張 明 濤

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【法學(xué)研究】

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的法律制度建構(gòu)*

張 明 濤

近年來，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速推進(jìn)，但土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度缺失導(dǎo)致受讓方良莠不齊，引發(fā)農(nóng)地使用“離糧化”“脫農(nóng)化”等問題，影響耕地保護(hù)和糧食安全。日本和韓國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度適應(yīng)了其國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，促進(jìn)了土地合理、高效利用及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；Ｒ源藶榻梃b，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的主體范圍，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力要求為核心，構(gòu)建系統(tǒng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；受讓人資格；農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人

隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移，一些地方出現(xiàn)了無人種糧的困局，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推動(dòng)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為緊迫課題。2014年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》以來，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)加速，但由于相關(guān)法律制度不健全及一些地方政府片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模與比例，導(dǎo)致實(shí)踐中流轉(zhuǎn)土地的受讓方良莠不齊，被流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”“非糧化”問題嚴(yán)重，危及18億畝耕地紅線，給國(guó)家糧食安全帶來巨大隱患。本文分析我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入法律規(guī)定存在的問題，借鑒日本和韓國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入立法經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，從源頭上治理農(nóng)村土地?zé)o序流轉(zhuǎn)問題的設(shè)想。

一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的法律規(guī)定及存在問題

我國(guó)2002年《農(nóng)村土地承包法》及農(nóng)業(yè)部2005年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的規(guī)定比較簡(jiǎn)單，著力于創(chuàng)造比較寬松的法律環(huán)境，培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。隨著近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和流轉(zhuǎn)速度的提高，簡(jiǎn)單、寬松的準(zhǔn)入規(guī)定已經(jīng)難以滿足農(nóng)村土地有序、健康流轉(zhuǎn)的需要，引發(fā)了一些新的問題。

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的相關(guān)法律規(guī)定

我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一、多層次的立法體制，現(xiàn)有涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的立法包括法律、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和一些省級(jí)地方性法規(guī)或規(guī)章。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的規(guī)定僅涉及受讓人資格，具體包括：按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并且具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力者；當(dāng)符合資格條件的主體為多個(gè)時(shí)，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員具有優(yōu)先受讓權(quán)。在地方立法層面，目前我國(guó)有湖北省、遼寧省、重慶市、新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、海南省、陜西省、江蘇省等20多個(gè)省(直轄市、自治區(qū))頒布了細(xì)化實(shí)施《農(nóng)村土地承包法》的地方性法規(guī)或規(guī)章。其中關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓人資格，四川省和青海省的要求與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條的規(guī)定相同；江蘇省結(jié)合《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條，將非農(nóng)戶受讓人的范圍界定為“境內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)、事業(yè)法人或者農(nóng)民專業(yè)合作組織，也可以是境外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工企業(yè)或者農(nóng)業(yè)科研推廣單位”；海南省依據(jù)我國(guó)行政法中關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員禁止從事營(yíng)利性活動(dòng)的要求，將國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家工作人員(含離退休人員)排除在受讓人范圍之外；其余十幾個(gè)省(直轄市、自治區(qū))對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓人資格未作規(guī)定。依據(jù)上位法優(yōu)于下位法、特殊法優(yōu)于普通法的法律適用原則，對(duì)未頒布相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)章的省(直轄市、自治區(qū))，以及已頒布相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)章但其中未作出明確、特別規(guī)定的省(直轄市、自治區(qū))，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓人資格適用我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓人資格要求存在的問題

通過上述分析可見，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的法律規(guī)定集中表現(xiàn)為受讓人資格要求，但由于相關(guān)法律制度不健全、不協(xié)調(diào)，這些要求并不明晰。

第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)從業(yè)許可的法律規(guī)定缺位。雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以“按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人”的方式規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的非唯一性(承包農(nóng)戶并非唯一的法定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體)，但目前并無法律、法規(guī)對(duì)可從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體范圍進(jìn)行明確。同時(shí)，“按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定”的籠統(tǒng)表述，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法初衷。由于立法模糊，一些地方的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)幾乎完全遵循當(dāng)事人意思自治，任何組織或個(gè)人都可以成為土地流轉(zhuǎn)受讓人，各類主體特別是工商企業(yè)紛紛“下鄉(xiāng)圈地”，引發(fā)了許多問題。如一些工商企業(yè)以套取國(guó)家補(bǔ)貼為目的，獲得流轉(zhuǎn)土地后“圈而不用”或者倒買倒賣農(nóng)村土地，嚴(yán)重?cái)_亂了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序。一些工商企業(yè)參與流轉(zhuǎn)土地的投機(jī)性較強(qiáng)，獲得流轉(zhuǎn)土地后多從事苗木、花卉、水果等高附加值經(jīng)濟(jì)作物種植，甚至用于開發(fā)度假村和房地產(chǎn)等非農(nóng)建設(shè)，對(duì)我國(guó)糧食安全和耕地保護(hù)帶來極大隱患。

