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“海事調(diào)查官”知多少?

2016-02-21 15:05本刊編輯部
珠江水運(yùn) 2015年15期
關(guān)鍵詞:海事交通事故事故

本刊編輯部

所謂“海事調(diào)查,是指為查明水上交通事故的原因、經(jīng)過和造成的損害,確定事故的性質(zhì)與判明事故當(dāng)事人的責(zé)任,而依法進(jìn)行的一系列調(diào)查活動。海事調(diào)查官就是具體承辦水上交通事故調(diào)查處理工作的國家公職人員。此前稱為“水上交通事故調(diào)查員”。他們擔(dān)負(fù)著查明事故情節(jié)、搜集證據(jù)、分析原因、判明責(zé)任的復(fù)雜工作任務(wù)。而任務(wù)的復(fù)雜性要求海事調(diào)查官應(yīng)當(dāng)具有較高綜合素質(zhì)。

海事調(diào)查官制度,是履約的需要

我國海事系統(tǒng)從2006年7月1日起,全面實(shí)行了海事調(diào)查官制度。海事調(diào)查官的資質(zhì)認(rèn)定也隨即開始,各海事機(jī)構(gòu)從事海事調(diào)查的公職人員實(shí)行持證上崗制度。中國海事調(diào)查進(jìn)入了一個(gè)更為系統(tǒng)化、規(guī)范化、法制化發(fā)展的新階段。

實(shí)行海事調(diào)查官制度,是我國海事發(fā)展的歷史要求,也是和國際接軌的客觀需要,更是履行國際公約的職責(zé)所在。按照《聯(lián)合國海洋法公約》等公約要求,船旗國和沿海國海事主管機(jī)關(guān),“不但要建立一整套適當(dāng)、有效并被國際上認(rèn)可的水上交通事故調(diào)查體系,還應(yīng)采取有效措施保證有足夠的、適當(dāng)?shù)娜肆ξ锪Y源來完成事故調(diào)查工作”。但是多年以來,我國一直沒有一部規(guī)范海事調(diào)查隊(duì)伍的法律法規(guī)。直到2005年底,才出臺了《海事調(diào)查官管理規(guī)定》(試行),第一次提出了“準(zhǔn)入”及“分級標(biāo)準(zhǔn)”等對海事調(diào)查官的管理要求。

我國的海事調(diào)查官分為高級海事調(diào)查官、中級海事調(diào)查官、助理海事調(diào)查官三級。中、高級海事調(diào)查官又分為涉外海事調(diào)查官和非涉外海事調(diào)查官兩種。他們都必須通過嚴(yán)格的逐級培訓(xùn)和考核程序,才能獲得正式的海事調(diào)查官專業(yè)資質(zhì)認(rèn)定證書,未持證的海事調(diào)查人員不能主持海事調(diào)查處理工作??梢姡ㄟ^這一對海事調(diào)查官資格獲取的限定程序,重新整合現(xiàn)有海事執(zhí)法人員的知識結(jié)構(gòu)與技術(shù)水準(zhǔn),強(qiáng)制性地提升和優(yōu)化海事調(diào)查隊(duì)伍的綜合素質(zhì),是海事部門的初衷。

目前,我國現(xiàn)有海事調(diào)查官分屬于交通運(yùn)輸部海事局的安全處、部直屬海事局的通航處、分支局的執(zhí)法監(jiān)督處以及一線海事處、地方海事局。

為保證事故調(diào)查處理更客觀公正,具有權(quán)威性,我國海事局準(zhǔn)備把海事調(diào)查和行政處罰逐步區(qū)分開來。海事事故調(diào)查工作只涉及調(diào)查取證和責(zé)任認(rèn)定,民事和刑事訴訟都由事故當(dāng)事人分別向法院提出訴訟。

在《水上交通事故調(diào)查處理指南》中,對海事調(diào)查官的權(quán)利做了如下規(guī)定。海事調(diào)查官有權(quán)詢問有關(guān)人員,要求被調(diào)查人員提供書面材料和證明;有權(quán)查閱航海日志、輪機(jī)日志、車鐘記錄、報(bào)務(wù)日志、航向記錄、海圖、船舶資料、航行設(shè)備儀器的性能資料及其它調(diào)查所必需的原始文書資料;有權(quán)復(fù)印或復(fù)制上述資料,并要求當(dāng)事人簽字確認(rèn);有權(quán)要求當(dāng)事方申請檢驗(yàn)部門檢驗(yàn)或召集鑒定人進(jìn)行技術(shù)鑒定;有權(quán)檢查船舶、設(shè)施及有關(guān)設(shè)備的證書、人員證書和核實(shí)事故發(fā)生前船舶的適航狀態(tài)、設(shè)施的技術(shù)狀態(tài);有權(quán)檢查船舶、設(shè)施及其貨物的損害情況及人員傷亡情況,勘察事故現(xiàn)場,搜集有關(guān)物證;有權(quán)使用錄音、照相、錄相等設(shè)備,和其它法律允許的調(diào)查手段。

