徐 晨，王振亞

(陜西師范大學(xué) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院, 陜西 西安 710062)

【公共管理研究】

市場化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“行為悖論”的發(fā)生學(xué)解析

徐 晨，王振亞

(陜西師范大學(xué) 政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院, 陜西 西安 710062)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“行為悖論”即行為失范問題,始終是一個困擾農(nóng)村改革的難題。從發(fā)生學(xué)的角度考察,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“行為悖論”的產(chǎn)生,有其深刻的社會歷史背景和體制根源:以市場化為取向的改革,強(qiáng)化了利益機(jī)制在農(nóng)村社會運(yùn)行管理中的作用,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨公共性蛻變和以權(quán)力置換利益的巨大風(fēng)險;“鄉(xiāng)政村治”制度安排和鄉(xiāng)級財政的結(jié)構(gòu)性缺陷,弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會管控職能和資源汲取能力,使其在擺脫財政困局的博弈中極易發(fā)生突破制度底線的機(jī)會主義行為;“壓力型體制”下自由裁量行動空間的拓展,加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色嬗變和行為異化,使其從國家政權(quán)代理者蛻變?yōu)椤罢?quán)經(jīng)營者”的風(fēng)險增大。

市場化進(jìn)程;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;行為;發(fā)生學(xué)

20世紀(jì)70年代末,中國農(nóng)村進(jìn)入了一個急劇的社會大變革時期。這是一場深刻的社會利益格局的調(diào)整和改革,其范圍之廣、影響之深,在中國農(nóng)村發(fā)展史上是前所未有的。問題的關(guān)鍵在于,農(nóng)村社會這場變革,把直接管理農(nóng)村公共事務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府推到了改革的風(fēng)口浪尖:一方面,與其他層級政府不同,作為農(nóng)村改革的直接指揮者和操作者,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于改革以及由此引發(fā)的農(nóng)村社會利益沖突的最前沿,直接背負(fù)著推進(jìn)農(nóng)村全面改革和協(xié)調(diào)各種利益沖突的復(fù)雜而艱巨的任務(wù),稍有不慎,便可能釀成社會動蕩,導(dǎo)致農(nóng)村社會失序;另一方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身又必然成為改革的對象,從角色、職能到行為模式都面臨著全面的改革和轉(zhuǎn)型。正是因?yàn)榕c農(nóng)村社會和農(nóng)民群眾有著特殊的關(guān)聯(lián),使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革成為當(dāng)今中國農(nóng)村改革的焦點(diǎn)之一,也成為學(xué)者們關(guān)注的“熱點(diǎn)”領(lǐng)域。然而,歷史實(shí)踐證明,對作為“改革者”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行改革的難度相當(dāng)之大。改革開放30多年來,在中國特定的行政生態(tài)特別是體制環(huán)境下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色重構(gòu)、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力配置、制度選擇,進(jìn)而集中體現(xiàn)的“行為悖論”即行為失范問題,始終是一個未能得到有效解決的、長期困擾中國農(nóng)村改革的難題,以至于有學(xué)者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府視為農(nóng)村社會諸多問題的“制造者”,極力主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。

從發(fā)生學(xué)的角度考察,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“行為悖論”的產(chǎn)生,有其深刻的社會歷史背景和體制根源。

一、市場化進(jìn)程中利益機(jī)制主導(dǎo)作用的凸顯使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨公共性蛻變的巨大風(fēng)險

改革開放前,我國社會的利益結(jié)構(gòu)是一種具有高度統(tǒng)一性和整體性的剛性結(jié)構(gòu),其基本特征是:國家的整體利益統(tǒng)攝局部利益和個體利益,個體利益和局部利益服從于國家整體利益;同時,在國家統(tǒng)攝下,局部利益和個體利益呈現(xiàn)非差異化。這種利益結(jié)構(gòu)首先是長期實(shí)行單一公有制和高度計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。一方面,在所有制結(jié)構(gòu)上,國家實(shí)行單一的生產(chǎn)資料公有制并運(yùn)用國家政權(quán)的力量消滅了公有制之外的其他任何經(jīng)濟(jì)成分,使公有制成為全社會唯一的利益源泉;另一方面,國家通過實(shí)行高度集中的計劃經(jīng)濟(jì),使全社會的利益水平大致均衡,從而把社會的利益差異、利益競爭和利益沖突控制在最低程度,防止其損害和動搖國家的整體利益結(jié)構(gòu)。其次,中國社會特有的制度化的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)強(qiáng)化并固化了這種利益結(jié)構(gòu)。1950年代以來逐步形成的城鄉(xiāng)長期分割的二元結(jié)構(gòu),既有歷史遺留因素的影響,更是一系列制度安排的結(jié)果。新中國成立之初,隨著國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)的開始,城市人口迅速膨脹,糧食供應(yīng)緊張。于是,國家實(shí)行了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和城市居民糧食計劃供應(yīng)制度,并采取各種措施控制農(nóng)村人口向城市流動。1958年戶籍制度以及附著在這一制度上的就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等一系列制度相繼出臺,從此,城市與鄉(xiāng)村成為兩個相互分割、相對封閉的系統(tǒng)。這種城鄉(xiāng)分割的二元剛性體制作為“一種社會屏蔽制度”[1],在一定程度上強(qiáng)化并固化了以犧牲農(nóng)民利益為代價維系的國家整體性利益結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長期存在無疑是當(dāng)今中國“三農(nóng)”問題的病根,是造成中國社會深層次矛盾的根源。

