文│顧自福（甘肅省肅南裕固族自治縣草原監(jiān)理所）

對草原生態(tài)補獎政策落實情況的調(diào)研

文│顧自福（甘肅省肅南裕固族自治縣草原監(jiān)理所）

草原生態(tài)安全屏障的問題由來已久，一直得不到徹底解決，除了人為的破壞之外，草場超載、過牧，林草植被退化，氣溫升高，降雨量減少是主要的原因。而造成這些原因的是牧區(qū)人口的壓力，目前的草原資源已承受不了日益增長的牲畜需求和發(fā)展。解決這一難題，要標本兼治。但是，保護草原生態(tài)資源，解決牲畜的出路問題，并沒有解決生態(tài)永續(xù)發(fā)展和人、畜的深層次矛盾。要處理好這些關(guān)系，只有通過草原生態(tài)保護補助獎勵政策落實來解決。

一、實施草原生態(tài)補獎政策取得的成效

1.牧民群眾收入增加、生活水平得到提高。實施草原生態(tài)補獎政策已成為牧區(qū)強農(nóng)惠農(nóng)政策的一個重要組成部分，通過發(fā)放禁牧草原補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補貼和牧民生產(chǎn)資料補貼資金，牧區(qū)農(nóng)牧民人均年受益大幅度提高，在一定程度上彌補了牧民因禁牧和草畜平衡而減少的部分收入。特別是草原補獎資金發(fā)放對于五保戶、孤寡老人、喪失勞動能力和缺乏生產(chǎn)資料的貧困戶等起到了明顯的“兜底”保障作用，經(jīng)問卷調(diào)查，61%的牧民認為收入有了一定的增加。草原補獎政策性收入占到了部分牧區(qū)2014年農(nóng)牧民人均純收入的35%以上，保證了牧民的收入不減少、生活水平不下降的目標。

2.草原管護力度進一步加大，禁牧區(qū)草原生態(tài)得到明顯恢復。退牧還草工程和補獎政策的實施成為牧區(qū)生態(tài)文明建設的重要方面，草原牧區(qū)各級政府先后制定發(fā)布了相關(guān)配套辦法，層層簽訂禁牧管護責任書，嚴格落實禁牧制度，加大了禁牧巡查和案件查處力度。同時，在禁牧區(qū)還采取圍欄封育、草地改良等手段，改善了牧草生長條件，草原生態(tài)得到明顯恢復，草地植被覆蓋度明顯提高，促進了草地生態(tài)向良性演替方向發(fā)展。

3.牧業(yè)基礎設施進一步改善。草原補獎政策實施五年來，各級黨委、政府先后出臺了一系列政策措施，著力從夯實畜牧業(yè)基礎、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式入手，加強對發(fā)展畜牧產(chǎn)業(yè)的政策引導、資金扶持，目前，大部分牧區(qū)縣建成科技示范園區(qū)、養(yǎng)殖小區(qū)（場）、高標準暖棚羊舍、儲草棚，發(fā)展人工種草，飼草料加工牧區(qū)舍飼半舍飼養(yǎng)殖率達到65%以上。

4.牧民群眾對保護草原生態(tài)的意識明顯增強。在調(diào)查過程中，通過座談交流和問卷調(diào)查，絕大多數(shù)牧民群眾對草原生態(tài)補獎政策的目的意義都有明確的認識，認為草原生態(tài)補獎政策的目的是草原生態(tài)保護的占到了92%，同時，部分群眾還提出了繼續(xù)實施禁牧和草畜平衡，促進可持續(xù)發(fā)展、加大監(jiān)管力度，確保補獎工作實效等意見建議。