高級海事調(diào)查官還是可以流動調(diào)查的,并不局限于本轄區(qū)內(nèi)任職。“公正、客觀、及時(shí)、全面”,是對海事調(diào)查官素質(zhì)的基本要求,也是其必須履行的義務(wù)。他們在執(zhí)行事故調(diào)查任務(wù)時(shí),應(yīng)向被調(diào)查人員出示執(zhí)法證,按法律的授權(quán)和規(guī)定的程序,使用合法的手段和方式進(jìn)行水上交通事故調(diào)查處理工作,然后客觀、真實(shí)地編寫水上交通事故調(diào)查報(bào)告書。進(jìn)行水上交通事故引起的民事糾紛的調(diào)解時(shí),也要遵循自愿和公平的原則。

海事調(diào)查官任職資格,嚴(yán)格嚴(yán)謹(jǐn)

中國的海事調(diào)查,涵蓋了國家管轄的一切水域所發(fā)生的水上交通事故的調(diào)查和處理。包括我國領(lǐng)海、內(nèi)河通航水域、港口、碼頭等。因此,作為一名海事調(diào)查官,要適應(yīng)海事調(diào)查工作的特殊需要,不僅要熟練掌握航海學(xué)、船舶避碰、船舶操縱、輪機(jī)管理等與航海有關(guān)的專業(yè)知識,還要具備法學(xué)、心理學(xué)、證據(jù)學(xué)、調(diào)查學(xué)和系統(tǒng)工程學(xué)等相關(guān)知識。

中國海事局頒有《海事調(diào)查官培訓(xùn)考試大綱》。一名合格的海事調(diào)查官,要掌握和了解相關(guān)的航海技術(shù),比如航道和引航知識,也要懂船檢基本技術(shù)。而海事調(diào)查技術(shù)方面,要掌握和熟悉的有碰撞痕跡分析、海事調(diào)查證據(jù)、電子證據(jù)提取、海事調(diào)查技巧一一詢問技巧。所以在培訓(xùn)過程中,要學(xué)習(xí)典型海事案例分析和模擬調(diào)查、重特大事故調(diào)查報(bào)告解讀和分析、國外事故調(diào)查報(bào)告分析、肇事逃逸船舶調(diào)查實(shí)踐,以及VTS功能、管理及作用等課程。此外,海事統(tǒng)計(jì)、分析和海事調(diào)查專業(yè)英語,也是調(diào)查官的必修課,因?yàn)槟軌蛴糜⒄Z調(diào)查詢問及筆錄,編寫中英文的海事調(diào)查報(bào)告是其必不可少的基本功。

海事調(diào)查工作是一個(gè)理論、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)要求非常高的復(fù)雜工作,這就要求海事調(diào)查官不僅僅要熟練掌握相關(guān)理論知識,更需要有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累。從原有從事海事調(diào)查業(yè)務(wù)人員的組成來看,多為具備航運(yùn)相關(guān)專業(yè)知識,或具備法律及行政管理專業(yè)知識的公務(wù)人員。而剛剛通過公務(wù)員考試進(jìn)入海事機(jī)構(gòu)的學(xué)生,不能夠直接報(bào)考海事調(diào)查官。他們在經(jīng)過執(zhí)法培訓(xùn),考取執(zhí)法證后從事參加海事工作3年以上,從事水上交通事故調(diào)查處理工作1年以上,才有資格考助理調(diào)查官。助理海事調(diào)查官要從事該項(xiàng)工作5年以上,才能考取中級海事調(diào)查官的任職資格,之后再經(jīng)過5年才能考取高級海事調(diào)查官。

