文/于思揚 遼寧省城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中心 遼寧 沈陽 110001

淺談控制性詳細規(guī)劃的編制與修改

文/于思揚 遼寧省城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中心 遼寧 沈陽 110001

本文從控制性詳細規(guī)劃（簡稱“控規(guī)”）的技術(shù)體系和修改等方面論述了新時期的控規(guī)的編制和修改方面常見的問題，并進行了相關(guān)分析，為提高控規(guī)的實用性，更好的服務(wù)于城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展提供了參考建議。

控制性詳細規(guī)劃；編制；修改

一、新時期控制性詳細規(guī)劃的技術(shù)體系

1.以“單元控制+地塊控制”的形式實現(xiàn)規(guī)劃銜接。

“單元控制”的提出是為了滿足“控規(guī)全覆蓋”的要求，重點是落實總體規(guī)劃的要求，起到承上啟下、分解落實的作用，主要包括以下內(nèi)容：主導功能、人口容量、重大設(shè)施、道路系統(tǒng)、城市設(shè)計指引、地下空間控制等。

“地塊控制”則包括了開發(fā)強度等《城市規(guī)劃編制辦法》規(guī)定的所有指標內(nèi)容，作為地塊出讓規(guī)劃條件的最主要、最直接的依據(jù)。

基于以上理論，現(xiàn)階段很多城市編制了大量的“單元規(guī)劃”以達到“控規(guī)全覆蓋”的要求，但是筆者認為“單元控制+地塊控制”的形式對于上海、北京、武漢、重慶等大城市是有必要的，但對于人口規(guī)模在100萬及以內(nèi)的城市而言，這種編制形式是否適合有待商榷。大城市的用地規(guī)模過大，在總體規(guī)劃編制時難免在某些方面存在疏漏，但在人口和用地規(guī)模不大的城市，如果在總規(guī)編制階段經(jīng)過規(guī)劃主管部門和當?shù)匾?guī)劃院的認真研究、審核，其總體規(guī)劃完全有可能達到“單元控制”中所要求的內(nèi)容和深度，至少大部分內(nèi)容是沒有問題的，那么“單元規(guī)劃”對于城市人口規(guī)模在100萬及以內(nèi)的城市就沒有存在的意義了，政府可以根據(jù)發(fā)展情況，出臺詳細的編制計劃，直接分年度滾動編制地塊層面的控規(guī)，以達到引導控制和管理城市開發(fā)建設(shè)的目的。

2.以“強制性+指導性”區(qū)分剛性和彈性。

在《城市規(guī)劃編制辦法》有如下明確表述：“控制性詳細規(guī)劃確定的各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套規(guī)定應(yīng)當作為強制性內(nèi)容”，但是在實際工作中我們應(yīng)該根據(jù)控規(guī)編制區(qū)域的不同，靈活劃分強制性內(nèi)容和指導性內(nèi)容。

通常來說，對于城市新區(qū)及開發(fā)區(qū)等地區(qū)，除了主導功能、主干路網(wǎng)和“四線”作為最基本的“強制性內(nèi)容”通過法定程序確定下來外，其他更細節(jié)的控制內(nèi)容其實是很難準確把握的，暫且作為“指導性內(nèi)容”，待發(fā)展前景明朗后再逐步明確和深化、細化。對于城市建成區(qū)或發(fā)展已明確的地區(qū)，則可按《城市規(guī)劃編制辦法》中的規(guī)定劃分強制性內(nèi)容，但各地區(qū)之間也可以在控制重點上有所不同，比如有些地區(qū)的“高度”和“色彩”可能比“容積率”更重要，有些地區(qū)的容積率需要控制“高限”，有些地區(qū)的容積率需要控制“低限”等等。

總之，采用不同的原則來劃分“強制性內(nèi)容”和“指導性內(nèi)容”，可以最大限度地涵蓋地區(qū)和發(fā)展階段的差別，使控規(guī)的控制更有針對性，體現(xiàn)地區(qū)特色。

