬權(quán)，兩委的奪權(quán)。終究原因，除法律法規(guī)失范外，乃是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府試圖以自身優(yōu)勢過度干預(yù)村委會的事權(quán)所致。我國體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長通常兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的副書記，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》，村黨支部又直接接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，可見這種合法的金字塔權(quán)力格局為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府偏袒村黨支部提供了合理且便利的窗口?！?1〕不論是在民主選舉、民主監(jiān)督還是其他事權(quán)方面，村委會的自治功能早已顯得蒼白無力。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會財權(quán)的干涉?，F(xiàn)實中，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)定各村的所有資金和賬目都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)一管理審批，村黨支部和村委會在治理中如有資金的需求，必須前期進行合理預(yù)算，再報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站審批，而農(nóng)經(jīng)站在行政體制上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下設(shè)部門，實行鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變向控制村委會的財權(quán)行為，既侵犯了村民自我管理和民主理財?shù)拿裰髟V求，也剝奪了廣大自治主體對村級財務(wù)的支配權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

五、路徑重構(gòu)：村民自治制度的完善思考

村民自治制度在實際運行中帶來的諸多弊端不斷揭露出“強國家—弱社會”模式在基層社會治理中的水土不服和失靈?！?2〕以規(guī)范村民委員會職權(quán)與責(zé)任的《村組法》也只是作為村民自治龐大體系的一部分，它無法回答村民自治組織基礎(chǔ)性權(quán)利機構(gòu)的地位、自治主體與范圍、村民自治的方式與法律保障等。組織法畢竟不能代替自治法，它無法觀照村民自治制度運行前后的整體面貌。中國農(nóng)村處于急劇變遷且經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡和區(qū)域特殊化的大背景下，《村組法》反映出來的格格不入，實質(zhì)為國家治理體系現(xiàn)代化的初期，既要滿足社會與行政資源有效配置但又缺乏治理能力這種雙重矛盾的反映，同時也是經(jīng)濟基礎(chǔ)脫節(jié)上層建筑，國家權(quán)力與公民自治權(quán)利設(shè)置矛盾的反映。因此，在雙方權(quán)利與權(quán)力的博弈中，一部主要以規(guī)范村民自治行為的法律自然是有它自身的立法價值和實踐基礎(chǔ)的。

準(zhǔn)確認(rèn)識村民自治范圍是避免國家公權(quán)力隨意侵害自治權(quán)利的前提和保障?！洞褰M法》雖然集中規(guī)定了以村民委員會為核心的權(quán)利運行和選舉程序，但并不能完全等同于村民自治制度。因為以基層民主為主要內(nèi)容的全面自治不應(yīng)僅包含村民自治的組織制度，還應(yīng)當(dāng)包含民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和其他村民自治權(quán)利的行使。目前《村組法》的構(gòu)架是以村民組織制度作為立法邏輯的起點，對于村民其他權(quán)利的規(guī)定也僅僅是建立在這一制度基礎(chǔ)之上的。所以自治法應(yīng)當(dāng)正本清源，以基層群眾性自治作為立法的基礎(chǔ)和出發(fā)點，而不僅僅以村委會或居委會的職權(quán)設(shè)定和運行作為要旨。

此外，《村組法》第2條和第24條通過重點列舉加總體概括的方式對村民委員會的自治范圍作出了相關(guān)規(guī)定。但村民自治活動是涉及農(nóng)民多維度多面向的公共事務(wù)，并與政府職能、基層黨組織、土地制度、戶籍制度、司法制度以及農(nóng)村宗族派別、習(xí)俗禮儀息息相關(guān)，村民自治的范圍必然會與國家行政和社會治理中的權(quán)限形成交叉與關(guān)聯(lián)。顯然，如果僅在自治法中就法論法，只考慮“四自”的實施效果而忽略與之相關(guān)的配套制度，這樣的立法必然會束縛村民治理的手腳，也會影響其他法律法規(guī)的實施。因此，村民自治法應(yīng)當(dāng)綜合考慮國家治理體系下的各項鄉(xiāng)村制度，結(jié)合戶籍改革、土地改革和行政改革、司法改革等，分析中國特有的政治，經(jīng)濟，文化等國情，充分考慮自治法與其他法律的銜接和協(xié)調(diào)問題。不能僅就當(dāng)前《村組法》對村委會的自治范圍進行改革，要做到全面把握，通盤考慮，改變傳統(tǒng)的大綱式和原則性的立法模式，注重村民集體權(quán)利的行使，結(jié)合村民會議、村民代表會議的召開形式與表決程序，充分考慮農(nóng)村的未來改革和基層民主的不斷發(fā)展。