與此相關(guān)聯(lián),中國社會階層結(jié)構(gòu)按身份差異由工人、農(nóng)民、干部、知識分子四大群體構(gòu)成,各群體之間互不流動,各群體內(nèi)部則呈現(xiàn)同質(zhì)化和利益均等化。尤其農(nóng)村社會在“一大二公”的人民公社體制下,更是呈現(xiàn)出高度同質(zhì)化、均等化、身份固化和社會流動率極低等特征。全國所有農(nóng)村居民,無論生活在何處,全部擁有“公社社員”這一共同的社會身份標(biāo)志,享有同等的社會地位,按照同樣的分配制度(工分制)獲取幾無差別的經(jīng)濟(jì)收入。

1978年后,以市場化為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革開啟并加速了中國社會的利益分化和階層分化,進(jìn)而瓦解了傳統(tǒng)的整體性利益結(jié)構(gòu),使全社會的利益格局發(fā)生了根本性的變化,尤其率先改革的農(nóng)村社會的變化更是引人注目。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行到農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的廢止,從人民公社制度的解體到戶籍制度的松動及其功能的弱化,從允許農(nóng)民進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展,整個農(nóng)村社會發(fā)生了一場翻天覆地的革命。這場革命的一項重要成果,就是實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民與土地、資金及其他生產(chǎn)要素的重新組合,在一定程度上開始改變農(nóng)民—集體、農(nóng)民—國家之間的關(guān)系,促進(jìn)了農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間、不同產(chǎn)業(yè)之間、不同所有制經(jīng)濟(jì)之間,以及原有不同身份、群體之間、不同職業(yè)間的廣泛流動,由此導(dǎo)致了農(nóng)村社會的利益分化和階層分化及新經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生。昔日農(nóng)村高度同質(zhì)化、均等化的社會結(jié)構(gòu)被徹底打破。

農(nóng)村社會的分化現(xiàn)象引起了學(xué)界的高度關(guān)注。陸學(xué)藝先生依據(jù)職業(yè)類型、經(jīng)營方式和所有制形式把中國農(nóng)民劃分為8個階層:即農(nóng)業(yè)勞動者階層、從事工業(yè)和服務(wù)業(yè)的農(nóng)民工階層、受雇于私營企業(yè)或個體戶的雇工階層、個體工商戶和手工業(yè)勞動者階層、農(nóng)村知識分子階層、私營企業(yè)主階層、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者階層、農(nóng)村管理者階層[2]。此后,又有所謂“七階層說” “六群體說”等。80年代中期以后,由于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾尚未得到實(shí)質(zhì)性解決,農(nóng)村改革陷入了困境,城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大,“三農(nóng)”問題凸顯,農(nóng)民群眾與基層政權(quán)的結(jié)構(gòu)性緊張日趨加劇。但是,農(nóng)村的利益分化和階層分化以及利益關(guān)系格局的重組,卻是一個不爭的事實(shí)且不可逆轉(zhuǎn),這意味著中國農(nóng)村社會進(jìn)入了“經(jīng)濟(jì)上的不平等取代政治上不平等”的階段[3]。

農(nóng)村社會的利益分化和階層分化,在中國語境下具有不可忽視的社會功能和社會意義。

首先,它強(qiáng)化了利益機(jī)制而弱化了權(quán)力機(jī)制在農(nóng)村社會運(yùn)行和社會控制中的作用。改革開放前的農(nóng)村社會與整個中國社會一樣,是依靠權(quán)力機(jī)制來驅(qū)動社會運(yùn)行、配置社會資源、控制社會沖突的。改革開放后,利益機(jī)制的社會功能日益凸顯,進(jìn)而逐漸取代權(quán)力機(jī)制成為驅(qū)動社會運(yùn)行的主導(dǎo)性力量。這是因?yàn)?隨著農(nóng)村社會的利益分化和階層分化,對利益的追求成為人們進(jìn)行物質(zhì)和精神生產(chǎn)的直接動力,利益原則也成為調(diào)節(jié)社會生活和人們彼此之間相互關(guān)系的基本原則;而在市場經(jīng)濟(jì)條件下,農(nóng)村社會的利益分化、利益矛盾和利益沖突是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的,并成為社會生活的常態(tài);與此相聯(lián)系,對利益的公平、合理配置成為億萬農(nóng)民的熱切期盼,而利益協(xié)調(diào)則成為縮小社會利益差距、緩解利益沖突、促進(jìn)社會和諧的保障。

