陳友蓮

湖南女子學(xué)院圖書(shū)館

污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理原則內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑：以西南地區(qū)“錳三角”為例

陳友蓮

湖南女子學(xué)院圖書(shū)館

曾經(jīng)環(huán)境極度惡化的西南地區(qū)“錳三角”經(jīng)過(guò)政府部門、錳礦企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用竦壤嫦嚓P(guān)者共同治理取得了顯著成效。在總結(jié)“錳三角”利益相關(guān)者共同治理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，深入剖析“錳三角”利益相關(guān)者共同治理思路，試圖構(gòu)建污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理內(nèi)容、原則和實(shí)現(xiàn)途徑，為“錳三角”等污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理提供參考。

利益相關(guān)者共同治理污染礦區(qū)錳三角

一、引言

“錳三角”指的是西南地區(qū)湘黔渝三省市交界的花垣縣、松桃苗族自治縣和秀山土家族苗族自治縣，該地區(qū)錳礦資源豐富，是目前我國(guó)乃至世界上最大、最密集的錳礦石和電解錳生產(chǎn)基地，素有我國(guó)錳礦“金三角”和“世界錳都”之稱。“錳三角”自20世紀(jì)80年代生產(chǎn)以來(lái)，錳礦資源過(guò)度過(guò)濫開(kāi)發(fā)，廠礦肆意違法排污，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化，觸目驚心，當(dāng)?shù)厍逅映闪恕昂谒印?，兄弟河變成了“黑龍江”。?dāng)?shù)鼐用窈取昂谒?、吃“黑飯”，?dāng)?shù)卣?cái)政成為“黑色GDP”。群眾身心健康受到嚴(yán)重危害，罕見(jiàn)疾病蔓延，群眾上訪、圍堵政府、沖擊企業(yè)、械斗群體、村干部集體辭職等事件頻繁發(fā)生?！板i三角”污染問(wèn)題引起了黨和政府的高度關(guān)注和重視，胡錦濤總書(shū)記分別與2005年8月6日和8月26日、2007年1月9日、2009年1月23日四次對(duì)“錳三角”污染問(wèn)題做出重要批示，要求環(huán)保部協(xié)調(diào)湘黔渝三省市共同治理。李克強(qiáng)副總理也于2009 年1月24日、4月8日分別作出批示，要求推動(dòng)區(qū)域環(huán)境整治?！板i三角”環(huán)境污染經(jīng)過(guò)上級(jí)和當(dāng)?shù)卣块T、錳礦企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦裙餐卫?，治理成效顯著，“錳三角”成為“秀三角”，昔日污染嚴(yán)重的“錳都”，重塑了苗鄉(xiāng)山清水秀的面貌。本文主要從西南地區(qū)“錳三角”環(huán)境污染利益相關(guān)者共同治理原理、內(nèi)容和實(shí)施路徑展開(kāi)分析。

二、污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理設(shè)計(jì)原則

污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理表明在污染治理過(guò)程中要重視政府部門（含上級(jí)政府、當(dāng)?shù)卣㈠i礦企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用竦壤嫦嚓P(guān)者的權(quán)益的同時(shí)，關(guān)注所有利益相關(guān)者實(shí)際參與，通過(guò)一定的制度安排保障每個(gè)利益相關(guān)者共同體參與治理，同時(shí)又依靠相互監(jiān)督機(jī)制制衡各利益相關(guān)者行為，并通過(guò)適當(dāng)?shù)募?lì)和約束機(jī)制來(lái)穩(wěn)定他們之間的合作，保障環(huán)境良性發(fā)展。在設(shè)計(jì)污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理機(jī)制時(shí)，遵循以下原則：

1.平等參與治理的權(quán)利原則

保障污染礦區(qū)各利益相關(guān)者都享有平等參與環(huán)境污染治理的權(quán)利，采取最適當(dāng)?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)利益相關(guān)者各自利益要求。平等參與治理的權(quán)利并不代表他們?cè)趨⑴c治理時(shí)享有同樣的利益。各利益相關(guān)者根據(jù)利益相關(guān)者自身特征及其與環(huán)境污染關(guān)系的密切程度來(lái)確定各自在共同治理中的地位與重要性，從而決定了各自利益的實(shí)現(xiàn)需采用不同的治理手段來(lái)保障。

2.共同治理有效的原則

污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理強(qiáng)調(diào)所有利益相關(guān)者的共同參與，在污染共同治理中，各方參與治理的手段存在差異。我們要控制參與治理的利益相關(guān)者的種類和數(shù)量，在保證提高治理效果的前提下控制治理成本，保障污染礦區(qū)共同治理的可操作性和有效性。

