錢佳睿

[摘要]新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施雖進(jìn)一步夯實(shí)了預(yù)算公開的法律基礎(chǔ)，但目前預(yù)算公開的深度與廣度依然不夠，這主要是因?yàn)?，政府?duì)預(yù)算公開理解過(guò)于狹隘，相關(guān)法律法規(guī)不完善，相關(guān)機(jī)構(gòu)缺失等，為此，當(dāng)前應(yīng)從深化對(duì)預(yù)算公開的理解，制訂《預(yù)算公開條例》，在全國(guó)人大的架構(gòu)下設(shè)立預(yù)算委員會(huì)等方面全力推進(jìn)預(yù)算公開。

[關(guān)鍵詞]新《預(yù)算法》；預(yù)算公開條例；預(yù)算委員會(huì)

[中圖分類號(hào)]D920.4

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5918（2015）24-0066-03

經(jīng)過(guò)10年之久的修改，新《預(yù)算法》于2015年1月1日起正式實(shí)行了，本次修訂成果巨大，從條文上看：新《預(yù)算法》條文共101條，其中新增條文28條及3款內(nèi)容，刪除5個(gè)原有條文和1款內(nèi)容，改動(dòng)條文82處，可謂是對(duì)舊《預(yù)算法》傷筋動(dòng)骨式的修訂，更重要的是新《預(yù)算法》體現(xiàn)著我國(guó)預(yù)算工作正由“政府控制型”向“人大主導(dǎo)型”的轉(zhuǎn)變。其中關(guān)于預(yù)算公開的有關(guān)規(guī)定無(wú)疑是本次修訂的亮點(diǎn)之一，公開是現(xiàn)代化預(yù)算的本質(zhì)特征。探討如何積極、有效落實(shí)預(yù)算公開，有助于新《預(yù)算法》的有效實(shí)施，有助于朝著《深化財(cái)稅體制改革總體方案》中強(qiáng)調(diào)“改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范政府行為，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”的目標(biāo)前進(jìn)。

一、新《預(yù)算法》的頒布實(shí)施進(jìn)一步夯實(shí)了預(yù)算公開的法律基礎(chǔ)

自2008年推進(jìn)預(yù)算公開以來(lái)，其主要的法律依據(jù)是2008年5月1日正式頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息條例》。對(duì)預(yù)算公開來(lái)說(shuō)，該《條例》明顯存在立法層次偏低，規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，僅是原則性要求，無(wú)具體公開內(nèi)容、公開時(shí)間、公開方式的明確規(guī)定，可操作性不強(qiáng)等問題。而在新《預(yù)算法》中關(guān)于預(yù)算公開的條文主要有：第一條：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！泵鞔_“公開透明”是預(yù)算制度的基本特征之一。第十四條：“經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。……各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)的情況及時(shí)向社會(huì)公開。本條前三款規(guī)定的公開事項(xiàng)，涉及國(guó)家秘密的除外?！泵鞔_了公開的范圍、主體、時(shí)限等，對(duì)轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等社會(huì)高度關(guān)注事項(xiàng)要求公開作出說(shuō)明。第九十二條：各級(jí)政府及有關(guān)部門有下列行為之一的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員追究行政責(zé)任：……（三）未依照本法規(guī)定對(duì)有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說(shuō)明……。明確規(guī)定了違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)新《預(yù)算法》為預(yù)算公開從立法層次、立法目的、公開的相關(guān)要求一直到違反公開的法律責(zé)任規(guī)范都有了明確規(guī)定?？梢哉f(shuō)為預(yù)算公開開出了良方。這與之前相比，有了巨大的歷史進(jìn)步，為下一步積極有效推進(jìn)預(yù)算公開夯實(shí)了法律基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前預(yù)算公開存在的問題分析