二、草原生態(tài)補獎政策實施中存在的主要問題

1.草畜平衡區(qū)天然草地總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，超載過牧現(xiàn)象嚴重，減畜難度大。在調(diào)查過程中，鄉(xiāng)村和牧民普遍反映草畜平衡區(qū)天然草地沒有得到明顯恢復。有38%的牧民認為草原生態(tài)比以前差或沒有恢復，一方面，相關(guān)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對減畜目標任務重視不夠，落實草畜平衡目標任務力度不大；另一方面，部分牧民有養(yǎng)大群羊，依靠牲畜數(shù)量增收的思想，造成牲畜飼養(yǎng)量大幅增加，導致夏秋草場超載過牧，部分草原植被退化加劇。調(diào)查顯示，有75%的牧民認為禁牧和草畜平衡獎勵標準較低，牧民群眾保護草原和建設草原的積極性不高，部分牧民不愿主動履行草畜平衡責任，承擔出欄減畜義務，在經(jīng)濟利益驅(qū)動下?lián)尫艁y牧、過度放牧，使草畜平衡區(qū)草原生態(tài)改善不明顯，連片使用的部分夏秋場建設成果難以得到有效鞏固。近年來，部分草畜平衡區(qū)草原植被蓋度、產(chǎn)草量、草群高度均有所下降。

2.部分禁牧和草畜平衡區(qū)域相互交錯，增加了監(jiān)管難度。由于在退牧還草工程實施過程中按照先重點后一般的原則，對部分重點生態(tài)區(qū)和重度退化草場實施禁牧休牧，分區(qū)域進行了草原圍欄建設，在一定程度上造成了禁牧草原條塊分割，禁牧區(qū)與草畜平衡區(qū)相互交錯，造成村與村、戶與戶，甚至一戶四季草場也存在禁牧與草畜平衡共存的“插花草場”，加之禁牧規(guī)模不足，不能有效解決禁牧草場條塊分割的現(xiàn)狀，導致落實草畜平衡減畜任務和后續(xù)監(jiān)管難度大。

3.草原監(jiān)管力量薄弱，草畜平衡難以落實。目前牧區(qū)擔負草原監(jiān)管責任的縣級草原監(jiān)理機構(gòu)人員少，而牧區(qū)禁牧、草畜平衡面積大、戰(zhàn)線長、情況復雜，難以有效擔負起監(jiān)管責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有草原監(jiān)管的專門機構(gòu)和監(jiān)管執(zhí)法人員，無法有效實施監(jiān)管。各村雖然都有防疫員兼職草管員，但由于防疫任務重、工資待遇低、責任意識弱等多種因素，不能有效落實監(jiān)管責任。縣、鄉(xiāng)、村沒有形成完善的監(jiān)管網(wǎng)絡體系，形不成合力，草畜平衡政策執(zhí)行乏力，使草原生態(tài)監(jiān)管不到位，對超載過牧缺乏有效監(jiān)管。牲畜總量不降反升，天然草場壓力加大，草畜平衡沒有達到預期目的。

4.政策宣傳講解不夠透徹，對政策理解上還存在誤區(qū)。在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)部分群眾單純認為草原生態(tài)保護補獎資金是為保護草原生態(tài)而發(fā)放的生活補助，對按人、按戶分配補獎資金的期望值過高，造成了大量的分戶、遷戶等問題，從而引發(fā)諸多的矛盾糾紛。牧區(qū)各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都普遍反映自從草原生態(tài)保護補獎政策實施后，人口和戶籍問題集中凸顯。許多新分戶的出現(xiàn)將直接導致實際發(fā)放戶數(shù)超過省上核定的牧戶數(shù)。此外，個別村集體草場面積大、資金多，出現(xiàn)資金二次分配而引發(fā)新的不公和矛盾，直接影響政策效果和經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。

