楊福學

(浙江師范大學 法政學院，浙江 金華 321004)

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食品安全檢查乏力的破解路徑

楊福學

(浙江師范大學 法政學院，浙江 金華 321004)

摘要：食品安全檢查乏力嚴重弱化了食品安全監(jiān)管實效。為扭轉我國嚴峻的食品安全形勢，應借鑒國際先進食品安全檢查理念和制度，增加財政經費投入，提升基層食品安全檢查力量；采用合理科學的懲處額計算方法，建立食品身份制度及其經營者誠信檔案制度，推動懲處行為精細化、規(guī)范化，并保持其對不法行為有效的震懾力。

關鍵詞：食品安全；安全檢查；安全風險；檢查標準

對于我國嚴峻的食品安全問題，學界多將其歸咎于立法的不成熟和制度的不完善，譬如多頭監(jiān)管機制等。我國在這方面作出了不懈的努力，如2009年出臺了《食品安全法》，并于2015年作了修訂；2013年進行食品安全監(jiān)管體制改革，確立了一元化監(jiān)管模式和食品風險的安全評估機制。但這些努力并未根本改變我國食品安全的嚴峻態(tài)勢，重新把脈我國食品安全問題的病灶依然必要。

當下，食品安全問題的研究大多聚焦于立法和制度的完善方面，鮮有關注食品安全檢查(簡稱為“安檢”，下同)環(huán)節(jié)實效的。我國的基層食品安檢環(huán)節(jié)由于政府投入不足，人員、儀器匱乏，難以應對紛繁龐雜的食品安全問題。因此，在完善立法和監(jiān)管機制的同時，還應該下大力氣提升食品安全檢查的實效。本文在比較法視野下，闡述了可資借鑒的國際社會食品安全檢查經驗，期望推動政府加強對基層食品檢查的投資，健全檢查的啟動程序和問責制度，完善食品安全標準的更新機制，充分調動社會力量參與初級食品管理，對食品不法行為的處罰引入科學的計算方法，以發(fā)揮懲處最佳威懾力。

一、我國食品安全檢查存在的問題

我國食品安全監(jiān)管起步晚，20世紀80年代以前監(jiān)管力度弱，[1]直到1995年《食品衛(wèi)生法》頒布以后，我國食品安全制度才有了長足的發(fā)展，制定了較為完善的法律、法規(guī)，成立了專門的主管機構食品藥品監(jiān)督管理總局，并建立了食品風險評估和預警機制。但食品安全檢查實效卻并不理想，從屢次食品安全事件中，折射出食品安檢的諸種問題。

(一)檢查啟動程序及責任追究缺乏法律明確規(guī)定

我國迄今尚無專門的行政檢查法和行政程序法，有關內容散見于各單行法中。 實務中食品安全檢查權主要來自于行政授權，相關單行法中①對其檢查權限、檢查范圍作了規(guī)定，但對程序的啟動、檢查的相關責任鮮有涉及。[2〗

由于法律上的不健全，將食品安全檢查權的啟動交由檢查機關自由裁量，這就誘發(fā)了重復檢查、消極檢查和濫檢查現(xiàn)象的出現(xiàn)。如一些檢查機關檢查前沒有具體計劃，也不履行事前告知義務，隨意性大。當涉及到一些復雜的棘手問題時(如政府重點招商引資項目、當地的稅源大戶、當地政府的重點扶持對象，或所查問題牽扯面廣、影響巨大)，便怠于檢查，縱容、放任食品企業(yè)的非法行為。

依據行政程序法一般原理，行政權的權力性、義務性高度統(tǒng)一，其實施的過程應由法律明確規(guī)定。[3]由于我國法律傳統(tǒng)上重實體、輕程序，食品安全法律僅規(guī)定了食品檢查機關的實體責任，比如《乳品質量監(jiān)督管理條例》第62條規(guī)定了主管機關濫用權力、瀆職行為的法律后果，但卻未規(guī)定相應的程序違法責任。