其次,它預(yù)示著農(nóng)村社會從傳統(tǒng)的權(quán)力本位時代開始向權(quán)利本位時代過渡,因而促進(jìn)了社會治理機(jī)制的創(chuàng)新和政府自身的改革。改革開放前的農(nóng)村社會是一個權(quán)力本位的社會,整個社會的運(yùn)行遵循權(quán)力邏輯。改革激活了農(nóng)民的利益欲望,雖然政府對農(nóng)村社會仍有很強(qiáng)的控制力,但隨著農(nóng)民的利益訴求逐步轉(zhuǎn)化為制度化的權(quán)利訴求,一個以權(quán)利保障為使命的權(quán)利本位社會的到來是不可避免的。農(nóng)村社會利益格局的重構(gòu)和權(quán)利本位時代的到來,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的改革推到了歷史的前臺,要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府創(chuàng)新社會治理機(jī)制,準(zhǔn)確定位自我角色和職能,收縮權(quán)力邊界,有效約束自身行為,在社會分化合理、有序、可控的前提下,更多地通過利益協(xié)調(diào)機(jī)制而非權(quán)力機(jī)制來維系農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

值得注意的是,農(nóng)村社會運(yùn)行管理中利益機(jī)制作用的強(qiáng)化,在產(chǎn)生積極效應(yīng)的同時,也必然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會治理及其權(quán)威建構(gòu)形成挑戰(zhàn),使其面臨運(yùn)用權(quán)力杠桿抑或利益杠桿的兩難選擇。不僅如此,利益機(jī)制成為社會運(yùn)行的主導(dǎo)力量以及對利益機(jī)制的不恰當(dāng)運(yùn)用,存在誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共性蛻變的巨大風(fēng)險,即在特定時空條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)背離自身公共性的本質(zhì)屬性,以獨(dú)立的利益主體的身份參與資源分配,并利用制度和監(jiān)管漏洞謀求以權(quán)力置換利益?？梢?農(nóng)村社會運(yùn)行管理中利益機(jī)制作用的強(qiáng)化,是誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為失范問題的一個深層動因。

二、“鄉(xiāng)政村治”制度安排和鄉(xiāng)級財政結(jié)構(gòu)性缺陷是引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)會主義行為的重要原因

(一)“鄉(xiāng)政村治”的制度安排對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)

新中國成立后,為鞏固新生政權(quán),國家將權(quán)力觸角延伸到縣以下農(nóng)村社會,建立起鄉(xiāng)級政權(quán)。但此時的鄉(xiāng)政府并不直接干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)而主要承擔(dān)國家政務(wù),以維護(hù)國家在農(nóng)村統(tǒng)治的合法性。1950年代后期建立并延續(xù)了20年之久的人民公社體制,是一種集生產(chǎn)管理和行政管理為一體的、高度集中化的“政社合一”體制。這種體制作為一種特殊的政權(quán)組織形式,最終完成了國家體制在農(nóng)村底層社會的建構(gòu),從而把行政體系的命令——服從關(guān)系引入農(nóng)村社會,實(shí)現(xiàn)了國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化生活一切領(lǐng)域的全面控制。人民公社體制運(yùn)用政治、行政、意識形態(tài)等超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制力對農(nóng)村進(jìn)行掠奪式社會動員,雖然極大地強(qiáng)化了國家的農(nóng)村社會動員能力,但由于違背了中國國情和社會發(fā)展規(guī)律,不僅增加了國家對農(nóng)村社會的治理成本,而且制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展,積累起了農(nóng)村社會抗拒國家的巨大張力?！肮鐖猿植恍傅赜贸?jīng)濟(jì)的強(qiáng)制來消弭張力,規(guī)范農(nóng)民的行為,但是,強(qiáng)制的存在恰恰證明了公社的脆弱。任何一種社會制度都不可能依靠強(qiáng)制長期維持,當(dāng)與革命相關(guān)的強(qiáng)制隨著革命的結(jié)束和時間的延展而日益弱化的時候,公社也就日益走向了它的終結(jié)?！盵4]

20世紀(jì)80年代初,人民公社體制廢除后,“鄉(xiāng)政村治”取代公社成為了國家治理農(nóng)村社會的新的制度安排和組織架構(gòu)形式。所謂“鄉(xiāng)政村治”,是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立人民政府,代表國家行使行政管理權(quán)力;而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下則按居民居住區(qū)域建立村民委員會,實(shí)行村民自治。到1985年,全國共建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)91，590個,建立村民委員會948，600多個。經(jīng)過1986—2004年的大規(guī)?！俺粪l(xiāng)并鎮(zhèn)”改革,截至2005年年底,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)下降到35，473個[5]。