助理海事調(diào)查官則需要學(xué)習(xí)包括海事法規(guī)《安全生產(chǎn)法》、《海上交通安全法》、《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》、《海商法》等公共法規(guī),以及專事水上交通事故調(diào)查處理《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》和《內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)則》兩個(gè)法規(guī)。此外,還有一系列相關(guān)國際公約和技術(shù)規(guī)范,比如《水上交通事故調(diào)查處理指南》、《船舶海事簽證辦法》、《海船船員值班規(guī)則》、《內(nèi)河避碰規(guī)則》、《內(nèi)河海事行政處罰規(guī)定》、《海上海事行政處罰規(guī)定》、《1978年國際海員培訓(xùn)、發(fā)證和值班標(biāo)準(zhǔn)國際公約》及1995年修正案。必修的課程包括相關(guān)航海技術(shù)、海事調(diào)查技術(shù)、海事檔案建設(shè)和管理、海事調(diào)查專業(yè)英語等。

調(diào)查官的來源,還可以從高級船員中來。而來自船上的調(diào)查官對其年齡、學(xué)歷層次和上船工齡都有嚴(yán)格的規(guī)定。按照規(guī)定,船上高級船員資歷累計(jì)5年以上并從事水上交通事故調(diào)查處理工作2年以上,可考取中級海事調(diào)查官的任職資格。船上資歷累計(jì)10年以上及從事水上交通事故調(diào)查工作5年以上,可考取高級海事調(diào)查官的任職資格。按照規(guī)定,未持證的海事調(diào)查人員是不能主持海事調(diào)查處理工作的。

英、美、日海事調(diào)查比較

1989年以前,英國的海上事故調(diào)查由海事和海岸警衛(wèi)局(MCA)全面負(fù)責(zé)。之后,成立了獨(dú)立的海上事故調(diào)查專業(yè)機(jī)構(gòu)——海事調(diào)查委員會(簡稱MAIB)。從此,英國政府涉及海上事故調(diào)查的機(jī)構(gòu)有兩家:MCA和MAIB。兩者均隸屬運(yùn)輸部,屬于平行機(jī)構(gòu),互不隸屬。

海事調(diào)查委員會(MAIB) MAIB承擔(dān)查明事故發(fā)生原因和事實(shí)、提高海上人命安全、避免事故再次發(fā)生的海事調(diào)查職責(zé)。海事調(diào)查分為三個(gè)等級:一般性詢問、初步調(diào)查和全面調(diào)查。海事和海岸警衛(wèi)局(MCA)MCA是行政管理機(jī)構(gòu),有執(zhí)法權(quán),事故調(diào)查只是其執(zhí)法工作的一部分,其性質(zhì)是執(zhí)法調(diào)查,具體負(fù)責(zé)海上安全和環(huán)境保護(hù),對肇事船舶和設(shè)施實(shí)施行政調(diào)查、處罰和訴訟。MCA與MAIB可能會同時(shí)對同一案件進(jìn)行調(diào)查,但調(diào)查的內(nèi)容和方向不同,在調(diào)查時(shí)互不干涉。

美國海事調(diào)查由美國國家運(yùn)輸安全委員會(NTSB,National Transportation Safetv Board)和美國海岸警衛(wèi)隊(duì)(USCCJ,United States Coast Guard)負(fù)責(zé)。NTSB開展的是有選擇性的安全調(diào)查,并向國會遞交調(diào)查報(bào)告。USCG負(fù)責(zé)每一起事故的行政調(diào)查和處理,并向其內(nèi)設(shè)海事調(diào)查總部遞交調(diào)查報(bào)告。

NTSB成立于1972年,是全國運(yùn)輸安全的最高監(jiān)察機(jī)構(gòu),按照《國際海事調(diào)查規(guī)則》進(jìn)行海事調(diào)查,出具的調(diào)查結(jié)論并不判明任何責(zé)任,僅列過失。所有調(diào)查取得的證據(jù)材料及調(diào)查報(bào)告均在其網(wǎng)站(www.NTSB.gov)上公開。2.USCCJUSCCJ已有200多年歷史,隸屬國土安全部,是美國海上綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),其職能覆蓋了相當(dāng)于我國海軍、公安邊防、海事、海洋、漁政、海關(guān)、環(huán)境保護(hù)等部門的海上業(yè)務(wù)。USCCJ在華盛頓總部設(shè)有海事調(diào)查總部,除了調(diào)查事故發(fā)生原因外,其主要目的是調(diào)查現(xiàn)行法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況,并對違法行為做出行政處罰,或移交司法審判。

日本國土交通省內(nèi)設(shè)海事局(Maritim eBureau),外設(shè)日本海上保安廳、海上事故審查廳,(MAIA,Marine Accident Inquiry Agency)。MAIA主要負(fù)責(zé)兩類事故的調(diào)查:一類是船員或引航員故意違反或疏忽法規(guī)而需負(fù)行政責(zé)任的事故;一類是由其他人如船公司等引起的并需要進(jìn)一步重視的事故。MAIA除總部外,可分為海事調(diào)查官部和地方海上事故審查廳。

中國海事調(diào)查官,如何走下去?

