◎ 谷書景 王新立

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淺析新常態(tài)下國土資源執(zhí)法監(jiān)管新格局

◎ 谷書景 王新立

全面推進(jìn)“五個國土”建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)全省國土資源系統(tǒng)自身建設(shè)，是當(dāng)前乃至今后一個時期全省國土資源工作的重點任務(wù)。面對復(fù)雜形勢和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求，國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作必須在深化體制機(jī)制、完善制度建設(shè)、提升執(zhí)法理念、加快推進(jìn)法治國土建設(shè)中堅持把保護(hù)資源作為履職盡責(zé)的首要任務(wù)，努力打造執(zhí)法嚴(yán)明、勤政廉潔、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膰临Y源執(zhí)法監(jiān)察隊伍。

一、國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作面臨的新形勢

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)提出新考驗。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展由資源消耗型的粗放增長向提質(zhì)增效型的內(nèi)涵增長轉(zhuǎn)變，國土資源作為促轉(zhuǎn)型、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和保障，供需矛盾在一定程度上得到緩解，違法違規(guī)的內(nèi)在沖動在一定程度上得到遏制，但保護(hù)國土資源、維護(hù)群眾權(quán)益的任務(wù)會更加繁重。一是違法用地態(tài)勢有所緩解，違法用地用途有所改變。隨著全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整、動力轉(zhuǎn)換等問題逐步解決，用地供需矛盾有所緩解，違法用地態(tài)勢有所緩解，但電商、物流、光伏、風(fēng)力發(fā)電、養(yǎng)老、旅游觀光等新業(yè)態(tài)帶來的新興產(chǎn)業(yè)用地需求在逐步釋放，基礎(chǔ)設(shè)施用地和生活性、生態(tài)性用地呈現(xiàn)增長態(tài)勢，農(nóng)村宅基地等長期存在的問題還沒有得到有效解決。二是一些地方對擴(kuò)大增量供應(yīng)仍有較強(qiáng)烈的依賴需求，維護(hù)群眾合法權(quán)益的任務(wù)更加繁重。國土資源供應(yīng)更加重視存量挖潛，更加重視優(yōu)化增量供應(yīng)的方向。但是，以供應(yīng)引導(dǎo)需求的疏導(dǎo)機(jī)制尚未完全建立，盤活存量面臨的難題較多，新增建設(shè)用地仍依賴增量供應(yīng)，而群眾對征占集體土地的收益預(yù)期越來越高，維權(quán)意識越來越強(qiáng)，不可避免地存在矛盾和沖突，維護(hù)群眾合法權(quán)益的難度加大。三是行政權(quán)力對國土資源配置的干預(yù)依然存在，違法會變得更加隱蔽。一些地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍習(xí)慣于用行政權(quán)力干預(yù)國土資源配置，不僅沒有將監(jiān)管的主體責(zé)任落實到位，甚至支持、默許、縱容違法違規(guī)行為；甚至個別地方將執(zhí)法監(jiān)管視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對立面，對國土資源執(zhí)法監(jiān)管不夠支持，有的甚至干預(yù)，加大了對違法違規(guī)行為的查處難度。

（二）外部監(jiān)督強(qiáng)化提出新要求。近年來，全省各市縣和各級國土資源部門均經(jīng)歷了例行督察、審計檢查、司法監(jiān)督、黨內(nèi)巡察等專項監(jiān)督檢查工作，對國土資源執(zhí)法監(jiān)管工作的要求進(jìn)一步提高。同時，人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等對國土資源執(zhí)法監(jiān)管工作寄予希望的同時，也帶來更大壓力。但在執(zhí)法監(jiān)管工作中，原來一直存在的“制止難、執(zhí)行難”等問題還沒有得到很好解決，再加上執(zhí)法隊伍的思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力急需提高，執(zhí)法裝備相對落后，執(zhí)法人員出現(xiàn)精神恐慌、精神疲弱、能力恐慌、懶政怠政等問題，失職、瀆職風(fēng)險進(jìn)一步加大?；鶎訃临Y源部門大多忙于事務(wù)性問題處理，對復(fù)雜問題的把握能力和從更高層面處理問題能力還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。個別地方國土部門出現(xiàn)無人愿意從事國土資源執(zhí)法工作的情況。