“鄉(xiāng)政村治”制度安排的政治意圖在于,通過農(nóng)村底層社會民主化取向的改革,緩解國家與農(nóng)村社會的緊張狀態(tài),構(gòu)建二者的良性互動關(guān)系。從制度文本看,“鄉(xiāng)政村治”的政治架構(gòu)有如下基本特征:第一,它否定了傳統(tǒng)體制下基層政權(quán)與村級組織的行政隸屬關(guān)系,明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村自治組織的指導(dǎo)關(guān)系,實(shí)質(zhì)上,重新界定了“國家”與“社會”的關(guān)系。第二,它確立了農(nóng)村社會的自治原則,明確了國家行政權(quán)力與農(nóng)村社會自治權(quán)力的結(jié)構(gòu)性劃分,實(shí)際上肯定了二者的平等博弈關(guān)系。這意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威受到了民間自治力量的挑戰(zhàn)。第三,它確立了農(nóng)村社會的直接民主原則,改變了過去自上而下任命村干部的做法,將村莊權(quán)力的權(quán)威基礎(chǔ)由上級授權(quán)變?yōu)榇迕裰苯邮跈?quán),同時規(guī)定了村民會議直接的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督功能。第四,由于“鄉(xiāng)政村治”體制以承認(rèn)個人權(quán)利本位為基點(diǎn),因而其實(shí)質(zhì)在于改變了國家與個人、村集體組織與個人之間的雙重關(guān)系,即村民個人不再具有對國家體制的依附關(guān)系和對村集體組織的強(qiáng)烈歸屬關(guān)系。

需要強(qiáng)調(diào)的是,“鄉(xiāng)政村治”的制度安排在規(guī)范“鄉(xiāng)”“村”關(guān)系和國家行政權(quán)力運(yùn)行邊界的同時,必然要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)和社會管理職能。但是,由于“鄉(xiāng)政”的權(quán)力來源、授權(quán)方式、管理體制和管理職能仍然停留于傳統(tǒng)模式,并未隨著“村治”的實(shí)行而發(fā)生適應(yīng)性變革,加上國家法律文本對二者關(guān)系及各自職責(zé)、權(quán)限的規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則,進(jìn)而引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色紊亂、職能錯位及行為異化,“鄉(xiāng)政”權(quán)力凌駕于“村治”權(quán)力之上,隨意干預(yù)村自治組織的微觀運(yùn)行,最終導(dǎo)致“鄉(xiāng)政”與“村治”之間基于體制原因的結(jié)構(gòu)性緊張乃至沖突。

(二)鄉(xiāng)級財政的結(jié)構(gòu)性缺陷導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性危機(jī)

獲取足夠的財政資源,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效施政并維系其合法性的最重要基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代初鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恢復(fù)建立后,為了調(diào)動基層積聚財力、提供公共服務(wù)的積極性,首次建立了鄉(xiāng)級財政并同時實(shí)行財政包干。但由于財政供給有限而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政任務(wù)和機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張,運(yùn)行成本愈益增高,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一開始就不同程度地出現(xiàn)了財政困難。90年代以調(diào)整中央與地方財政利益分配關(guān)系為主旨的“分稅制”改革,雖然在一定程度上緩解了中央政府的財政壓力,卻使地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍陷入財政困境。于是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將財政危機(jī)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上,使“三農(nóng)”問題凸顯并成為世紀(jì)之交社會矚目的焦點(diǎn)問題,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也因“三亂”(亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資)成為眾矢之的。據(jù)統(tǒng)計,1994—2000年,農(nóng)民繳納的稅金和各種費(fèi)用高達(dá)9733億元,而國家同期對農(nóng)業(yè)的投入為5986億元,國家僅僅通過財政渠道就直接從農(nóng)民身上凈提取3747億元[6]。另一方面,在GDP式政績考核的剛性約束下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往舉債建設(shè),“寅吃卯糧”,由此導(dǎo)致了不同程度的債務(wù)危機(jī)。據(jù)農(nóng)業(yè)部的一項調(diào)查,截至1998年底,全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)高達(dá)1776億元,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債408萬元,而且呈愈演愈烈之勢[7]。據(jù)國家審計署2013年審計報告,截至2013年6月底,全國地方政府債務(wù)總額已達(dá)17.89萬億元,其中3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率很高,債務(wù)風(fēng)險很大[8]。