5.補獎資金的使用效益沒有達到最大化。一是在落實草原生態(tài)保護補獎政策后，通過發(fā)放禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補貼和生產(chǎn)資料補貼資金，牧民群眾的收入有了較大幅度增長，生活水平明顯提高。但是部分牧民也由此淡忘了勤勞致富、勤儉節(jié)約的精神，沒有長遠打算，缺乏憂患意識，存在等、靠、要思想；部分牧民把補獎資金單純當作是生活補貼，補獎資金用于舍飼養(yǎng)殖、飼料儲備、棚圈建設、畜種改良等后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上投入不足，有棚無畜、有畜無草、無草無畜的現(xiàn)象有增無減，補獎資金在促進牧民生產(chǎn)發(fā)展上效益不明顯。

二是村級集體補獎資金的有效利用率不高，在使用過程中還存在許多問題，如部分村對禁牧區(qū)牧道、水源、棚圈、配種站點等基礎設施缺乏必要的維護。使集體補獎資金在推動轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展、促進后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的作用未能充分發(fā)揮出來。

三、建議

1.進一步加大新一輪補獎政策的補助力度。各級政府應把爭取二期草原生態(tài)保護補獎政策作為建設生態(tài)文明的重大戰(zhàn)略舉措、重要的強農(nóng)惠農(nóng)政策來謀劃和爭取，及早動手，超前謀劃，積極向上匯報銜接，確保二期補獎政策在牧區(qū)順利實施并力爭補獎資金、規(guī)模高于一期。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要做好牧民群眾的宣傳教育引導工作，深刻認識實施草原補獎政策的重大意義，明確發(fā)放補獎資金的目的作用，客觀反映一期政策實施過程中取得的成效。要充分發(fā)揮牧區(qū)全國及省市人大代表、政協(xié)委員的作用，從構(gòu)筑草原生態(tài)保護屏障的戰(zhàn)略高度出發(fā)，廣泛通過各種途徑、運用多種方式積極反映、爭取，從頂層安排和制度設計上取得支持，確保上下銜接的可靠性。

2.進一步健全草原監(jiān)管網(wǎng)絡，加強草原行政執(zhí)法隊伍建設。一是加強和完善草原監(jiān)督管理體系建設，在人員編制、工作經(jīng)費、設施裝備等方面予以支持。二是建立和完善縣、鄉(xiāng)、村三級草原管護聯(lián)動網(wǎng)絡，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設立草原監(jiān)理機構(gòu)，確定專職草原監(jiān)理執(zhí)法人員，就近、方便、及時受理、查處一般違反草原禁牧和草畜平衡制度的案件，糾正其他違反草原法規(guī)的行為。三是規(guī)范村級草原管護員選聘管理，合理確定草原管護員聘任對象，根據(jù)草場面積及管護任務聘任相應數(shù)量的草原管護員，并在管護經(jīng)費上予以保障。四是加大對草原禁牧和草畜平衡制度落實情況的監(jiān)督檢查力度，堅決查處違反草原禁牧和草畜平衡管理規(guī)定的行為，依法嚴厲打擊各種破壞草原生態(tài)環(huán)境的違法案件，鞏固草原建設成果。

3.進一步加強政策宣傳、強化教育引導，營造良好氛圍。一是進一步深化對落實草原生態(tài)保護補獎政策重要意義的認識，認真宣傳好國家政策，使牧民群眾深刻理解草原生態(tài)保護補獎政策是一項階段性政策，一個禁牧期后，根據(jù)草場生態(tài)功能恢復情況，合理確定需要繼續(xù)禁牧或轉(zhuǎn)入草畜平衡管理，妥善處理好保護生態(tài)和發(fā)展生產(chǎn)的關(guān)系，做好長遠發(fā)展計劃。

二是教育和引導廣大牧民群眾明確自己的權(quán)利和義務，澄清牧民群眾對“減畜”的模糊認識，明確“減畜”是減少在天然草場放牧的牲畜，而不是減少飼養(yǎng)總量，最大限度地調(diào)動牧民群眾參與草原生態(tài)保護的積極性和主動性，樹立保護草原就是保護自己家園的意識。