雖然新《預(yù)算法》已經(jīng)頒布實(shí)施近1年了，但徒法不足以自行。目前預(yù)算公開突出存在以下問題。

（一）對(duì)預(yù)算公開理解過(guò)于狹隘，造成目前重公開預(yù)算結(jié)果，輕公開預(yù)算過(guò)程

以中央財(cái)政預(yù)算公開為例。自2009年起，每年全國(guó)兩會(huì)結(jié)束不久，財(cái)政部即將經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)的“中央財(cái)政收入預(yù)算表”等中央財(cái)政預(yù)算表格就通過(guò)政府門戶網(wǎng)站等渠道向社會(huì)公開，并且中央財(cái)政預(yù)算表格的數(shù)量一年比一年增加，這意味著公開的內(nèi)容越來(lái)越詳細(xì)。不但如此，就社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)支出，相關(guān)部門也一一列出。比如以“三公經(jīng)費(fèi)”（指政府部門人員因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)產(chǎn)生的費(fèi)用）預(yù)算公開為例，在中央政府的表率作用下，各級(jí)政府以及相關(guān)部門公開的力度也越來(lái)越大，并且在從總體上而言，“三公經(jīng)費(fèi)”呈不斷下降趨勢(shì)。這同以往完全不公開相比，有著巨大的進(jìn)步，但同理想形態(tài)的公開相比，這里的問題依然不少，較明顯的問題之一是我們現(xiàn)在所公開的主要是一些形式上的信息資料的公開，主要包括相關(guān)預(yù)算制定、執(zhí)行結(jié)果的有關(guān)數(shù)據(jù)，即只有一頭（預(yù)算數(shù)據(jù)）、一尾（決算數(shù)據(jù)）兩類數(shù)據(jù)，缺乏從預(yù)算編制、預(yù)算決策到預(yù)算決算整個(gè)過(guò)程的公開。每年提交人大的政府預(yù)算報(bào)告也只是文字說(shuō)明，無(wú)法反映賬戶體系、數(shù)據(jù)、編表之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)等。從某種意義上來(lái)說(shuō)，在強(qiáng)調(diào)“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”的今天，對(duì)后者的公開遠(yuǎn)比前者的公開要重要的多。

（二）相關(guān)法律法規(guī)不完善，造成目前政府對(duì)預(yù)算信息高度壟斷，公開內(nèi)容不全面、不細(xì)致

主要表現(xiàn)為：一是缺乏操作性強(qiáng)的《預(yù)算公開條例》。新《預(yù)算法》雖對(duì)預(yù)算公開做了進(jìn)一步的要求，但其無(wú)法也不可能對(duì)預(yù)算公開的詳細(xì)過(guò)程做明確規(guī)范。這使得政府在預(yù)算公開方面有了巨大的自由裁量權(quán)，由于政府本身高度壟斷預(yù)算信息，公開意愿不高，當(dāng)不得不面對(duì)法律的壓力不得不公開時(shí)，預(yù)算公開內(nèi)容過(guò)粗也就不足為奇了，在不少地方表現(xiàn)為是一系列數(shù)字的堆集，無(wú)相關(guān)具體的說(shuō)明。如以“三公經(jīng)費(fèi)”公開為例，雖取得了巨大進(jìn)步，但也存在明顯不足。突出的不足之一就是目前公開的只有總的數(shù)字，無(wú)進(jìn)一步的具體的明細(xì)支出公開。其實(shí)公布明細(xì)并無(wú)技術(shù)上的難題。這需要進(jìn)一步制訂《預(yù)算公開條例》來(lái)落實(shí)新《預(yù)算法》提出的相關(guān)預(yù)算公開的法律條文；二是相關(guān)法律條文之間銜接不夠，甚至有相互沖突之處，這造成目前政府公開的預(yù)算內(nèi)容并不全面。如政府經(jīng)常以《保密法》為依據(jù)，拒絕公開根本不涉國(guó)家機(jī)密的預(yù)算內(nèi)容；三是個(gè)別法律條文與實(shí)際預(yù)算運(yùn)行明顯不一致。如根據(jù)《新預(yù)算法》第十八條規(guī)定：預(yù)算年度自公歷一月一日起，至十二月三十一日止?？墒窃趯?shí)際的預(yù)算運(yùn)行中，卻存在預(yù)算審查和預(yù)算執(zhí)行時(shí)間上的沖突。以全國(guó)預(yù)算審查為例，每年3月份召開的全國(guó)人民代表大會(huì)才對(duì)當(dāng)年度的預(yù)算進(jìn)行表決，可實(shí)際上沒有經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了近3個(gè)月。這不能不說(shuō)是對(duì)人大審查權(quán)的不尊重，嚴(yán)重背離依法治國(guó)的精神。增強(qiáng)了預(yù)算的隨意性和暗箱操作的可能性。endprint

