◎ 楊士海 陳彥召 李向陽(yáng)

河南省國(guó)土資源領(lǐng)域行政復(fù)議、行政訴訟案件分析

◎ 楊士海 陳彥召 李向陽(yáng)

近年來(lái)，國(guó)土資源領(lǐng)域行政復(fù)議、行政訴訟案件數(shù)量逐年遞增，公民、法人和其他組織與行政機(jī)關(guān)之間因土地征收、信息公開(kāi)和行政執(zhí)法等產(chǎn)生的爭(zhēng)議呈增加趨勢(shì)。如何定紛息訴，保護(hù)群眾的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，成為國(guó)土資源主管部門(mén)面臨的一個(gè)重要課題。為此，筆者對(duì)2010年以來(lái)河南省國(guó)土資源領(lǐng)域行政復(fù)議、行政訴訟案件進(jìn)行了研究分析，力求從中發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的特點(diǎn)規(guī)律，找到解決問(wèn)題的辦法。

一、近些年行政復(fù)議、行政訴訟的特點(diǎn)

行政復(fù)議案件量逐年遞增。近兩年，省國(guó)土資源廳作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)，審理的復(fù)議案件成倍增長(zhǎng)，審理和答復(fù)的行政復(fù)議案件總數(shù)年遞增45%以上，增幅明顯。2010～2015年，省廳審理及答復(fù)的行政復(fù)議案件總數(shù)分別為24件、50件、58件、115件、173件、251件，其中答復(fù)省部復(fù)議案件數(shù)分別為13件、33件、34件、73件、122件、136件，省廳審理的復(fù)議案件數(shù)分別為11件、17件、24件、42件、51件、115件。

行政訴訟案件量大幅增長(zhǎng)。2015年5月1日新的《行政訴訟法》修訂施行后，將作出復(fù)議維持決定與作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)列為共同被告，省廳因此被列為第二被告的案件達(dá)到45起，占到同年訴訟案件總數(shù)的60%，表現(xiàn)為當(dāng)年復(fù)議及訴訟案件呈現(xiàn)出雙高態(tài)勢(shì)。2010～2015年，涉及省廳的行政訴訟案件分別為9起、20起、19起、20起、23起、75起。

征地批復(fù)、政府信息公開(kāi)成為行政復(fù)議、行政訴訟的重點(diǎn)。一是省國(guó)土資源廳答復(fù)省政府的行政復(fù)議案件和參與辦理訴省政府的行政訴訟案件，均以要求撤銷(xiāo)征地批復(fù)為主。近兩年，省廳答復(fù)國(guó)土資源部、省政府的復(fù)議案件主要以要求撤銷(xiāo)省政府征地批復(fù)為主，占比近80%。2015年省廳辦理省政府行政復(fù)議答復(fù)136件，其中涉及征地批復(fù)109件；2015年，省廳參與辦理訴省政府的行政訴訟案件78起，全部為征地批復(fù)類(lèi)案件。二是省國(guó)土資源廳審理的行政復(fù)議案件和訴省廳的行政訴訟案件，均以申請(qǐng)政府信息公開(kāi)為主。申請(qǐng)人申請(qǐng)信息公開(kāi)的內(nèi)容主要聚焦土地征收過(guò)程中的相關(guān)批準(zhǔn)文件和資料。2015年，省廳審理的115件復(fù)議案件中，涉及信息公開(kāi)的77件，占比達(dá)67%；訴省廳的75起訴訟案件中，涉及信息公開(kāi)的38起，占比達(dá)50.7%。

違法查處不作為成為行政復(fù)議、行政訴訟新的熱點(diǎn)。近年來(lái)，對(duì)行政處罰決定、未履行查處職責(zé)以及行政不作為不服的復(fù)議、訴訟案件數(shù)量直線(xiàn)上升。2015年，省廳審理的涉及違法查處不作為的復(fù)議案件23件（2014年為9件），占比達(dá)20%，同比增長(zhǎng)155.6%；2015年，起訴省廳的涉及違法查處不作為的訴訟案件18起（2014年為6起），占比達(dá)24%，同比增長(zhǎng)200%。