2000—2006年進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革,從表面上看是為了治理農(nóng)村“三亂”,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),但在深層次上則是通過規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為緩解農(nóng)村社會的治理危機(jī),以重建國家在農(nóng)村社會的合法性。的確,農(nóng)村稅費(fèi)改革取得了不可否認(rèn)的積極成效,在一定程度上遏制了“三亂”,減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻淪為了一個“犧牲品”。由于全面取消了農(nóng)業(yè)稅以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算外收入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入尤其可支配收入勢必大幅度減少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅面臨財政收支的巨大缺口,連正常運(yùn)轉(zhuǎn)都難以維繼,而且先前已經(jīng)形成的債務(wù)危機(jī)也將長期難以化解,這無疑進(jìn)一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機(jī)。與此相悖的是,隨著建設(shè)社會主義新農(nóng)村、全面建成小康社會等一系列社會發(fā)展目標(biāo)的提出,以及向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的社會責(zé)任和社會建設(shè)任務(wù)進(jìn)一步強(qiáng)化,管理的公共事務(wù)日益增多。一方面是財力和資源逐步向上集中,而另一方面是公共服務(wù)職能和社會管理事務(wù)卻逐層下移,即所謂“財權(quán)上收、事權(quán)下放”,利益上收,責(zé)任下移,由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府財權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對稱。有資料顯示,2006年全國財政收入為38，760.2億元,其中縣級財政收入5359億元,占收入比的13.8%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入1879億元,占收入比的4.8%?？h鄉(xiāng)兩級財政以不到20%的收入,承擔(dān)著70%以上人口的公共事務(wù)[9]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府在財權(quán)與事權(quán)關(guān)系上的非對稱博弈,極易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色沖突、職能錯位和機(jī)會主義行為。尤其是當(dāng)財政壓力大到足以影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的運(yùn)轉(zhuǎn)和生存時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便有可能背離自己國家代理人的角色定位和提供轄區(qū)公共服務(wù)的職能定位,利用預(yù)算軟約束、監(jiān)管漏洞和倒逼機(jī)制,或者與上級政府討價還價,或者采取變通性、選擇性政策行為,或者調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),壓縮公共支出需求和規(guī)模,以維持自身生存和運(yùn)轉(zhuǎn)。如前所述,農(nóng)村稅費(fèi)改革原本是為了治理基層“治理危機(jī)”,重建國家在農(nóng)村社會的合法性,但實(shí)際結(jié)果,卻又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向了另一種合法性危機(jī)。這種合法性危機(jī)表現(xiàn)為一種雙重的悖論性的合法性挑戰(zhàn):如果為了滿足農(nóng)村公共品的供給而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)并使他們不堪重負(fù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性基礎(chǔ)就會動搖;但如果因財政危機(jī)背離自身的角色、職能,不能滿足轄區(qū)居民基本的公共需求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的合法性價值必然遭受質(zhì)疑。農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然在短期內(nèi)鞏固了中央政府的合法性,卻長期損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性,最終損害的仍是“國家”在農(nóng)村社會的合法性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性危機(jī)觸動了學(xué)界的敏感神經(jīng),引發(fā)了一場關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存廢之爭。這場爭論,與其說帶給我們的是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“存”“廢”問題的思考,不如說是關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色——職能——行為問題的深刻反思。

三、“壓力型”體制下自由裁量行動空間的拓展加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色嬗變和行為異化

作為直接面向農(nóng)村社會的基層政權(quán)機(jī)構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府游走于國家與社會之間,在國家與社會互動關(guān)系中具有特殊的、至關(guān)重要的作用,其角色和行為不僅直接關(guān)系著國家權(quán)威在鄉(xiāng)村社會的建構(gòu)及其功能的有效發(fā)揮,而且直接關(guān)系著鄉(xiāng)村社會力量的健康成長及其對國家長治久安的支撐作用。

近些年來,國內(nèi)一些學(xué)者著重從制度——行為的視角考察了影響、制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色和行為的制度性變量,由此提出了頗具解釋力的“壓力型體制”論和“政權(quán)經(jīng)營者”論。

所謂“壓力型體制”,是指政府序列自上而下層層分解下達(dá)指令性任務(wù)指標(biāo)的一種量化管理方式和政績評價激勵機(jī)制[10]。自1980年代開始,國家行政體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)的變化,逐步實(shí)行分權(quán)改革。中央政府將一部分財權(quán)、人權(quán)、事權(quán)梯次下放給地方各級政府,目的在于調(diào)動地方政府致力于改革和推進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的積極性。但是,為了有效地控制地方,中央政府卻保留了通過下達(dá)各種指令性指標(biāo)尤其是經(jīng)濟(jì)指標(biāo),來驅(qū)動和掌控地方官員。由于這些指令性指標(biāo)是評價地方官員政績和決定其政治升遷的主要依據(jù),因而具有剛性約束力。這種約束力極強(qiáng)的“壓力型體制”幾乎伴隨了30多年的改革進(jìn)程,一直沿襲至今。