（三）法治國土建設(shè)提出新問題。一要減少程序性違法，處理好“放”與“管”的關(guān)系，研究如何把權(quán)力和責(zé)任放下去，把服務(wù)和監(jiān)管抓起來，有效減少程序性違法。要打破通過“刮風(fēng)式”“運(yùn)動式”執(zhí)法破解難題的局面，探索建立執(zhí)法監(jiān)管長效機(jī)制。二要關(guān)注法治國土建設(shè)中出現(xiàn)的新問題。牢固樹立底線思維和風(fēng)險意識，密切關(guān)注改革中出現(xiàn)的新問題，不斷創(chuàng)新手段和方式，強(qiáng)化日常監(jiān)管，及時防范和化解各類風(fēng)險。三要發(fā)揮執(zhí)法監(jiān)察的反饋功能。發(fā)揮好執(zhí)法監(jiān)察的分析反饋功能，對個案背后的問題進(jìn)行梳理分析，提出完善法律制度的建議，推動從法律層面破解執(zhí)法監(jiān)察難題，為國土資源依法執(zhí)法、剛性執(zhí)法、公正執(zhí)法提供強(qiáng)有力的支撐和依據(jù)。

二、國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作出現(xiàn)的新變化

（一）用地需求領(lǐng)域發(fā)生變化和土地利用總體規(guī)劃不銜接出現(xiàn)違法用地的新變化。隨著國家重大經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、省重點發(fā)展區(qū)域的調(diào)整和部署，電商、物流、光伏、風(fēng)力發(fā)電等新業(yè)態(tài)發(fā)展，以及環(huán)保政策的調(diào)整帶來生活性、生態(tài)性、基礎(chǔ)設(shè)施用地顯化，對土地利用總體規(guī)劃的實施提出新的變化和要求。但在當(dāng)前尚未完成永久基本農(nóng)田劃定和土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善之時，保障用地的難度很大。在經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大的情況下，地方政府行政權(quán)力干預(yù)國土資源配置的情況較為突出，甚至支持、默許、縱容違法行為發(fā)生。同時，在原來城鎮(zhèn)化和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)理念指導(dǎo)下，當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃對農(nóng)村宅基地需求保障極為有限，出現(xiàn)農(nóng)村宅基地違法的高發(fā)態(tài)勢，制止和查處的難度很大。

（二）受經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，批而未征、征而未供、供而未用、土地閑置問題突出。受當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，地方政府、企業(yè)“錢袋子”緊張，資金鏈斷裂，特別是靠銀行貸款和民間融資支撐發(fā)展的企業(yè)，面臨生存與發(fā)展的挑戰(zhàn)，日常運(yùn)行壓力增大，導(dǎo)致已經(jīng)國務(wù)院或省政府批復(fù)的建設(shè)用地，因無力支付群眾的征地補(bǔ)償款，造成批而未征；已經(jīng)完成征收的土地，在招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓時，經(jīng)常出現(xiàn)無企業(yè)參與的尷尬局面，多次出現(xiàn)流拍。這類問題造成的違法用地有三種情況：一是往年已經(jīng)批復(fù)的建設(shè)用地，在沒有完成供地環(huán)節(jié)手續(xù)的情況下，已經(jīng)開工建設(shè)，甚至已建成投產(chǎn)，但由于無錢繳納出讓金，用地手續(xù)無法完善，造成未供即用；二是近兩年批復(fù)的建設(shè)用地，由于受經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響，多市縣的建設(shè)用地供不出去，企業(yè)想要地，政府想給地，就是沒有足夠的資金繳納出讓金，造成土地閑置；三是已經(jīng)供應(yīng)出去的國有建設(shè)用地或存量建設(shè)用地，由于缺少資金，造成停工或閑置。這些問題都給批后監(jiān)管帶來很大難度。