（三）相關(guān)機(jī)構(gòu)缺失，造成對(duì)預(yù)算公開監(jiān)管缺位

預(yù)算的本質(zhì)是政治權(quán)力的分配。預(yù)算過(guò)程是政治過(guò)程的核心，也是權(quán)力運(yùn)用過(guò)程的核心。在我國(guó)，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。所以對(duì)預(yù)算公開監(jiān)督的最重要主體無(wú)疑就是全國(guó)人民代表大會(huì)以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)，對(duì)預(yù)算的審查、批準(zhǔn)以及監(jiān)督也理所應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人大以及地方各級(jí)人大的重要工作之一。預(yù)算具有極強(qiáng)的專業(yè)性，非一般人大代表所能全面理解，所以在人大機(jī)構(gòu)設(shè)置里應(yīng)有專門的預(yù)算委員會(huì)。但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，除了廣州市人大在2015年2月設(shè)立預(yù)算委員會(huì)以外，其它各級(jí)人大，從全國(guó)人大到地方人大均無(wú)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。普遍存在的是在常委會(huì)里設(shè)置了預(yù)算工作委員會(huì)，承擔(dān)預(yù)算方面技術(shù)性的工作，而非權(quán)力性的審查工作，這客觀上使預(yù)算從編制、到審批再到監(jiān)督的相關(guān)工作大打折扣。

三、積極推進(jìn)預(yù)算公開的可行路徑探析

（一）深化對(duì)預(yù)算公開內(nèi)涵的理解，夯實(shí)預(yù)算公開的理論基礎(chǔ)。主要包括三個(gè)方面：一是應(yīng)更加注重預(yù)算過(guò)程的公開。預(yù)算公開是指年度財(cái)政收支計(jì)劃的編制、審批、執(zhí)行的全過(guò)程應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式向公眾公開，具體要求公共預(yù)算必須采取一定的形式向全社會(huì)公開，其內(nèi)容具有透明性，能為全體公眾所了解，并置于人民的監(jiān)督之下。所以說(shuō)，預(yù)算公開不單是個(gè)靜態(tài)的概念，而且是個(gè)動(dòng)態(tài)的概念。在公開預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的同時(shí)，更應(yīng)該公開整個(gè)預(yù)算過(guò)程；二是公開內(nèi)容應(yīng)該詳細(xì)、全面。全面是指預(yù)算公開的廣度應(yīng)本著最大化原則，政府的全部收支過(guò)程、結(jié)果在原則上都應(yīng)公開，不留死角。當(dāng)然，在政府預(yù)算中不可避免的有部分內(nèi)容需要保密，一般涉及國(guó)家安全、國(guó)際關(guān)系、商業(yè)秘密等信息不宜公開。這是保護(hù)公共利益的一種特殊方式，但保密的范圍應(yīng)當(dāng)遵循極小化原則。詳細(xì)是指預(yù)算公開的深度應(yīng)本著最大程度的明細(xì)化原則。仍以“三公經(jīng)費(fèi)”為例，在公開總量的同時(shí)，每一筆的開支內(nèi)容也應(yīng)公開；三是公開的表達(dá)形式應(yīng)通俗易懂。當(dāng)前的預(yù)決算報(bào)告過(guò)于專業(yè)化，導(dǎo)致“內(nèi)行說(shuō)不清，外行看不懂”。因此，今后公開預(yù)決算信息要盡量采用通俗易懂的語(yǔ)言，對(duì)于專業(yè)化的名詞要作出注解，使公眾看得懂。對(duì)眾多而復(fù)雜的數(shù)據(jù)要用圖表的形式展示，做到形象生動(dòng)，一目了然。