筆者認(rèn)為,“壓力型體制”有如下特點(diǎn):第一,“壓力型體制”是政府組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超目標(biāo),或在“政績錦標(biāo)賽”中勝出以謀求主要官員的政治升遷而采取的一種逐級任務(wù)指標(biāo)分解的、單純數(shù)量化、物質(zhì)化的管理和評價機(jī)制。第二,“壓力型體制”是一種自上而下層層節(jié)制的剛性約束機(jī)制。各級政府組織將上級下達(dá)的任務(wù)進(jìn)行分解,然后通過指令性指標(biāo)逐級下達(dá)給下一級政府及其第一責(zé)任人,責(zé)令其在限定的時間內(nèi)必須完成,否則,會承擔(dān)懲罰性的責(zé)任后果。第三,“壓力型體制”是一種片面的、極端化的政績評價機(jī)制。上級政府把下級政府完成任務(wù)和指標(biāo)的情況,作為評價其政績和決定其主要領(lǐng)導(dǎo)者是否升遷的依據(jù)。由于和政府官員的政治前途捆綁在一起,這種評價機(jī)制的激勵效應(yīng)和殺傷力均極強(qiáng),其典型形態(tài)是“一票否決制”,即對某些極為重要的任務(wù)指標(biāo)的完成情況,實(shí)行政績評價和政治升遷一票否決。

一票否決式的“壓力型體制”,對當(dāng)代中國行政生態(tài)和行政實(shí)踐產(chǎn)生了不可忽視的消極影響,尤其處于“壓力型體制”最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,更是常常被推到矛盾沖突的前沿,承受著來自體制本身和鄉(xiāng)村社會的雙重壓力。在這種情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色紊亂、職能錯位、行為失范等就難以避免,如亂收費(fèi)、濫罰款、非法集資、與民爭利或損害農(nóng)民利益引發(fā)的官民沖突等;更重要的是,在“壓力型體制”和“政績錦標(biāo)賽”的高壓下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)者必然產(chǎn)生“政績沖動”,并將其轉(zhuǎn)化為勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭奔啊绑w制性撒謊”(指虛報、瞞報等弄虛作假行為)[11]。特別是,在“壓力型體制”下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“政績沖動”必然導(dǎo)致其職能權(quán)力的擴(kuò)張,進(jìn)而加劇了與財政短缺的矛盾。于是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠作出的選擇,就是將這一矛盾向農(nóng)民群眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)嫁。由于現(xiàn)階段我國的市場機(jī)制尤其農(nóng)村市場尚不成熟、規(guī)范,政府權(quán)力一旦介入資源配置和市場運(yùn)行,極易沖擊市場秩序,扭曲資源配置并誘發(fā)腐敗行為?？梢哉f,體制問題是導(dǎo)致“三農(nóng)”問題和新農(nóng)村建設(shè)中諸多問題的一個深層原因。

所謂“政權(quán)經(jīng)營者”,是指市場化進(jìn)程中,政府及其公職人員作為相對獨(dú)立的利益主體和行動者,通過運(yùn)用公權(quán)力介入經(jīng)濟(jì)活動,調(diào)動轄區(qū)內(nèi)資源為政府自身尤其是核心成員謀取經(jīng)濟(jì)和政治利益?！霸谑袌鼋?jīng)濟(jì)發(fā)展中,基層政權(quán)一個引人注目的新角色,是從事經(jīng)營,成為經(jīng)濟(jì)行動者”,并“與其他經(jīng)濟(jì)行動者形成利益競爭乃至沖突關(guān)系”?！罢?quán)經(jīng)營者”可以憑借公權(quán)力無償使用公共資源,而不必承擔(dān)市場風(fēng)險甚或決策失誤的責(zé)任,“它沒有風(fēng)險,只有收益”[12]。改革開放以后,隨著財政體制改革的推進(jìn)和向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌以及簡政放權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府開始有了自己的獨(dú)立利益,并在一定程度上獲得了擴(kuò)充政策和權(quán)力空間的獨(dú)立行動的能力。于是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)逐漸從“國家代理人”蛻變?yōu)椤罢?quán)經(jīng)營者”。

“政權(quán)經(jīng)營者”的分析框架,凸顯了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織作為“理性行動者”的基本特征,即從“壓力型體制”裹挾下的被動的對象性主體,演變?yōu)橹\求自身獨(dú)立利益的積極主動的行動主體。這也就是說,在市場化進(jìn)程中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性,一定程度上成為追求自身特殊利益和價值偏好的相對獨(dú)立的行動主體,中國體制變遷的特殊的制度環(huán)境又在客觀上拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自由裁量的行動能力和行動空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“經(jīng)濟(jì)人”理性,突出表現(xiàn)為追求地方效用目標(biāo)的最大化,追求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)利益及其核心成員個人利益的最大化。然而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府畢竟是國家政權(quán)體系中的一個層級,其“國家代理人”角色是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以存在的最主要的合法性依據(jù)。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動邏輯并不是絕對意義上由“經(jīng)濟(jì)人”特性決定的,它還要遵循“政府人”的行動邏輯,通過發(fā)揮自身能動作用在鄉(xiāng)村社會貫徹國家意志和維護(hù)國家權(quán)威。需要指出的是,由于中國鄉(xiāng)村社會是一個建立在農(nóng)耕文明基礎(chǔ)上的高度人情化的社會,這一特殊的生態(tài)環(huán)境決定了人情、人緣、血緣等人際關(guān)系要素,是能在資源分配中發(fā)揮有效作用的社會資本。因而,在鄉(xiāng)村社會的日常運(yùn)行中,有時真正起作用的是民間日常生活規(guī)則而不一定是國家正式的文本制度。正是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部巧妙地利用人緣、人情、面子、習(xí)俗等本土性資源進(jìn)行正式制度的非正式運(yùn)作,才基本上保證了國家意志在鄉(xiāng)村社會的貫徹,并維護(hù)了國家權(quán)威。