（三）公正文明執(zhí)法的內(nèi)在要求給發(fā)揮國土資源整體管控能力帶來新變化。公正文明執(zhí)法的內(nèi)在要求，從單一注重法律效果逐步轉(zhuǎn)向法律效果和社會效果并重，從單一管制轉(zhuǎn)向監(jiān)管與服務(wù)并重。國土資源執(zhí)法監(jiān)管需要發(fā)揮整體管控能力，跳出重審批輕監(jiān)管，就執(zhí)法論執(zhí)法的老思路，發(fā)揮“批、供、用、補(bǔ)、查”整體監(jiān)管效應(yīng)，實現(xiàn)事前、事中、事后聯(lián)合監(jiān)管，實現(xiàn)執(zhí)法關(guān)口前移，對合法用地注重服務(wù)，對合理合情用地加強(qiáng)疏導(dǎo)，對違法違規(guī)用地強(qiáng)化查處。

三、構(gòu)建新常態(tài)下國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的新格局

（一）在執(zhí)法機(jī)制上，更加注重前端解決和發(fā)揮執(zhí)法反饋功能 。一是注重整體功能的發(fā)揮。國土資源主管部門作為行政執(zhí)法部門，要跳出重審批輕監(jiān)管、就執(zhí)法說執(zhí)法、執(zhí)法部門唱“獨角戲”的老路，要突出“大執(zhí)法”，發(fā)揮“批、供、用、補(bǔ)、查”的整體執(zhí)法監(jiān)管效應(yīng)，做到事前、事中、事后聯(lián)合監(jiān)管，共同構(gòu)筑守護(hù)國土資源的堅強(qiáng)堡壘。二是注重前端解決違法問題。關(guān)口前移至國土資源規(guī)劃、審批、開發(fā)、利用等各個前端業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，完善制度、加強(qiáng)服務(wù)、改進(jìn)管理，既為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供強(qiáng)有力的用地保障，又有效疏導(dǎo)，從源頭上解決“程序性違法”。三是注重發(fā)揮執(zhí)法的反饋功能。由個案查處向分析反饋延伸，注重剖析違法違規(guī)案件，在查處違法案件中及時查找管理和制度上的不足等深層次原因，變被動堵截為主動預(yù)防和疏導(dǎo)，探索建立執(zhí)法監(jiān)管長效機(jī)制。

（二）在執(zhí)法方式上，更加注重日常執(zhí)法監(jiān)管，實現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”。一是從“刮風(fēng)式”“運(yùn)動式”執(zhí)法向強(qiáng)化日常執(zhí)法監(jiān)管轉(zhuǎn)變。國土資源違法特別是土地違法，一旦形成違法事實，整改難度極大，實施“刮風(fēng)式“”運(yùn)動式”執(zhí)法，集中打擊，治理的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本高。強(qiáng)化日常執(zhí)法監(jiān)管，加大巡查發(fā)現(xiàn)、制止、查處違法行為的力度，既能降低執(zhí)法成本和難度，又能有效化解集中打擊可能導(dǎo)致的嚴(yán)重對立等，有利于增進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。二是從重事后查處向重事前防范和疏導(dǎo)轉(zhuǎn)變。年度衛(wèi)片檢查、案件查處等手段多為“過去完成時”的事后查處，整改查處難度大，行政執(zhí)法成本高，社會財富損失大。從重事后查處轉(zhuǎn)變?yōu)橹厥虑胺婪?、事中制止，可以有效降低?zhí)法成本和難度，將違法行為“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”。

（三）在責(zé)任落實上，更加注重建立完善共同責(zé)任機(jī)制。

一是建立完善科學(xué)的執(zhí)法評價機(jī)制。完善對市縣國土資源部門執(zhí)法監(jiān)察工作進(jìn)行的考核評價，增加早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處所占的權(quán)重，形成正確的導(dǎo)向，提升執(zhí)法監(jiān)管效能。二是加大對市縣國土資源部門督察力度。把權(quán)力和責(zé)任放下去，層層傳導(dǎo)壓力，將遏制違法違規(guī)行為的主體責(zé)任層層分解和落實，把服務(wù)和監(jiān)管抓起來，加強(qiáng)跟蹤督促和指導(dǎo)，把各項制度規(guī)定落實到位，有效遏制和減少違法違規(guī)行為。三是建立和完善部門協(xié)同、多方聯(lián)動的國土資源執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制。明確公、檢、法、發(fā)改、規(guī)劃、環(huán)保等部門監(jiān)管責(zé)任，做到責(zé)任明確、制止有力、運(yùn)行規(guī)范。（作者單位：河南省國土資源執(zhí)法監(jiān)察總隊）