第二，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的法律內(nèi)涵模糊、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺失。受讓人須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一，但我國(guó)現(xiàn)有立法對(duì)“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”的內(nèi)涵和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確規(guī)定。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的立法目的是“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益”，但該法對(duì)農(nóng)村土地有效利用及其所要求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力缺乏應(yīng)有關(guān)注。該法雖有部分條款涉及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，但這些條款的規(guī)制對(duì)象是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員組成的以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位——承包農(nóng)戶，相關(guān)規(guī)定并不能簡(jiǎn)單適用于經(jīng)許可成為土地流轉(zhuǎn)受讓方的組織或個(gè)人①。承包農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)具有身份與職業(yè)相結(jié)合的屬性，其他組織或個(gè)人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)則是一種業(yè)務(wù)選擇。隨著社會(huì)分工的細(xì)化，對(duì)其他組織或個(gè)人參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須設(shè)立一定的準(zhǔn)入條件，尤其是要課以從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的能力要求，以適度提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入門檻，滿足農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)?；男枰?。

二、國(guó)外典型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入法律制度分析

日本和韓國(guó)的耕地資源都比較有限，人均耕地面積較小，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中面臨與我國(guó)大致相同的困境。這兩個(gè)國(guó)家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入法律制度對(duì)推動(dòng)其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；吞岣咿r(nóng)地利用效率發(fā)揮了重要作用，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。②

1.日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入法律制度

日本《農(nóng)地法》等法律確立了農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移審批制度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的附隨義務(wù)。

第一，農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移審批制度。日本《農(nóng)地法》規(guī)定農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移實(shí)行審批制，農(nóng)地所有權(quán)、租借權(quán)及其他以使用收益為目的的權(quán)利轉(zhuǎn)移均須經(jīng)農(nóng)業(yè)委員會(huì)審批，未經(jīng)審批的權(quán)利轉(zhuǎn)移無效。日本農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移審批制度堅(jiān)持“耕作者主義”(“耕作者”是指進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)且實(shí)際從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的人)，審批要件分為兩類。第一類旨在確保從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有權(quán)有效利用農(nóng)地，具體包括五個(gè)條件：(1)申請(qǐng)人或其家庭成員取得農(nóng)地權(quán)利后將農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)。(2)非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人取得農(nóng)地權(quán)利要以耕作為目的。(3)申請(qǐng)人是個(gè)人時(shí)，須確保取得農(nóng)地權(quán)利后，其本人及其家庭成員經(jīng)常性地從事必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。(4)申請(qǐng)人取得農(nóng)地權(quán)利后，其用于農(nóng)業(yè)的農(nóng)地面積在2公頃以上(北海道)或0.5公頃以上(都府縣)，但政令規(guī)定的特殊情況除外。(5)根據(jù)農(nóng)地權(quán)利取得者及其家庭成員的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，以及其居住地到農(nóng)地的距離等情況，能夠判定其在有效利用農(nóng)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。第二類審批要件是權(quán)利取得方面的消極條件，具體包括：禁止佃農(nóng)以外的人取得佃耕地所有權(quán)(佃農(nóng)書面同意的除外)；禁止通過信托或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)委托取得農(nóng)地權(quán)利(農(nóng)協(xié)組織實(shí)施的除外)；禁止依據(jù)《農(nóng)地法》對(duì)政府出售不滿10年的農(nóng)地或草地實(shí)施租賃(法定情況除外)；禁止轉(zhuǎn)租佃耕地。③