（二）進(jìn)一步完善預(yù)算公開相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)預(yù)算公開的法律保障。習(xí)近平指出：法治是治國(guó)理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用。預(yù)算公開透明必須借助完善的法律規(guī)制手段才能實(shí)現(xiàn)。主要包括三個(gè)方面：一是制訂《預(yù)算公開條例》，加強(qiáng)預(yù)算公開的可操作性?！额A(yù)算公開條例》應(yīng)詳細(xì)規(guī)定政府預(yù)算公開的范圍、內(nèi)容、方式、程序及法律責(zé)任。增強(qiáng)動(dòng)態(tài)預(yù)算過(guò)程的公開；二是理順相關(guān)法律條文之間的關(guān)系，加強(qiáng)預(yù)算公開的可執(zhí)行性。如雖然現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》第五條明確規(guī)定：機(jī)關(guān)、單位不得將依法應(yīng)當(dāng)公開的事項(xiàng)確定為國(guó)家秘密，不得將涉及國(guó)家秘密的信息公開。但在具體實(shí)踐中，由于觀念上的障礙和權(quán)力試圖不受監(jiān)督的本性，政府總是試圖擴(kuò)大保密的范圍，從而表現(xiàn)為《保密法》在不少地方成為預(yù)算公開的擋箭牌。如以飽受爭(zhēng)議的公共安全支出為例，在不少地方公共安全支出已經(jīng)成為預(yù)算總支出的首位。在預(yù)算公開時(shí)要么以籠統(tǒng)的總數(shù)公開，要么以其他公共安全支出列出。當(dāng)人大代表、社會(huì)各界提出質(zhì)疑，希望進(jìn)一步細(xì)化公開時(shí)，地方財(cái)政部門往往以公共安全支出涉及國(guó)家機(jī)密為由拒絕公開，為此，在以保密為由拒絕公開時(shí)，應(yīng)進(jìn)行充分的司法解釋，而這需要進(jìn)一步理順涉及預(yù)算公開法律條文之間的關(guān)系；三是進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》，尤其是同現(xiàn)行實(shí)際預(yù)算進(jìn)程明顯不一致的地方。如前述提到的預(yù)算年度設(shè)置問題，在技術(shù)上極好操作，可以把預(yù)算年度調(diào)整為從當(dāng)年的4月初到次年的3月底。如果不及早解決這一問題，預(yù)算編制、預(yù)算決策到預(yù)算決算整個(gè)過(guò)程公開的權(quán)威性、嚴(yán)肅性將大打折扣。

（三）進(jìn)一步完善相關(guān)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算公開工作的組織保障。能否有效推進(jìn)一項(xiàng)工作的展開，除了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和完善的法律保障以外，強(qiáng)有力的工作機(jī)構(gòu)也是必不可少的。就推進(jìn)預(yù)算公開來(lái)說(shuō)，相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)還處于缺失狀態(tài)。雖然目前在人大常委會(huì)下設(shè)置了預(yù)算工作委員會(huì)，但其性質(zhì)屬于常設(shè)的有關(guān)預(yù)算的工作性機(jī)構(gòu)，而非權(quán)力性機(jī)構(gòu)。涉及預(yù)算權(quán)力性工作的相關(guān)職能是由人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)承擔(dān)的。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置主要源于我國(guó)以前處在“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)——自產(chǎn)國(guó)家”時(shí)代，預(yù)算被理解為主要是財(cái)經(jīng)方面的工作，但在目前我國(guó)向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)——稅收國(guó)家”轉(zhuǎn)型之中時(shí)，預(yù)算就不單純是財(cái)經(jīng)方面的問題，更是社會(huì)層面、政治層面的問題。所以在全國(guó)人大的架構(gòu)下設(shè)立預(yù)算委員會(huì)應(yīng)當(dāng)擺上議事日程了，全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)置的預(yù)算工作委員會(huì)應(yīng)當(dāng)為預(yù)算委員會(huì)的對(duì)應(yīng)工作機(jī)構(gòu)。預(yù)算工作委員會(huì)應(yīng)下設(shè)不同類別的預(yù)算工作小組。鑒于預(yù)算工作的專業(yè)性與重要性，預(yù)算委員會(huì)以及預(yù)算工作委員會(huì)成員應(yīng)有一定的專業(yè)財(cái)政預(yù)算知識(shí)背景。鑒于全國(guó)多數(shù)人大代表專業(yè)財(cái)政預(yù)算知識(shí)結(jié)構(gòu)的缺陷，以及現(xiàn)行預(yù)算表決采用打包的方式（即要么全部通過(guò)、要么全部否決），所以在預(yù)算表決過(guò)程中應(yīng)賦予預(yù)算委員會(huì)實(shí)質(zhì)性的修訂權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，自2010年推進(jìn)預(yù)算公開工作以來(lái)，取得了巨大的成績(jī)，但也有明顯的不足。2015年新《預(yù)算法》的實(shí)施為進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算公開奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，當(dāng)然，法律的頒布不等于法律自動(dòng)的實(shí)施，能否有效落實(shí)新《預(yù)算法》中規(guī)定的預(yù)算公開還有很長(zhǎng)的一段路要走。當(dāng)前，從加深對(duì)預(yù)算公開的理解、完善法律法規(guī)以及建立人大架構(gòu)下的預(yù)算委員會(huì)應(yīng)是可行之舉。endprint