反復(fù)及集體復(fù)議、訴訟，個(gè)人濫用訴權(quán)，成為行政復(fù)議、行政訴訟的難點(diǎn)。一是陳年舊案反復(fù)復(fù)議、訴訟。個(gè)別涉及礦業(yè)權(quán)的案件，案情復(fù)雜、久拖不決。例如，劉××、尚××探礦權(quán)保留糾紛一案，從2004年至今前后經(jīng)國(guó)土資源部?jī)纱涡姓?fù)議、鄭州市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院五次一審、鄭州市中級(jí)人民法院三次二審，目前仍在訴訟中。還有因農(nóng)村宅基地權(quán)屬糾紛引起的復(fù)議訴訟案件。如鄧州侯××案，從2008年至今，先后經(jīng)多次復(fù)議、訴訟，一審、二審，已歷時(shí)8年。二是集體土地被征收致集體復(fù)議、訴訟。在城中村和舊城改造中，部分當(dāng)事人對(duì)土地征收及補(bǔ)償安置有異議，通過(guò)集體復(fù)議、訴訟的形式表達(dá)訴求。這類(lèi)案件，涉及人員多，復(fù)議、訴訟量大，協(xié)調(diào)成功率低，案結(jié)事了難。2015年，僅鄭州、開(kāi)封、洛陽(yáng)三地，復(fù)議案件數(shù)量就占到省廳年度復(fù)議案件總數(shù)的41%。三是濫用訴權(quán)問(wèn)題不斷顯現(xiàn)。有的申請(qǐng)人反復(fù)提出不屬于信息公開(kāi)范圍的申請(qǐng)；有些申請(qǐng)人針對(duì)同一類(lèi)型政府信息，分別提出信息公開(kāi)申請(qǐng)，繼而分別提起行政復(fù)議、訴訟；有的申請(qǐng)人就行政復(fù)議、行政訴訟案件提出無(wú)理的國(guó)家賠償要求。此類(lèi)復(fù)議、訴訟案件，申請(qǐng)人不排除有權(quán)益受到侵害的情況，但也不排除個(gè)別律師通過(guò)誤導(dǎo)群眾惡意復(fù)議和訴訟，從中謀取不當(dāng)利益的情況。

二、行政復(fù)議、行政訴訟案件反映出的問(wèn)題

2015年，在省國(guó)土資源廳審結(jié)的115件行政復(fù)議案件中，責(zé)令履行26件，確認(rèn)違法5件，糾錯(cuò)率達(dá)27%；法院已判決的35起起訴省廳的行政訴訟案件中，責(zé)令履行7起。其中，被撤銷(xiāo)復(fù)議決定4起，未履行法定職責(zé)敗訴2起，因采礦權(quán)許可糾紛敗訴1起。透過(guò)責(zé)令履行的案件，可以看出行政機(jī)關(guān)工作中存在的一些問(wèn)題。

土地征收程序不規(guī)范，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。征地前的告知、確認(rèn)程序，征地后地方政府“兩公告一登記”等不規(guī)范。有的地方擬征地公告、聽(tīng)證告知、調(diào)查確認(rèn)制度等環(huán)節(jié)不履行“兩公告一登記”，走形式，有的無(wú)據(jù)可查，有的地方在省政府征地批復(fù)下達(dá)后，沒(méi)有按法定程序、時(shí)限征地、供地。

政府信息公開(kāi)不透明，公民的知情權(quán)得不到保障。負(fù)責(zé)政府信息公開(kāi)的人員不固定，對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)章不熟悉，對(duì)公開(kāi)的范圍、方式和程序不清楚；國(guó)土資源部門(mén)對(duì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息不公開(kāi)或不及時(shí)公開(kāi)；對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)的信息，答復(fù)不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)。有的敷衍了事，答復(fù)內(nèi)容不完整，或答非所問(wèn)；有的因?yàn)樵谕恋卣魇者^(guò)程中存在未按規(guī)定辦理征地手續(xù)等問(wèn)題，遮遮掩掩、不敢公開(kāi)、不予公開(kāi)。