第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度。日本《農(nóng)地法》基于避免工商資本圈地、促進(jìn)土地有效利用的理念，建立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度，將農(nóng)地買賣限于農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人之間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人是指滿足法律規(guī)定的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的條件且具備法人資格的合作社或企業(yè)。成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人需具備四個(gè)要件：(1)法人的形式要件，即必須是股份公司(限于有股份轉(zhuǎn)讓限制的非公開公司)、合名公司、合資公司、合同公司或二號(hào)農(nóng)事組合法人之一。(2)法人的經(jīng)營(yíng)要件，即主要經(jīng)營(yíng)范圍是農(nóng)業(yè)或相關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)。(3)法人的成員要件，即成員的身份認(rèn)定和程序按日本《公司法》和《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》的具體規(guī)定。(4)法人的職員從業(yè)要件，即理事(股份公司的董事或從事分公司執(zhí)行業(yè)務(wù)的社員)中過半成員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，且上述人員中的過半人員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的時(shí)間不少于每年60天。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，它將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力具體化為相應(yīng)的公司制度安排，避免了工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域后的非農(nóng)化現(xiàn)象。日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人在20世紀(jì)70年代后期超過3000個(gè)，到2012年達(dá)12817個(gè)，有力地推動(dòng)了日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。④

第三，有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的附隨法律義務(wù)。企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)涉及農(nóng)村公共設(shè)施的使用和維護(hù)，有可能造成擠壓農(nóng)民就業(yè)空間、影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等問題。對(duì)此，日本《農(nóng)地法》要求購買或租賃農(nóng)地者應(yīng)有效利用土地、農(nóng)機(jī)、勞動(dòng)力等農(nóng)業(yè)資源，提前做好相關(guān)計(jì)劃；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)要參加村莊的農(nóng)田道路維護(hù)和水利設(shè)施建設(shè)，遵守當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)農(nóng)用路使用的規(guī)則等；不能影響周邊農(nóng)戶的正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，與周邊農(nóng)民和諧相處；出現(xiàn)拋荒、毀損等不合理利用農(nóng)地行為時(shí)，農(nóng)地出租戶可以單方面解除合同，收回出租農(nóng)地。上述附隨法律義務(wù)在一定程度上確定了企業(yè)與農(nóng)村社區(qū)的義務(wù)，有利于企業(yè)融入農(nóng)村社區(qū)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。

2.韓國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入法律制度

韓國(guó)《農(nóng)地法》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》《促進(jìn)與支持農(nóng)漁業(yè)事業(yè)法》等法律建立了農(nóng)地取得人和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的相關(guān)資格制度，《農(nóng)地改革法》對(duì)農(nóng)地?fù)碛忻娣e、承租期限等進(jìn)行了限制。

第一，農(nóng)地取得人資格證明制度。韓國(guó)人多地少，保障農(nóng)地有效利用一直是該國(guó)農(nóng)地立法的重要目標(biāo)。依據(jù)韓國(guó)《憲法》，農(nóng)地不能被從事非農(nóng)業(yè)耕種和非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的個(gè)人占有，農(nóng)地?fù)碛袡?quán)人僅限于農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)，法定特殊情況例外。韓國(guó)《農(nóng)地法》規(guī)定，從事農(nóng)業(yè)者或有意從事農(nóng)業(yè)者取得農(nóng)地需要從具有農(nóng)地管轄權(quán)的地方政府部門那里獲得農(nóng)地取得人資格證明，農(nóng)業(yè)組織合并取得、繼承取得、共有農(nóng)地分割取得等7種法定獲取土地的情形除外。申請(qǐng)農(nóng)地取得人資格證明者要按照法律要求制訂農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，內(nèi)容包括被獲取農(nóng)地的區(qū)域，經(jīng)營(yíng)被獲取農(nóng)地所需的勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備及設(shè)施保障計(jì)劃，已擁有農(nóng)地的利用情況(此項(xiàng)要求僅適用于已擁有農(nóng)地的個(gè)人)等。申請(qǐng)人獲取農(nóng)地后，須持農(nóng)地取得人資格證明進(jìn)行農(nóng)地所有權(quán)登記，未按約定目的使用農(nóng)地者將被依法采取“產(chǎn)權(quán)處置令”和“強(qiáng)制執(zhí)行令”。韓國(guó)工業(yè)化前期，農(nóng)地廢耕及用于工商業(yè)的現(xiàn)象快速增加，迫使韓國(guó)政府嚴(yán)格控制農(nóng)地用途變更。農(nóng)地取得人資格證明制度使韓國(guó)政府可以通過依法行使公權(quán)力保證農(nóng)地掌握在農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)手里，避免擅自變更用途、拋荒等不合理甚至違法利用農(nóng)地的情況發(fā)生，這對(duì)于保護(hù)韓國(guó)極其有限的耕地資源是十分重要的。