(二)復(fù)位村民個體的全面自治

哈貝馬斯在《合法化危機》中指出，民主國家規(guī)范化的利益表達機制和組織化的利益實現(xiàn)體制都可能造成對普遍利益的真正壓制和對個體權(quán)利主體地位的否認(rèn)，這種危險將最終構(gòu)成民主國家政權(quán)合法性的危機。因此，不論村民自治還是地方治理中的基層民主，其最終的治理主體必須落到村民每個個體。村民自治作為國家權(quán)力之外的治理方式，乃是法律之下的權(quán)利自治，其應(yīng)當(dāng)為一種權(quán)利而非權(quán)力。村民自治需要以民主的方式行使，而民主的行使必須依賴公民個體權(quán)利的實現(xiàn)。雖然每一個村民本身不能通過行使自己的權(quán)利單獨決定任何自治事務(wù)，但并不能因此否定村民個體是自治權(quán)利的主體。“傳統(tǒng)法學(xué)認(rèn)為，權(quán)利的主體必須是可辨別的個體”?！敖ㄒ詠淼姆ㄓ^念體系均立足于主體的意思，而只有‘個’之‘人’才可能真正具有這種意思能力”。形式上的自治組織僅是作為不同個體之下的代理本質(zhì)?！叭绻裰鞯囊庵拘纬刹皇艿奖Ｕ献杂傻姆治鲈瓌t的限制，這種意志會變成壓制”?！?3〕可見，在民主體系不斷擴張的情形下，公民的個體意識越發(fā)依賴于組織化的實現(xiàn)，而組織化的實現(xiàn)僅僅是大多數(shù)個體的意志表現(xiàn)，在一定意義上，民主組織會導(dǎo)致民主對個體理性的直接否認(rèn)。村民自治的主體應(yīng)當(dāng)是全體村民，而不是村委會或者村民代表大會。自治主體的自由應(yīng)源于內(nèi)部自發(fā)的自由精神，否則“只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由還未成為民情，它就易于被摧毀；但只要它被長期寫入法律，也就能成為民情的一部分”?！?4〕所以，除了完善村民自治組織之外，還應(yīng)當(dāng)加強村民個體自治意識的培養(yǎng)和個體治理能力的實現(xiàn)。只有復(fù)位于村民自治的個體本質(zhì)，才能更好發(fā)揮村民代表大會、村民會議、村委會作為民主單位在統(tǒng)一政治國家內(nèi)的聚合功效，通過結(jié)果和程序上對個體自主意志的有效保護，形成個體對統(tǒng)一政權(quán)的普遍認(rèn)同，最終達到形而上的全面自治。

(三)轉(zhuǎn)變基層政府的治理模式

伴隨農(nóng)村社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展,尤其是現(xiàn)實生活所呈現(xiàn)的原集體經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已向股份制等多元化形式轉(zhuǎn)變，農(nóng)民流動致使原封閉的農(nóng)村向開放的農(nóng)村轉(zhuǎn)換及超越原有農(nóng)村集體經(jīng)濟界限而實現(xiàn)不同村莊間的聯(lián)合等趨勢，〔25〕自治法不能僅對于村民委員會這一單一主體作出規(guī)定，而是應(yīng)當(dāng)提倡多元化的合作共治，重視各方主體的平等參與過程。在“強國家—弱社會”向“強國家—強社會”轉(zhuǎn)型的治理趨勢下，政府應(yīng)當(dāng)有限放權(quán)，為基層社會讓渡更多的權(quán)力空間，逐漸培育出垂直化組織體系下橫向協(xié)調(diào)的成熟制度。此外，國家應(yīng)當(dāng)通過各種渠道對基層資源和力量進行吸納，達到有序治理的目的；而基層社會則通過國家提供的平臺，在激活現(xiàn)有制度的同時達到有效參與國家治理的效果?；鶎诱诖迕褡灾芜^程中應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變角色，退出中心地位，召集開展和促成治理主體的協(xié)商與合作，改進治理方式，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、村民自治的良性互動。〔26〕再次，政府對村民自治的事項要有明確的底線，村民自治的范圍實現(xiàn)來自于國家權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，必須依據(jù)憲法法律的明確規(guī)定，不得隨意僭越，即使通過多方協(xié)商合意后達成的自治事項也不得違背自治范圍的紅線。村民自治法的總體框架可以考慮：總則；村民自治范圍；村民自治主體；村民的權(quán)利與義務(wù)；村民自治章程；村民代表大會；村民委員會；村民自治的監(jiān)督；村民自治權(quán)利的救濟；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府權(quán)利與義務(wù)；附則等?？傊?，自治法應(yīng)當(dāng)符合以村民自治權(quán)利為核心的頂層設(shè)計和憲法定位，〔27〕不斷創(chuàng)新村民參與的民主形式，最終實現(xiàn)村民自治的動態(tài)平衡和良性運作。