三是加大對草原生態(tài)保護相關(guān)法律法規(guī)政策的宣傳力度，不斷提高農(nóng)牧民群眾保護草原的主體意識、責任意識和法律意識。

4.進一步完善配套政策，健全工作機制。在積極爭取二期補獎政策的過程中要認真借鑒一期政策實施中的成功經(jīng)驗，進一步完善相關(guān)政策措施。一是爭取擴大重要草原生態(tài)功能區(qū)禁牧面積，將生態(tài)核心區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)草原全部禁牧，積極推進整村、整鄉(xiāng)禁牧，徹底解決禁牧和草畜平衡“插花型草場”管護難度大的問題。二是在保證現(xiàn)有標準的基礎上，爭取建立草原生態(tài)保護補助獎勵長效機制和遞增機制，由短期補貼向建立長效機制轉(zhuǎn)變，避免因補獎項目結(jié)束而出現(xiàn)生態(tài)問題反彈的現(xiàn)象，使草原生態(tài)得到全面有效的恢復。同時，爭取適當提高補助獎勵標準，實現(xiàn)生態(tài)保護和牧民增收雙贏。三是在確保與上級政策充分銜接的基礎上，結(jié)合牧區(qū)實際，對第一輪管理辦法進一步充實和完善，細化相關(guān)規(guī)定，增強政策的可操作性，使政策的落實有章可循、有法可依。同時，要盡量合理安排邊界地區(qū)的禁牧和草畜平衡區(qū)域，認真研究探討部分村集體補獎資金過大、長期經(jīng)營畜牧業(yè)的城鎮(zhèn)戶口人員如何享受補獎政策等問題。盡可能地減少和化解政策執(zhí)行過程中引起的矛盾糾紛，促進社會和諧穩(wěn)定。

5.進一步加快生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)草畜平衡、可持續(xù)發(fā)展。一是要教育和引導牧民群眾破除“沒有草場難養(yǎng)畜”的狹隘思想，樹立飼草料多元化的新觀念，破除依賴自然放牧的傳統(tǒng)習慣，樹立舍飼圈養(yǎng)、精細喂養(yǎng)、科學管理、注重畜產(chǎn)品品質(zhì)的新觀念，積極調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，逐步將資金投入由基礎設施建設轉(zhuǎn)移到舍飼養(yǎng)殖、飼草料加工儲備、畜種改良等方面，使現(xiàn)有的科技示范園、養(yǎng)殖小區(qū)、高標準暖棚羊舍、儲草棚、飼草料加工點等基礎設施充分發(fā)揮應有的作用，盡快消除有棚無畜、有畜無草、無草無畜等現(xiàn)象，努力發(fā)展高效舍飼養(yǎng)殖，切實減少天然草場的牲畜飼養(yǎng)量，促進草原生態(tài)有效恢復，實現(xiàn)草畜平衡，真正達到“禁牧不禁養(yǎng)，減畜不減肉，減畜不減收”目標。

二是加大優(yōu)良畜種產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度，積極爭取在二期補獎政策實施中，將牧區(qū)細毛羊、牦牛等地方優(yōu)勢畜種納入良種補貼或基礎母畜補貼范圍。增加細毛羊基礎母羊和舍飼養(yǎng)殖補助，增強牧民群眾對細毛羊養(yǎng)殖信心，要把細毛羊特色產(chǎn)業(yè)作為后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點，努力降低生產(chǎn)成本，提高經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。

三是要鼓勵和引導牧民群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)，要把勞動力技能培訓作為轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的重要舉措，增強培訓實效，提高牧民群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的適應能力，積極動員牧民群眾開展旅游服務、土特產(chǎn)銷售、玉石產(chǎn)業(yè)、勞務輸出、自主創(chuàng)業(yè)等，走出一條既能改善生態(tài)環(huán)境，又能促進農(nóng)牧民增收致富和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的雙贏之路。

點評：2015年是第一輪草原補獎機制的收官之年，對其落實情況進行總結(jié)分析，是檢驗政策成效、完善政策內(nèi)容的重要依據(jù)。