第二，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者資格制度。除法律規(guī)定的特殊情況外，韓國(guó)農(nóng)地買賣主體僅限于農(nóng)民和農(nóng)業(yè)公司。在韓國(guó)，農(nóng)民是一種職業(yè)劃分，指滿足法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，管理或經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的人。韓國(guó)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》規(guī)定，成為農(nóng)民必須滿足下列條件之一：經(jīng)營(yíng)或耕種1000平方米以上農(nóng)地的個(gè)人；每年賣掉超過一百萬韓元農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)場(chǎng)管理者；每年從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)滿90天者。為了發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，韓國(guó)《農(nóng)地法》取消了對(duì)農(nóng)地取得、出租的限制，允許組建農(nóng)業(yè)公司并擁有農(nóng)地所有權(quán)。韓國(guó)《促進(jìn)與支持農(nóng)漁業(yè)事業(yè)法》規(guī)定的農(nóng)業(yè)公司成立要件包括：(1)主體要件：必須是農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者組織，除此以外的主體可以投資農(nóng)業(yè)公司，但投資比例或數(shù)量必須遵守法律規(guī)定。(2)管理人員要件：農(nóng)業(yè)公司中具有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的人員中農(nóng)業(yè)人所占比例不低于1/3。此外，組建農(nóng)業(yè)公司還須符合韓國(guó)《商業(yè)法》關(guān)于公司成立和管理的相關(guān)規(guī)定。允許企業(yè)法人購買、租賃土地，使韓國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的宏觀環(huán)境得到了明顯改善。20世紀(jì)90年代以來，韓國(guó)農(nóng)業(yè)公司和漁業(yè)公司發(fā)展迅速，2011年達(dá)11694家，滿足了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；F(xiàn)代化的需要。⑤目前，農(nóng)業(yè)企業(yè)已經(jīng)成為韓國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中的一支重要力量。

第三，關(guān)于農(nóng)地?fù)碛忻娣e和承租期限的限制。韓國(guó)1949年《農(nóng)地改革法》基于終結(jié)地主—佃農(nóng)制度、培育自耕農(nóng)的主要目的，規(guī)定農(nóng)地?fù)碛忻娣e的上限為3公頃。該法后來多次修訂，對(duì)農(nóng)地?fù)碛忻娣e的上限不斷調(diào)整。20世紀(jì)60年代，隨著現(xiàn)代化、城市化的推進(jìn)，韓國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量減少，于是修訂《農(nóng)地改革法》，將農(nóng)地?fù)碛忻娣e的上限從3公頃提高到10公頃；20世紀(jì)90年代，為了支持政府培育農(nóng)業(yè)企業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，并且考慮到農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化等因素，《農(nóng)地改革法》再次修訂，將農(nóng)業(yè)推廣區(qū)內(nèi)擁有農(nóng)地的上限由10公頃上調(diào)至20公頃(此上限1999年被取消)；1999年《農(nóng)地改革法》規(guī)定在農(nóng)業(yè)推廣區(qū)外擁有農(nóng)地的上限為5公頃；2002年《農(nóng)地改革法》廢除了土地所有權(quán)限制?？梢哉f，韓國(guó)《農(nóng)地改革法》對(duì)農(nóng)地?fù)碛忻娣e上限的動(dòng)態(tài)調(diào)整根源于并服務(wù)于韓國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展。除法定情況外，韓國(guó)法律還規(guī)定農(nóng)地出租期限不得低于3年，這一限制避免了農(nóng)地租賃過程中的投機(jī)行為，較好地引導(dǎo)了承租人合理利用農(nóng)地、長(zhǎng)期投資農(nóng)業(yè)。

三、完善我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入法律制度的路徑

我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”，這既提出了保護(hù)耕地的要求，也為下位法建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度提供了憲法依據(jù)。針對(duì)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的規(guī)定比較籠統(tǒng)，所設(shè)定的受讓人資格標(biāo)準(zhǔn)無法有效實(shí)施等問題，筆者認(rèn)為，我國(guó)可以借鑒日本和韓國(guó)規(guī)制農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的立法經(jīng)驗(yàn)，通過法律將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入主體的范圍界定為承包農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人和個(gè)人⑥，然后根據(jù)準(zhǔn)入主體類型的不同，以設(shè)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力要求為核心，構(gòu)建系統(tǒng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度。具體而言，應(yīng)從以下五個(gè)方面對(duì)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行完善。