IMO制定的《海上事故調(diào)查規(guī)則》已于2010年1月1日開始實(shí)施,它使船旗國開展事故調(diào)查成為強(qiáng)制性規(guī)定。未來的IMO強(qiáng)制審核機(jī)制也將意味著今后我國的海事調(diào)查工作應(yīng)以接受審核的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,個(gè)人的公民意識和維權(quán)意識越來越強(qiáng),對水上交通事故的關(guān)注度也會越來越高,這對我國海事調(diào)查水平提出了更高的要求。海事調(diào)查工作水平的提高,一方面要靠自身的探索和創(chuàng)新,另一方面要借鑒和參考發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。盡管英美日和我國的社會制度不同,政府部門的設(shè)置及職能情況不同,但他們開展海事調(diào)查工作的一些做法和經(jīng)驗(yàn)對我們有很好的啟發(fā)和借鑒作用。

首先,要強(qiáng)化海事調(diào)查隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)新出臺的《海事調(diào)查官管理規(guī)定》,加大對海事調(diào)查人員的職業(yè)生涯規(guī)劃,建立培訓(xùn)、考核、激勵機(jī)制,充分利用和合理配置海事調(diào)查人力資源,提高海事調(diào)查的業(yè)務(wù)水平,保證海事調(diào)查工作質(zhì)量,最終形成一支類似PSC檢查官隊(duì)伍那樣成建制的專業(yè)化、正規(guī)化和國際化的海事調(diào)查隊(duì)伍。

同時(shí),分離技術(shù)調(diào)查和行政調(diào)查。海事調(diào)查的根本目的是找出事故背后的原因,提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh,防止今后再次發(fā)生類似事件。因此,目前我國海事調(diào)查以行政(責(zé)任)調(diào)查為主,以安全(原因)調(diào)查為輔的局面亟須改變。盡快分離海事調(diào)查的目的,將不同目的的海事調(diào)查放置于不同的執(zhí)行部門,如組建海事調(diào)查局,負(fù)責(zé)全國海事安全調(diào)查工作,代表國家履行海事安全調(diào)查職能,確保調(diào)查客觀公正。這既是國際新形勢和全面履約的需要,也有利于我國海事調(diào)查工作的長足發(fā)展。

再者,建議實(shí)施海事調(diào)查分級。我國規(guī)定的海事調(diào)查范圍太廣,所有等級以上事故均需嚴(yán)格按程序開展調(diào)查取證,并形成調(diào)查報(bào)告,造成目前我國海事調(diào)查報(bào)告多而不精和公開后權(quán)威受限。為解決此問題,可以借鑒美國做法,試行事故調(diào)查分級管理,把有限的調(diào)查資源集中到重點(diǎn)事故上,出具高質(zhì)量的調(diào)查報(bào)告,進(jìn)一步樹立海事調(diào)查權(quán)威。

另外,注重新技術(shù)在海事調(diào)查中的應(yīng)用?,F(xiàn)在越來越多的電子產(chǎn)品被運(yùn)用到船舶上,如AIS、電子海圖、VDR、LRIT等,為發(fā)生事故后的海事調(diào)查取證帶來了很大的便利。應(yīng)建立全國性的證據(jù)分析中心、事故調(diào)查情況數(shù)據(jù)庫,加快開發(fā)VDR數(shù)據(jù)讀取通用軟件、海上事故分析軟件,以提升事故證據(jù)分析的能力,提高海事調(diào)查的權(quán)威性和科學(xué)性。

最后,做好安全管理建議的常態(tài)化跟蹤。通過對水上交通事故的規(guī)律進(jìn)行總結(jié),我們發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)事故的發(fā)生是由人為因素造成的,也就是船舶管理存在問題。應(yīng)將海事調(diào)查數(shù)據(jù)和結(jié)論以及安全管理建議及時(shí)反饋到船舶安全管理部門,并建立安全管理建議跟蹤、督察制度,使安全管理建議能夠及時(shí)到達(dá)需要它們的單位和部門,真正發(fā)揮其應(yīng)有作用。

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