3.利益均衡的原則

由于污染礦區(qū)各利益相關(guān)者間可能存在利益沖突，導(dǎo)致他們參與污染治理程度不同，但他們的目標(biāo)一致的，就是實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染治理，這說(shuō)明他們的矛盾并非不可調(diào)和，利益沖突并非不可解決，所以，要通過(guò)利益均衡機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者利益沖突，保障各利益相關(guān)者權(quán)利和責(zé)任的均衡，充分體現(xiàn)各利益相關(guān)者共同利益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染治理可持續(xù)發(fā)展。

三、污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理的內(nèi)容

1.共同治理主體的確認(rèn)

利益相關(guān)者共同治理主體必然是各利益相關(guān)者，但并非全部利益相關(guān)者，應(yīng)對(duì)利益相關(guān)者進(jìn)行識(shí)別，確定其核心利益相關(guān)者，讓政府部門、錳礦企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦群诵睦嫦嚓P(guān)者成為環(huán)境污染共同治理主體，以多元化、多層次的主體實(shí)現(xiàn)共同治理。其一，包括中央政府、當(dāng)?shù)卣?、環(huán)保部門在內(nèi)的政府部門是治理主體，負(fù)責(zé)制定和實(shí)施有關(guān)法規(guī)，提供治理設(shè)施和服務(wù)，主導(dǎo)污染礦區(qū)共同治理。其二，錳礦企業(yè)通常以利潤(rùn)最大化為目的，會(huì)積極參與污染治理，最終實(shí)現(xiàn)其利潤(rùn)目標(biāo)。其三，當(dāng)?shù)鼐用袷俏廴局卫淼闹匾獏⑴c者，通過(guò)監(jiān)督舉報(bào)等方式參與共同治理，維護(hù)自身利益。環(huán)境污染共同治理要實(shí)現(xiàn)有效管理環(huán)境和利益最大化，還要建立利益相關(guān)者共同治理網(wǎng)絡(luò)，使政府部門、錳礦企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦仍诠餐卫碇薪⒑献髋c互惠關(guān)系，為污染礦區(qū)共同治理奠定良好的基礎(chǔ)。

2.利益相關(guān)者共同監(jiān)督機(jī)制的完善

利益相關(guān)者對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)督包括以下階段：一是事前監(jiān)督階段。每個(gè)利益相關(guān)者在錳礦企業(yè)成立之前，就應(yīng)合理評(píng)估錳礦企業(yè)排污能力，建立預(yù)防機(jī)制。二是事中監(jiān)督階段。錳礦企業(yè)的利益目標(biāo)與其他利益相關(guān)者利益目標(biāo)并非完全一致，在追求自身利益最大化過(guò)程中，可能會(huì)損害其他利益相關(guān)者的利益。因此，利益相關(guān)者可通過(guò)建立相關(guān)機(jī)制密切關(guān)注錳礦企業(yè)污染情況，以防企業(yè)出現(xiàn)污染行為；三是事后監(jiān)督階段。通過(guò)判斷錳礦企業(yè)污染狀況，防止錳礦企業(yè)繼續(xù)污染，進(jìn)而采取如生態(tài)補(bǔ)償、繳納排污費(fèi)等“誰(shuí)污染誰(shuí)補(bǔ)償”一系列相應(yīng)的行動(dòng)。

3.利益相關(guān)者利益分配機(jī)制的合理構(gòu)建

利益相關(guān)者共同治理污染礦區(qū)過(guò)程中，利益相關(guān)者除了享受環(huán)境改善帶來(lái)的“紅利”之外，還要享有如生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、排污費(fèi)等其他利益分配，只有在利益相關(guān)者之間建立合理的利益分配機(jī)制，才能真正達(dá)到權(quán)、責(zé)、利的完美統(tǒng)一，構(gòu)建有效的污染礦區(qū)共同治理機(jī)制。

4.共同治理多中心治理運(yùn)行體系的構(gòu)建

多中心治理目的在于有效地進(jìn)行環(huán)境污染共同治理，由利益相關(guān)者基于一定的行動(dòng)準(zhǔn)則，通過(guò)相互博弈和調(diào)適、共同參與合作，形成多樣化的環(huán)境污染治理模式。多中心治理作為一種環(huán)境污染利益相關(guān)者共同治理運(yùn)行體系，是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和相互認(rèn)同基礎(chǔ)之上的利益相關(guān)者間的合作，在環(huán)境污染治理中各利益相關(guān)者在享受一定權(quán)利的同時(shí)，承擔(dān)相應(yīng)的治理責(zé)任，共同治理，促進(jìn)環(huán)境改善。