1.確立承包農(nóng)戶的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體法律地位

農(nóng)戶是最重要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，也是主要的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓方。借鑒日本和韓國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)打破僅有部分地方性法規(guī)或規(guī)章規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體以承包農(nóng)戶為主的立法現(xiàn)狀，在《農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)確立農(nóng)戶在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的受讓方主體地位。同時(shí)，修改該法第33條“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原則，實(shí)行“在同等條件下，農(nóng)戶享有優(yōu)先權(quán)”的原則，以保障農(nóng)戶的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體地位?？紤]到我國(guó)有大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，建議我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》增設(shè)土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)性條款，鼓勵(lì)一些并不完全具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或不實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)其土地，以促進(jìn)耕地的有效利用。另外，可在《農(nóng)村土地承包法》中明確農(nóng)戶受讓農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地面積的上限并附設(shè)一定的浮動(dòng)幅度，以提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)質(zhì)量，引導(dǎo)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2.設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人與其他法人的主要區(qū)別在于營(yíng)業(yè)范圍不同及相應(yīng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力差異。我國(guó)可以借鑒日本和韓國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人(農(nóng)業(yè)公司)制度，在《農(nóng)村土地承包法》中從以下五個(gè)方面建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度：(1)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的構(gòu)成主體是農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者組織。非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體可以投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人，其投資額度及比例要受到適當(dāng)限制。(2)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的營(yíng)業(yè)范圍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主，但可以涉及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。(3)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人中具有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的人員中，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者組織的代表或農(nóng)業(yè)從業(yè)人員不得低于一定比例。(4)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人中要有滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要求的專業(yè)技術(shù)人員及相應(yīng)比例的農(nóng)民。(5)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的成立須符合我國(guó)《公司法》等法律關(guān)于公司設(shè)立的規(guī)定。上述五個(gè)要件不僅是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的權(quán)利取得要件，也是其權(quán)利存續(xù)要件。

3.設(shè)定企業(yè)租賃農(nóng)村土地的面積上限、最低期限及相關(guān)附隨義務(wù)

我國(guó)應(yīng)借鑒日本和韓國(guó)結(jié)合城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程設(shè)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積的上限并予以適時(shí)調(diào)整的立法經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮各地耕地利用情況、人均耕地面積、城鎮(zhèn)化進(jìn)度、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化程度等因素，在《農(nóng)村土地承包法》中設(shè)定企業(yè)租賃農(nóng)村土地的面積上限并附設(shè)一定的浮動(dòng)幅度，由地方性法規(guī)或規(guī)章因地制宜，具體確定本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地面積的上限。同時(shí)，《農(nóng)村土地承包法》要增設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最低期限，引導(dǎo)企業(yè)真正投資于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，防止土地流轉(zhuǎn)中的投機(jī)行為；要為企業(yè)設(shè)立接受農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的附隨義務(wù)，內(nèi)容包括：參加農(nóng)田道路維護(hù)、水利設(shè)施建設(shè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動(dòng)，保護(hù)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，遵守當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約，不影響周邊農(nóng)戶的正常生產(chǎn)活動(dòng)等。

4.建立針對(duì)個(gè)人的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度

日本和韓國(guó)對(duì)農(nóng)民職業(yè)資格的法律規(guī)定對(duì)我國(guó)立法具有重要的參考價(jià)值。我國(guó)長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元治理模式造成了城鄉(xiāng)居民職業(yè)分工的不同，城市居民一般缺乏從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)歷和能力。為了保障農(nóng)村土地得到有效利用，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》不應(yīng)鼓勵(lì)城市居民參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，而應(yīng)規(guī)定其租賃土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)須具備如下條件：(1)具有一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從業(yè)經(jīng)歷，耕種一定面積的農(nóng)地或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)達(dá)到一定期限等。(2)租賃農(nóng)村土地的面積須低于承包農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人租賃農(nóng)村土地面積的法定上限。(3)不得違犯國(guó)家公務(wù)人員禁止從事營(yíng)利性活動(dòng)的相關(guān)法律規(guī)定。