四、幾點(diǎn)思考

根據(jù)上述分析,我們似可得出如下結(jié)論:

第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定程度上已成為當(dāng)代中國市場化進(jìn)程中有自身特殊利益的相對獨(dú)立的行動主體。作為與鄉(xiāng)村社會直接對接的最基層一級政府,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在以重構(gòu)利益格局為實(shí)質(zhì)的體制變遷中開始擁有自身的特殊利益。這種特殊利益表現(xiàn)在:一是追求地方效用目標(biāo)的最大化,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為轄區(qū)公共利益的代言人不能不考慮謀求地方利益的最大化,這種地方利益未必能與國家全局性的公共利益保持利益函數(shù)的一致性;二是追求政府機(jī)構(gòu)效用目標(biāo)的最大化,一方面用以滿足政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和擴(kuò)張的需要,另一方面為政府小團(tuán)體謀求特殊利益;三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府核心成員追求個人效用目標(biāo)的最大化,即追求任期內(nèi)政績最大化或個人政治升遷機(jī)會的最大化,或個人經(jīng)濟(jì)利益的最大化。上述三種效用目標(biāo)中,至于哪一種效用目標(biāo)對行為選擇起決定作用,受制于當(dāng)時特定的時空條件。一項權(quán)威調(diào)查顯示:隨著社會利益的多元分化,地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“利益關(guān)注度”越來越傾向于私利,其決策行為受私利左右的比例高達(dá)59.1%。這里所說的私利,包括領(lǐng)導(dǎo)干部個人利益、部門利益和利益集團(tuán)的利益[13]。這種經(jīng)濟(jì)理性和利益偏好,無疑是行動者行為的內(nèi)在機(jī)制和根本動因之一。

第二,制度(體制)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為的形塑至為重要,“壓力型體制”下的“政績沖動”以及種種行為變異,已充分證明了此結(jié)論的合理性。因此,具有穩(wěn)定性、能動性和約束力的制度安排,是影響行動者行為的一種關(guān)鍵性的變量。但是,制度的作用機(jī)理表明,制度并不直接作用于行為,而是通過行動者的心理機(jī)制這個中介作用于行為。也就是說,必須首先把制度及其規(guī)范性、權(quán)威性價值轉(zhuǎn)化到行動者的心理層面上,使行動者從內(nèi)心深處認(rèn)同制度,形成自覺接受制度約束的信念,并產(chǎn)生嚴(yán)格執(zhí)行制度的責(zé)任心理和對制度的敬畏心理。只有如此,才能真正將文本制度的激勵——約束功能激活,進(jìn)而轉(zhuǎn)化為行動者的行動。所以,我們探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為失范的原因時,切不可忽視行為背后的制度(體制)性根源,同時要密切關(guān)注制度實(shí)施過程中行動者的心態(tài)及其行為動機(jī)。

第三,國家主導(dǎo)的市場化改革和以簡政放權(quán)為核心的體制變遷,極大地調(diào)動了地方政府致力于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性,但客觀上也拓展了基層政府自由裁量的空間,這無疑增大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“應(yīng)然”角色異化和行為突破制度底線的政治風(fēng)險。當(dāng)代中國的市場化進(jìn)程和體制變遷,是依靠國家權(quán)威推行的強(qiáng)制性變遷,不僅降低了體制變遷的成本,而且強(qiáng)化了變遷的合法性。改革開放以來,中央政府陸續(xù)推出了一系列旨在改善農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)以緩解國家與社會緊張的改革,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨前所未有的挑戰(zhàn)。與此同時,中央政府做出了實(shí)施第二輪西部大開發(fā)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)等一系列重大決策,又使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨難得的機(jī)遇。因此,抓住機(jī)遇,用足政策和權(quán)力,就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合乎邏輯的選擇。這不僅極大地拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力空間、行動空間和資源空間,而且使其面臨權(quán)力失控、行為失范的巨大風(fēng)險。

第四,市場化改革引導(dǎo)的體制變遷過程,實(shí)質(zhì)上是明確利益主體地位、理順利益主體之間關(guān)系、調(diào)整現(xiàn)行利益格局和重塑利益機(jī)制的過程,因而也必然是各利益集團(tuán)進(jìn)行利益博弈的過程。利益博弈的結(jié)果,除了與天時、地利等外部條件相關(guān)外,在一定程度上還取決于各利益集團(tuán)核心成員的行動能力和行動策略;而利益博弈的結(jié)果又或多或少會影響體制變遷的方向目標(biāo)和進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨(dú)立利益的存在,決定了其同樣具有利益集團(tuán)的屬性和特征,因而也會作為主體一方參與鄉(xiāng)村社會的利益博弈。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是以國家權(quán)威為后盾的,又掌控著國家的強(qiáng)制性手段,所以必然成為鄉(xiāng)村社會利益博弈的強(qiáng)勢一方。在這種情況下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府贏得博弈是不容質(zhì)疑的。問題在于,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府極有可能利用信息不對稱優(yōu)勢和天時、地利條件,將博弈優(yōu)勢和博弈結(jié)果轉(zhuǎn)化為“政權(quán)經(jīng)營者”的謀利行為。