四、污染礦區(qū)利益相關(guān)共同治理的實(shí)現(xiàn)途徑

1.正確界定污染治理利益相關(guān)者

污染治理利益相關(guān)者是與環(huán)境污染有一定利益關(guān)系的個(gè)人或組織群體，常常包括上級(jí)政府、地方政府、企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用瘛⒚襟w、NGO等。利益相關(guān)者可細(xì)分為核心和非核心利益相關(guān)者。核心利益相關(guān)者是與環(huán)境污染與治理有直接利害關(guān)系的組織或個(gè)人，如政府部門、錳礦企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦取７呛诵睦嫦嚓P(guān)者是與環(huán)境污染與治理沒(méi)有直接厲害關(guān)系，但客觀上影響環(huán)境治理的組織或個(gè)人，如NGO、新聞媒介等。環(huán)境污染對(duì)其核心或非核心利益相關(guān)者都應(yīng)負(fù)有一定的責(zé)任和義務(wù)。構(gòu)建利益相關(guān)者共同治理結(jié)構(gòu)時(shí)，首先必須對(duì)環(huán)境污染利益相關(guān)者進(jìn)行正確界定。

2.合理構(gòu)建錳礦企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

錳礦企業(yè)是治理“錳三角”環(huán)境污染的根本，在錳礦企業(yè)內(nèi)部，除了加強(qiáng)對(duì)企業(yè)法人、企業(yè)員工環(huán)保教育和增強(qiáng)他們的環(huán)保意識(shí)外，還有建立健全相應(yīng)的包括開(kāi)發(fā)制度、減排制度、清潔制度在內(nèi)的環(huán)保制度，在生產(chǎn)過(guò)程中，引進(jìn)環(huán)保技術(shù)，促進(jìn)環(huán)保技術(shù)更新，加強(qiáng)清潔生產(chǎn)。

3.鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c治理

當(dāng)?shù)鼐用褡鳛楣餐卫碜钪饕睦嫦嚓P(guān)者，是否參與共同治理是其他主體發(fā)揮作用的先決條件或媒介。首先，居民參與確認(rèn)了“錳三角”環(huán)境污染共同治理的方向，居民偏好最終決定環(huán)境污染治理的取向。其次，居民參與是共同治理的推動(dòng)力量與主要支撐。再次，當(dāng)?shù)鼐用袷菢?gòu)成所有其他治理主體的基本要素。當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c程度直接影響其他主體的治理效果。因此，廣泛的居民參與將全面改善環(huán)境，從而極大地提高共同治理績(jī)效。

4.加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督環(huán)保治理

社會(huì)輿論已經(jīng)給予了“錳三角”環(huán)境污染極大的關(guān)注，通過(guò)電視、雜志、報(bào)紙等媒體進(jìn)行廣泛報(bào)道，引起社會(huì)爭(zhēng)論和關(guān)注，并給錳礦企業(yè)和當(dāng)?shù)卣┘恿藦?qiáng)大的壓力。在社會(huì)輿論的監(jiān)督影響下環(huán)境污染問(wèn)題逐漸得到了解決。因此，社會(huì)輿論更要利用自身的資源和信息優(yōu)勢(shì)，建立一個(gè)良好的社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化對(duì)污染礦區(qū)環(huán)保的監(jiān)督，促使“錳三角”良性發(fā)展。

5.構(gòu)建利益相關(guān)者合作網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)環(huán)境污染治理

污染治理要實(shí)現(xiàn)有效管理環(huán)境，僅僅依靠政府是不夠的，污染礦區(qū)利益相關(guān)共同治理關(guān)鍵在于建立利益相關(guān)者共同治理網(wǎng)絡(luò)，使政府部門、企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦韧ㄟ^(guò)面對(duì)面協(xié)商，促進(jìn)共識(shí)，消除分歧，合作互動(dòng)，共同解決環(huán)境污染問(wèn)題，這就要求構(gòu)建“錳三角”利益相關(guān)者合作網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)環(huán)境污染治理。

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教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“污染礦區(qū)利益相關(guān)者共同治理研究：基于西南地區(qū)“錳三角”的實(shí)證”（12YJC630020）；湖南省學(xué)位與研究生教育項(xiàng)目、湖南省優(yōu)秀博士學(xué)位論文獲得者科研項(xiàng)目“礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)及共同治理研究：以西南地區(qū)“錳三角”為例”（YB2012B033）。