(二)檢查環(huán)節(jié)及檢查標準的制度缺陷

1. 食品安檢環(huán)節(jié)的缺陷

依《食品安全法》規(guī)定，凡上市食品須經三個安檢環(huán)節(jié)，②但食品安檢的威懾力主要體現(xiàn)在抽檢上。由于受設備和專業(yè)的限制，安檢部門抽檢的許多樣品需委托專業(yè)機構檢測。新修訂的《食品安全法》第87條規(guī)定,食品的委托抽檢，由委托機關付費，這雖有助于克服企業(yè)和檢測機構之間形成畸形的財務依賴關系，[4]但增加了食品安檢部門的支出，在財政投入未明顯增長的情況下，安檢機構缺乏抽檢的積極性。國家組織的專項督查較有實效，但這種抽查不多，對于浩如煙海的食品，象征意義大于威懾效應。而承擔絕大部分食品安檢任務的基層機構，由于人數有限、專業(yè)素養(yǎng)不高、設備不全，安檢難有預期成效。

地方保護主義也干擾著食品安檢工作。依據相關規(guī)定，省級以下質檢部門實施屬地化管理，上級部門僅保留“業(yè)務指導”權。③雖然該規(guī)定明確了權責，強化地方政府對食品安全的責任，卻打開了地方政府干預之門。在經濟不景氣時，地方政府往往會產生以犧牲消費者利益為代價，培植一方稅源的沖動，影響食品安檢工作的正常進行。

2. 食品安全檢查標準更新滯后

《食品安全法實施條例》第十九條規(guī)定，各監(jiān)管主體應跟蹤評價食品安全標準，并適時修訂。各監(jiān)管主體要及時收集、匯總標準執(zhí)行中的問題及各方反饋信息，以資修訂參考。但這種多元化修訂主體，易使各方推諉，致使修訂滯后。

以乳制品安檢標準為例，三鹿奶粉事件中，三聚氰胺竟然沒有被納入奶粉安全檢驗參數。此后，我國采用了聯(lián)合國乳品檢驗標準，但在聯(lián)合國檢驗標準更新升級后，我國又未及時跟進。當今科技進步加快，各類新的食品、添加劑、催熟劑、飼料等層出不窮，如果安全評估和標準更新機制滯后，會使食品安檢形同虛設。正如美國食品安全專家Marion Nestle所言：“食品安全規(guī)制的現(xiàn)代化一直是不斷升級的、富有爭議的政治性戰(zhàn)役?！盵5]

(三)食品安全風險評估機制不健全

我國《食品安全法》第十三條規(guī)定：“國務院衛(wèi)生行政部門負責組織食品安全風險評估工作，成立由醫(yī)學、農業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風險評估專家委員會進行食品安全風險評估?！?據此，衛(wèi)生部于2009年底組建了國家食品安全風險評估專家委員會，并于次年出臺了《食品安全風險評估管理規(guī)定(試行)》。④依據該法，前述委員會僅為衛(wèi)生部的一個智囊機構，沒有自主開展工作的權利，其對風險的評估和防范職能大打折扣。根據聯(lián)合國食品法典委員會的《風險分析工作原則》，為避免彼此干擾，風險評估與管理部門應相互獨立，相互分離。我國的風險評估機制顯然違背了這一原則。此外，我國食品安全風險評估機構中的技術部門、應急臨時工作小組等機構，配置單薄，工作程序、分工尚不明晰，影響了風險評估實效。[6]

(四)對食品黑窩點整治乏力

黑工廠、黑窩點和黑作坊(下稱“三黑”)是引發(fā)食品安全問題的毒瘤。相關法律對“三黑”治理也作出了明確規(guī)定。⑤但這些窩點數量龐大、分散、隱蔽，查處難度大。加之基層安檢部門人員、經費不足，打擊乏力。偶然的多部門聯(lián)合的專項整治，往往興師動眾，但效果不佳。

以南方A市某區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局為例。該區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局不足10人，除去內勤人員，業(yè)務人員僅7人，但要負責全區(qū)9鎮(zhèn)9鄉(xiāng)9街道43平方公里，76.17萬人口的食品安全檢查，任務相當艱巨。區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局只能保證對區(qū)各街道食品經營者的常規(guī)性檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)突擊檢查只是偶爾行為，因此,不法行為查處概率很低。許多不法商販鋌而走險，生產問題產品。區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局的行政執(zhí)法不能對不法商販形成高壓態(tài)勢，很難從源頭上防微杜漸，遏止食品問題的發(fā)生。