執(zhí)法監(jiān)察不得力，群眾權(quán)益得不到有效保護(hù)。有的地方對(duì)群眾的舉報(bào)投訴，沒(méi)有按照要求核查處理，該查處的未查處，或查處不到位。在執(zhí)法程序方面，一些行政執(zhí)法人員不能?chē)?yán)格按照法定程序作出行政行為，履行好線(xiàn)索核查、違法行為制止、立案調(diào)查、案件審理、作出處理決定、文書(shū)送達(dá)執(zhí)行等相關(guān)程序，重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

補(bǔ)償安置不到位，損害了群眾利益。失地農(nóng)民所得的征地補(bǔ)償費(fèi)較低，補(bǔ)償未能及時(shí)足額到位；區(qū)片綜合地價(jià)、社保費(fèi)用相關(guān)規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格，地上附著物標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有及時(shí)調(diào)整，社保資金不落實(shí)；有的地方在城中村及舊城改造過(guò)程中，存在補(bǔ)償不到位、安置不合理、拆遷不合法等諸多問(wèn)題。

存在以上問(wèn)題的主要原因：一是工作理念方法沒(méi)有適應(yīng)復(fù)議訴訟工作的新形勢(shì)。隨著司法領(lǐng)域的改革深入推進(jìn)，新的《行政訴訟法》變立案審查制為立案登記制，擴(kuò)大了受案范圍。實(shí)行共同被告制，將復(fù)議機(jī)關(guān)與作出行政行為的機(jī)關(guān)列為共同被告。群眾依法維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)，從以前的通過(guò)信訪(fǎng)渠道訴求利益，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)行政復(fù)議和行政訴訟來(lái)訴求利益。而我們的思想觀念、工作方法、機(jī)構(gòu)設(shè)置等沒(méi)有及時(shí)調(diào)整，跟不上新的形勢(shì)發(fā)展的要求。二是沒(méi)有把群眾權(quán)益的維護(hù)放在首位。地方政府、投資開(kāi)發(fā)商、被征地農(nóng)民三方利益需要平衡，地方政府需要土地收益增加財(cái)政收入，開(kāi)發(fā)商希望賺取利潤(rùn)，農(nóng)民需要保障長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。有的地方政府重視了發(fā)展利益，但是維護(hù)權(quán)益、服務(wù)民生做得不夠，沒(méi)有妥善處理征收土地與保障民生的關(guān)系，存在補(bǔ)償安置不到位、社保政策不落實(shí)等問(wèn)題，損害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。三是國(guó)土資源工作人員的能力素質(zhì)有待提高。有的負(fù)責(zé)土地征收、信息公開(kāi)和行政執(zhí)法的人員，懶政怠政，事業(yè)心、責(zé)任感不強(qiáng)。有的執(zhí)行制度不嚴(yán)，不作為、亂作為，缺乏依法行政意識(shí)。有的工作能力欠缺，相關(guān)業(yè)務(wù)不精，工作程序不清。

三、做好行政復(fù)議、行政訴訟工作的幾點(diǎn)建議

主動(dòng)作為，從源頭上避免和減少行政爭(zhēng)議。土地征收補(bǔ)償安置，事關(guān)群眾的切身利益，也是引起矛盾糾紛的根源所在。一要把工作做在前面。對(duì)牽涉面廣、影響大的城中村及舊城改造等，在征地前的告知確認(rèn)階段，地方政府及國(guó)土資源部門(mén)要提前介入，深入到群眾中去，及時(shí)掌握群眾利益訴求，排查梳理問(wèn)題線(xiàn)索，把問(wèn)題發(fā)現(xiàn)在初始，解決在萌芽，避免矛盾激化升級(jí)，形成復(fù)議、訴訟案件。二要主動(dòng)做好調(diào)解。對(duì)因土地征收引發(fā)的行政復(fù)議、訴訟案件，包括復(fù)議訴訟機(jī)關(guān)在內(nèi)的當(dāng)?shù)卣皣?guó)土資源主管部門(mén)，要深入實(shí)地調(diào)查，傾聽(tīng)群眾呼聲，摸清來(lái)龍去脈。要充分運(yùn)用人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種手段，化解矛盾糾紛，普及法律知識(shí)。要防止個(gè)別人的案子變成群體的案子，一個(gè)地方的案子變成一個(gè)地區(qū)的案子，個(gè)案變多案、小案成大案。三要加強(qiáng)法治宣傳教育。對(duì)涉及土地征收、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)地區(qū)，要有針對(duì)性地加強(qiáng)國(guó)土資源法律法規(guī)的普及宣傳和教育，使廣大人民群眾知法懂法守法用法，自覺(jué)遵守國(guó)土資源法律法規(guī)，正確運(yùn)用法律手段維護(hù)自身權(quán)益，減少濫訴濫訪(fǎng)等問(wèn)題的發(fā)生。