第五,當(dāng)代中國轉(zhuǎn)型社會的一個典型特征,是新舊體制交錯、糾纏,舊體制逐步退出但又未全部退出歷史舞臺,對行動者仍有不同程度的影響;而新體制尚不成熟、完善,對行動者行為的影響具有延遲性和局限性。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供了在現(xiàn)行體制下利用體制缺陷,通過策略選擇的能動性獲取自身獨(dú)立利益的可能性。目前,現(xiàn)行制度體系的內(nèi)在缺陷是顯而易見的:一是制度缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性。主要是集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系以及權(quán)力主體的職責(zé)、權(quán)力之間的制衡,缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)范。在縱向結(jié)構(gòu)上,由于職責(zé)不明晰,上級政府監(jiān)管缺失;在橫向結(jié)構(gòu)上,鄉(xiāng)村社會力量嚴(yán)重發(fā)育不足,無法有效制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。二是制度缺乏穩(wěn)定性。主要是“政策治國”的傳統(tǒng),使得制度政策化調(diào)整的隨意性較大。三是制度體系內(nèi)部耦合性差。主要是制度之間不相匹配,不但無法形成“聚合效應(yīng)”和整體約束功能,反而容易造成制度“縫隙”。四是制度缺乏剛性約束力,約束功能弱化。在上述制度環(huán)境下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其核心成員有可能通過巧妙的策略選擇規(guī)避制度風(fēng)險,擴(kuò)張權(quán)力邊界,以謀取自身的特殊利益。實(shí)踐證明,這種可能性是存在的。所謂“政策是死的,人是活的”“上有政策,下有對策”“變通執(zhí)行”和“選擇執(zhí)行”等,就是其真實(shí)寫照。至于采取怎樣的行動策略,很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對自身利益的權(quán)衡及其有多大的行動空間。

第六,借助體制外地方性鄉(xiāng)土資源進(jìn)行的正式制度的非正式運(yùn)作,拓展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其核心成員的行動能力和行動空間。與西方社會不同,中國由于歷史和文化傳統(tǒng)的原因,是一個低制度化和高人情化的農(nóng)業(yè)國度。人情、人緣、血緣等人際關(guān)系要素以及各種習(xí)俗和潛規(guī)則,是鄉(xiāng)村社會運(yùn)行管理中不可忽視的社會和文化資本。于是,將鄉(xiāng)土社會的知識資源和社會資源引入利益分配,借助體制外的民間資源,進(jìn)行正式制度和正式權(quán)力的非正式運(yùn)作,就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其干部明智的選擇和樂意采取的策略。這既強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行動能力并拓展了其行動空間,同時也維系了國家權(quán)威對鄉(xiāng)村社會的統(tǒng)攝。

綜上所述,我們從制度—行動者—行為視角系統(tǒng)地總結(jié)和梳理了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“行為悖論”問題的發(fā)生機(jī)理。我們意識到,只有還原特定時空條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為發(fā)生、發(fā)展的具體過程和具體樣態(tài),揭示其行為背后深藏著的利益動因以及體制性、觀念性原因,才能真正提出破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“行為難題”的可行路徑。

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The behavior paradox of the village and township governments is also a behavior anomie problem, and it has always been a difficult problem puzzling the countryside. From the perspective of phylogenetics, the behavior paradox has its social background and system root. The market -oriented reform has strengthened the mechanism of interests in the role of rural social management and makes the village and township governments face public metamorphosis and a huge risk to the interests of the replacement power. Rural politics system arrangement and the structural defects of township finance weaken the social control function and resources of the absorbing ability of the village and township governments and enable it to cross the line in the game in getting rid of the financial crisis. Under the pressure type system, the expansion of discretionary action space contributes to the evolution and the role of township government behavior alienation and its agents from the state regime to increased risk of operators regime.

marketization process; village and township government; behavior; genetic

2015-09-13

國家社會科學(xué)基金項目(13XDJ021)

徐晨,女,河南永城人,陜西師范大學(xué)博士生,從事馬克思主義政治學(xué)研究。

D67

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-02-023

陳 萍]

Genetic Analysis of the Behavior Paradox of the Village and Township Governments in the Process of Marketization

XU Chen，WANG Zhen-ya

(SchoolofPoliticsandEconomics,ShaanxiNormalUniversity,Xi′an710062,China)