二、我國食品安全檢查乏力的深層原因

中國頻發(fā)的食品惡性事件，大多在媒體曝光后，食品安檢部門才作事后處理。為什么安檢部門成了事后諸葛亮呢？筆者認為至少存在以下深層原因。

(一)民眾參與不足

食品安全權作為國際人權公約中有所體現(xiàn)的一項基本人權，[7]其捍衛(wèi)和保障離不開廣大民眾的支持和參與。但在中國歷史傳統(tǒng)中，中央政權強大，幾乎沒有發(fā)生過國家和社會的分離。[8]民眾法治意識、民主意識薄弱，維權意識不強。在中國“大政府、小社會”的傳統(tǒng)中，政府管理的空間過于寬泛，社會力量相對弱化，民眾參與社會管理的途徑不暢，參與積極性不高，普遍形成對政府的依賴心理。

由于政府的財力、精力有限，面對紛繁蕪雜的各類食品安全問題，尤其是基層數量龐大、無孔不入的“三黑”窩點，力不從心。因此,需要動員民眾參與管理，扶持并培訓社會組織，倡建基層自律組織，配合政府管理初級食品。沒有民眾的參與，單靠政府的力量解決這一問題是不可企及的。政府對頻發(fā)的食品安全事件，往往采取“救火式”應對，難以根本解決問題。另一方面，民眾參與食品安全管理，也能起到對政府的監(jiān)督作用。我國法制歷來重實體輕程序，對行政機關控權意識淡薄，行政法一貫被認為是授權法。行政機關認為食品安檢的程序屬于執(zhí)法裁量范疇，無需法律規(guī)定。因此，除完善相關法律外，還要在程序透明、信息公開上加大力度，為民眾創(chuàng)造監(jiān)督的條件，杜絕食品安檢權的懈怠和濫用。

(二)財政投入不足

2010年我國用于食品安全的財政投入僅占全國財政總支出的0.34%。同年，美國政府財政預算中在“健康研究和食品安全”與“食品和營養(yǎng)援助”兩項目中的投入約占財政總預算的3.85%，是中國食品安全財政投入比例的11.3倍。[9]財政投入嚴重不足，導致食品安全檢查部門，尤其是基層部門的人員、設備緊缺，無力應對繁重的檢查任務，留下監(jiān)管真空。

食品安全方面的科研也需要大量的財政投入。隨著科技的發(fā)展，各種新的食品添加劑、動植物催熟劑不斷出現(xiàn)。這些物質對人體的危害有多大，如何有效檢測；一些新的食品，比如轉基因食品，是否對人體有害等問題，都需要作深入的科學研究。

(三)食品違法的處罰力度不夠

出于種種顧忌，食品安全部門對食品不法行為的處罰過輕，缺乏威懾效應。政府以經濟發(fā)展為第一要務，擔心食品安全標準貫徹過嚴，增加企業(yè)成本，影響經濟發(fā)展。在這種理念下，民眾的健康就被犧牲了。我國出口的食品執(zhí)行國際安全標準，合格率很高，而國內標準則較低，形成雙重標準。

食品安檢中的處罰力度也存在一些問題：一是我國食品安全相關法律中的責任部分，對不法行為的懲處通常只規(guī)定一個數額區(qū)間，很少規(guī)定計算方法。因此食品安檢機關的自由裁量權沒有被制約，加上法律的滯后性，以及物價上漲、通貨膨脹等因素，淡化了處罰的震懾力。而在美國，這個處罰額區(qū)間是由漢德公式確定的。從法經濟學視角分析，對不法行為的處罰額必須大于社會消除該行為后果的成本(用B表示)。而B應當小于不法行為發(fā)生的概率(P)乘以該不法行為對社會造成的損害(L)。[10]這一判斷源于著名的漢德公式：B

在食品安全訴訟中，受害者賠償請求舉證門檻高，賠償額往往被壓得很低。甚至有檢查部門在公布查處的問題時，以保護商業(yè)信譽為由，不公布問題企業(yè)的名稱。這些都反映出我國食品安檢部門對食品問題企業(yè)的一種普遍保護心態(tài)。

三、世界上卓有成效的食品安全檢查制度

國際上卓有成效的食品安全檢查制度給我們提供了改進的思路。美國、日本以及我國香港的食品安檢制度在民眾參與、財政投入、處罰力度等方面的做法很有借鑒意義。

(一)美國食品安全檢查制度

美國農產品自律協(xié)會制度是社會力量成功參與食品安全管理的典范。在美國，農產品經營者入會須先向指導員提出申請，經審查合格方可經營。指導員須經常巡查其督導的經營者，對其產品質量負責。農產品經營者違法行為會被記入誠信系統(tǒng)，受到協(xié)會的排斥。通過強制協(xié)會制，實現(xiàn)了對分散的農產品市場的有效管理。[1]