5.建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄制度

為了遏制我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象，適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，建議《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定國(guó)家農(nóng)業(yè)部門制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人及個(gè)人租賃農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的范圍進(jìn)行限定，引導(dǎo)企業(yè)結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)入不適合承包農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的資金密集型、技術(shù)密集型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。該指導(dǎo)目錄要以國(guó)家農(nóng)業(yè)政策和規(guī)劃為指導(dǎo)，結(jié)合各地土地資源稟賦及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，科學(xué)、合理地確定優(yōu)先發(fā)展、限制發(fā)展和禁止發(fā)展的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。大體而言，優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目包括農(nóng)村“四荒”開發(fā)與多種經(jīng)營(yíng)、規(guī)模化糧食生產(chǎn)、綠色農(nóng)業(yè)及循環(huán)農(nóng)業(yè)等政策鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目包括花卉種植、果樹種植、觀光農(nóng)業(yè)等非糧經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；禁止發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目包括房地產(chǎn)開發(fā)、度假村建設(shè)等非農(nóng)項(xiàng)目及違犯《土地管理法》關(guān)于耕地用途禁止性規(guī)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目⑦。同時(shí)，《農(nóng)村土地承包法》應(yīng)規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)及個(gè)人租賃土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)須向縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政主管部門提交農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃書并經(jīng)其審核通過，以保障經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的可行性。

注釋

①這里的“個(gè)人”主要是指不享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的城市居民。②日本、韓國(guó)法律中的“農(nóng)地”與我國(guó)法律中“農(nóng)村土地”的外延基本一致，為了保證比較分析的準(zhǔn)確性，本部分論述中仍采用“農(nóng)地”的用語。需要說明的是，日本和韓國(guó)實(shí)行土地私有制，其土地流轉(zhuǎn)不僅包括土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)，還包括土地使用權(quán)等以使用收益為目的的土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)；而我國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要是指土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。③參見[日]關(guān)谷俊作：《日本的農(nóng)地制度》，金洪云譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004年，第198—202頁。④參見倫海波：《日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2013年第3期。⑤參見潘偉光、徐暉、[韓]鄭靖吉：《韓國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展及啟示》，《世界農(nóng)業(yè)》2013年第9期。⑥筆者在此并未把農(nóng)業(yè)合作組織單獨(dú)列為一類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，理由是：如果農(nóng)業(yè)合作組織只是農(nóng)戶的簡(jiǎn)單聯(lián)合、不具有法人屬性，則其性質(zhì)與單個(gè)承包農(nóng)戶并沒有質(zhì)的區(qū)別，應(yīng)適用關(guān)于承包農(nóng)戶的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入資格要求；如果農(nóng)業(yè)合作組織具有法人屬性，則應(yīng)適用關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的準(zhǔn)入資格要求。⑦我國(guó)《土地管理法》第36條第3款規(guī)定：禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

[1]涂圣偉.青澀之果：工商資本進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)[N].上海證券報(bào)，2013-12-03.

[2]顧仲陽.陳錫文委員表示：土地流轉(zhuǎn)應(yīng)注意兩大問題[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-03-05.

[3]齊延平.人權(quán)研究(第13卷)[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2014：214—226.

[4][日]關(guān)谷俊作.日本的農(nóng)地制度[M].金洪云，譯.北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2004：84—85.

[5]張?jiān)迫A.日本對(duì)工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的政策限制與啟示[N].農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2015-03-28.

[6][韓]韓國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究院.韓國(guó)三農(nóng)[M].潘偉光，[韓]鄭靖吉，譯.北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2014：19.

責(zé)任編輯：鄧 林

The Legal System Construction of Rural Land Circulation and Admittance in China

ZhangMingtao

The rate of rural land circulation growth is accelerating in recent years. But, the absence of land circulation and admittance system brings about incompetent transferees, which lead to the emergence of non-grain and non-agriculture, and have a bad influence on rural land protection and food security. Japan and South Korea have carried out the rural land circulation and admittance system that meet the requirement of agricultural modernization, which promote the appropriate and efficient land use, and encourage the large-scale agricultural management. Learning from them, we should perfect "Law of the People′s Republic of China on the Contracting of Rural Land", define the subject scope of the land circulation and admittance, build the land circulation and admittance system with the agricultural management ability as a core, and promote the standardization of rural land circulation.

rural land circulation; qualification for transferee; agricultural management ability; agricultural production corporation

2015-10-11

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)與遺產(chǎn)繼承研究”(13AJY013)。

張明濤，男，四川大學(xué)法學(xué)院博士生(成都 610207)，商丘師范學(xué)院法學(xué)院講師(商丘 476000)。

D922.32

A

1003-0751(2016)01-0057-05