注釋：

〔1〕徐勇、趙德?。骸墩一刈灾危簩Υ迕褡灾斡行崿F(xiàn)形式的探索》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2014年第7期。

〔2〕里君，又稱里長，一里之長?！豆茏印ば】铩酚涊d：“擇其賢民，使為里君。”

〔3〕“國”指國都地區(qū)，國都之外的地區(qū)統(tǒng)稱“野”。

〔4〕周滅商后，在大分封的過程中，對地方實行軍事統(tǒng)治。為了區(qū)分征服者與被征服者、統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者，周王朝對不同身份的人采取不同的統(tǒng)治政策和剝削方法?！皣爸啤本褪沁@種統(tǒng)治方法的具體體現(xiàn)。

〔5〕什伍制起源于周朝，《周禮·地官·族師》記載：“五家為比，十家為聯(lián)；五人為伍，十人為聯(lián)”。春秋戰(zhàn)國時期“什伍制”被各諸侯國采納，成為“里”之下的組織單位。

〔6〕《漢書》卷十九上《百官公卿表第七上》。

〔7〕《通典》卷三《食貨·鄉(xiāng)黨》。

〔8〕《宋史》卷一九二《兵志六》。

〔9〕〔清〕趙廷臣：《請定催征之法疏》。

〔10〕故宮博物院明清檔部編：《清末籌備立憲檔案史料》下冊，中華書局，1979年。

〔11〕人民公社時期，國家實行統(tǒng)一管理，即為“組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化”。

〔12〕“最近以來，由于各種原因，農(nóng)村一部分社隊基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)……這種情況應(yīng)當(dāng)引起各級黨委高度重視。”摘自中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編(下)》，人民出版社，1982年，第1061頁。

〔13〕《憲法》第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉?！?/p>

〔14〕江必新：《推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《光明日報》2013年11月15日。

〔15〕《憲法》第111條第1款：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”

〔16〕《村民委員會組織法》第2條：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會向村民會議、村民代表會議負(fù)責(zé)并報告工作?！?/p>

〔17〕徐勇：《農(nóng)民理性的擴張：“中國奇跡”的創(chuàng)造主體分析》，《中國社會科學(xué)》2010年第1期。

〔18〕金太軍：《新時期鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的成因分析》，《南京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2002年第4期。

〔19〕何俊志、朱忠壹：《村民委員會選舉中的選票設(shè)計與民主質(zhì)量》，《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2011年第2期。

〔20〕榮敬本：《從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變》，中央編譯出版社，1998年，第28頁。

〔21〕崔智友：《中國村民自治的法學(xué)思考》，《中國社會科學(xué)》2001年第3期。

〔22〕李寧、龔源遠(yuǎn)：《新農(nóng)村建設(shè)中自然村落村民自治類型的探索》，《學(xué)術(shù)界》2013年第11期。

〔23〕〔德〕尤爾根·哈貝馬斯：《合法化危機》，劉北成、曹衛(wèi)東譯，上海人民出版社，2000年，第158頁。

〔24〕〔法〕托克維爾：《論美國的民主》，高牧縮譯，南海出版社，2007年，第58頁。

〔25〕徐增陽、楊翠萍：《村民自治的發(fā)展趨勢》，《政治學(xué)研究》2006年第2期。

〔26〕江必新：《國家治理現(xiàn)代化》，中國法制出版社，2014年，第45頁。

〔27〕張春華：《非制度化政治參與與鄉(xiāng)村治理》，《學(xué)術(shù)界》2012年第2期。

〔責(zé)任編輯：書緣〕

胡皓然，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院在讀博士研究生，研究方向：行政法學(xué)。

〔*〕本文系重慶市2015年度研究生科研創(chuàng)新項目“國家治理結(jié)構(gòu)視閾下的村民自治制度研究”(YKC201501087)、西南政法大學(xué)2014年度研究生科研創(chuàng)新計劃項目“國家治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化視野下的村民自治制度研究”(XZYJS2014021)階段性成果和西南政法大學(xué)2014年度憲行學(xué)科研究生學(xué)術(shù)研究資助項目。