嚴(yán)格規(guī)范土地征用行為，切實(shí)保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益。貫徹落實(shí)好河南省《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)征地管理切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的意見(jiàn)》（豫政辦 〔2014〕139號(hào)），進(jìn)一步加強(qiáng)征地管理工作，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益。一是土地征收程序要嚴(yán)格。依法履行征地告知、確認(rèn)、聽(tīng)證等征地報(bào)批前程序，嚴(yán)格執(zhí)行“兩公告一登記”制度，避免因征地程序上的瑕疵、因群眾不知情而形成復(fù)議、訴訟。二是征地補(bǔ)償安置要到位。嚴(yán)格執(zhí)行征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)足額支付征地補(bǔ)償費(fèi)，確保被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金落實(shí)到位。三是征地批后監(jiān)管要得力。加強(qiáng)執(zhí)法檢查督導(dǎo)，對(duì)安置補(bǔ)償落實(shí)不到位、征地程序不合法不規(guī)范、侵害群眾合法權(quán)益的市（縣），責(zé)令限期整改。對(duì)工作不力、整改不到位的地區(qū)予以約談或通報(bào)批評(píng)，并暫停其除國(guó)家、省重點(diǎn)工程和民生項(xiàng)目以外的征地及農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)件的受理。

認(rèn)真做好政府信息公開(kāi)工作，切實(shí)保障公民的知情權(quán)。一是主動(dòng)公開(kāi)的信息無(wú)例外。該主動(dòng)公開(kāi)的信息全部主動(dòng)公開(kāi)，尤其是公開(kāi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、土地和礦業(yè)權(quán)出讓、案件查處等涉及群眾切身利益方面的信息，從根本上扭轉(zhuǎn)征地類(lèi)信息公開(kāi)案件多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢(shì)。二是依申請(qǐng)公開(kāi)的信息成常態(tài)。對(duì)信息公開(kāi)申請(qǐng)，要及時(shí)受理，依法答復(fù)，向申請(qǐng)人提供完整準(zhǔn)確的信息，不能出現(xiàn)詢(xún)而不答、答而不全、答非所問(wèn)等問(wèn)題。三是加強(qiáng)政府信息公開(kāi)培訓(xùn)。負(fù)責(zé)信息公開(kāi)工作的人員要相對(duì)固定，保證信息公開(kāi)工作的連續(xù)性。同時(shí)，通過(guò)法律法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)、典型案例分析，提高負(fù)責(zé)信息公開(kāi)人員的能力素質(zhì)。

認(rèn)真履行查處職責(zé)，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。落實(shí)《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》，著力解決違法查處不到位、行政不作為等問(wèn)題，推動(dòng)行政執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)。一要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)、財(cái)政部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)等責(zé)任單位要加強(qiáng)溝通配合，建立完善聯(lián)席會(huì)議、情況通報(bào)、執(zhí)法協(xié)作、聯(lián)合辦案、案件移送等制度。二要認(rèn)真履行執(zhí)法查處職責(zé)，堅(jiān)決遏制和嚴(yán)厲打擊各類(lèi)國(guó)土資源違法違規(guī)行為。國(guó)土資源部門(mén)對(duì)違法案件要依法處罰到位、申請(qǐng)執(zhí)行到位、移送移交到位。要按法定程序執(zhí)法，及時(shí)處理群眾的舉報(bào)投訴，該查處的堅(jiān)決查處。三要加強(qiáng)執(zhí)法檢查監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。要健全糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，依法嚴(yán)肅追究相關(guān)單位和人員責(zé)任。

（作者單位：河南省國(guó)土資源廳）