3.以“通則+個案”體現(xiàn)共性和個性。

在控規(guī)個案編制的過程中經(jīng)常會碰到一些共性問題，對于這些共性內(nèi)容，各地結(jié)合本地的特色和實際，可以通過部門規(guī)章、技術(shù)標準等通則性文件形式來統(tǒng)一表達。這樣，對于在短期內(nèi)不能實現(xiàn)個案控規(guī)全覆蓋的地區(qū)，以適當?shù)募夹g(shù)管理通則作為行政許可的依據(jù)，是行之有效的務(wù)實方法；同時，對于正在開展控規(guī)覆蓋的地區(qū)，也有利于簡化個案控規(guī)的編制內(nèi)容，充分反映地方城市特色，強化城市的整體協(xié)調(diào)，提高行政決策和執(zhí)行的效能。

二、控制性詳細規(guī)劃的修改思路

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條對控制性詳細規(guī)劃的修改做出了明確規(guī)定，《城市、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》第二十條也明確了控規(guī)修改的程序，這樣的規(guī)定可以有效制約外部力量對控規(guī)的沖擊，但毫無疑問，同時也對控規(guī)自身的科學性、可行性提出了更高的要求。

控規(guī)的修改在各個城市中都是普遍存在的一個無法回避的現(xiàn)象，造成控規(guī)頻繁修改的原因是多方面的，有控規(guī)自身科學性和可行性不足的原因，也有城市快速發(fā)展帶來的追求經(jīng)濟效益最大化、拆遷安置、企業(yè)破產(chǎn)補償?shù)确矫娴脑?。控?guī)的頻繁修改雖然對城市建設(shè)管理造成了很大影響，但是其積極成效也是我們無法否定的，因此，既然無法回避，那么我們就應(yīng)該積極的去面對和解決控規(guī)修改中存在的問題，但是現(xiàn)在讓我們基層規(guī)劃編制和審批部門感到最困惑的是如何認定控規(guī)的調(diào)整中哪些屬于法律法規(guī)中所說的控規(guī)修改的范圍？

具體工作中涉及最多的控規(guī)修改的內(nèi)容是：道路的調(diào)整、用地性質(zhì)的調(diào)整、容積率的調(diào)整、控制高度的調(diào)整等。在判定以上調(diào)整的內(nèi)容是否屬于控規(guī)的修改時，編制控規(guī)時控規(guī)強制性內(nèi)容的劃定應(yīng)該是判定的主要依據(jù)，例如：城市新區(qū)或者開發(fā)區(qū)，道路和用地性質(zhì)沒有被劃定為強制性內(nèi)容，那么其調(diào)整只要沒有涉及總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容，比如說城市干道系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、主要公共服務(wù)設(shè)施的布局、城市歷史文化遺產(chǎn)保護、城市防災(zāi)工程等方面，就可以判定這些調(diào)整不屬于控規(guī)修改的范疇；而容積率和控制高度被劃定為了控規(guī)的強制性內(nèi)容，那么毫無疑問的其調(diào)整就屬于控規(guī)修改的范疇，應(yīng)該按控規(guī)修改的法定程序進行調(diào)整。

綜上，由于近幾年在城市規(guī)劃方面國家出臺了很多新的法律法規(guī)，而城市規(guī)劃又涉及社會發(fā)展的各個方面，使得控規(guī)變成了快速發(fā)展的市場環(huán)境和城市建設(shè)矛盾的高度激化點，如何掌控控規(guī)的編制、修改、審批等工作是擺在各個城市政府面前一個新的挑戰(zhàn)和難題，希望通過我們規(guī)劃行業(yè)的學者及技術(shù)人員的共同努力，探索出一條符合我省各地區(qū)城市建設(shè)工作的道路，讓我們的城市在快速發(fā)展和合法建設(shè)之間找到完美的契合點。

[1］全國城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度管理委員會，轉(zhuǎn)型發(fā)展與城鄉(xiāng)規(guī)劃，中國計劃出版社，2011年8月第1版

[2］陳振明，政策科學，中國人民大學出版社，1998

[3］全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室等，中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說，中國法制出版社，2008

于思揚，女，1982.8-，遼寧省城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中心，高級工程師，注冊城市規(guī)劃師。