美國在食品安全方面的財政投入較大。2010年美國決算案中，僅“健康研究和食品安全”一項就占到美國財政總預算的1.10%，達383.4億美元；“食品和營養(yǎng)援助”項目占到總預算的2.75%，達952億美元，兩項共占當年財政預算的3.85%，達1 335億美元。[12]顯現(xiàn)出美國整治食品安全問題的力度。

預防為主的理念是美國食品安全工作的一大特色。美國聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局頒布的《食品安全現(xiàn)代化法》，強調“以預防為主的理念、突出風險控制，強化進口食品的境外檢查”。[13]據此，美國食品藥品監(jiān)督管理局除監(jiān)控預防國內食品安全事故外，還有權到食品供應國，對供美生產商進行食品安全檢查。[14]

為使處罰發(fā)揮最佳威懾力，美國食品藥品監(jiān)督管理局采取科學的計算公式：最佳處罰額=h/pq+s/q+k, 其中h指不法行為致?lián)p額，p指該行為被查及的可能性，q指該行為被罰的幾率，s指調查花費，k代表收取罰款的成本。[15]如此精準的算法，使罰款有理有據，并對食品不法行為形成高壓態(tài)勢。

(二)日本食品安全檢查制度

日本民眾全方位參與食品安全管理。日本《食品安全法》將食品安全責任主體從國家擴大到地方公共團體、食品相關者及消費者，[16]具體規(guī)定了各主體不同的食品安全責任。⑦這種制度設計，加強了檢查力量，各方配合，形成了食品安全檢查的蛛網格局。

日本政府在食品安全方面投資力度大。近年來日本經濟雖不景氣，但并未影響其對食品安全問題的重視。由于經費充足，即使偏遠農村的基層檢測機構也設備精良、配備齊全，能夠適應大批量、多項目、高精度檢驗的需要。[17]日本食品檢驗檢疫經費一律根據當年預算由財政部門優(yōu)先保障、足額撥付。

日本的食品安全法對食品安檢的實體和程序責任都作了明確規(guī)定，與之配套的還有食品安全實施令(內閣政令)、實施規(guī)則(厚生省令)以及數量眾多的食品安全標準。其對食品安全責任規(guī)定相當嚴厲。違法者將面臨最高達300萬日元(自然人)、1億日元(法人)的罰款。同時，違法劣跡還會被記入全國聯(lián)網的誠信系統(tǒng)，經營者可能因此而被永遠排除出食品行業(yè)。

(三)香港食品安全檢查制度

香港食品監(jiān)管主體有食品署和環(huán)衛(wèi)署，兩者既分工又配合。[18]平時各司其職，遇重大事件即聯(lián)手成立專家組，專家均按法定程序組成，來自本領域內的學術權威或面向社會公開招聘。專家組一經成立即獨立開展工作，根據調研和檢測結果提出應對方案，提出食品檢測標準修正建議，甚或提出法律修正案。這是食品安全領域另一種權威、高效的社會參與。

香港對食品違法行為的處罰很重。食品經營者要隨時接受食品署、環(huán)衛(wèi)署的現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)問題即被重罰，并被列入黑名單甚至取消食品經營資格。在這樣的高壓態(tài)勢下，很少有經營者敢以職業(yè)前途為代價鋌而走險。香港食品企業(yè)安全保障措施的嚴謹程度是常人難以想象的。在這種制度下，食品生產成本和監(jiān)管成本在大陸看來近乎天文數字，但香港市民對這方面的巨額投資毫無怨言。近年來大陸食品安全問題頻發(fā)，但供港食品合格率卻達99%，令人羨慕不已。這就是社會參與、巨額投入與嚴打重罰默契配合的神奇功效。[19]

四、我國食品安全檢查乏力的破解路徑

基于以上我國食品安全檢查現(xiàn)狀、存在問題及其根源的分析，結合美、日、香港在這方面頗有成效的做法，筆者認為，提高我國食品安全檢查實效的路徑在于：

(一)動員社會力量積極參與

1. 加強對食品行政安檢行為的規(guī)范和約束

為防止食品安全監(jiān)管中的地方保護主義，應加強民眾對政府的監(jiān)督。為拓寬民眾監(jiān)督的渠道，新修訂的《食品安全法》規(guī)定了風險評估結果(第21條)、風險警示(第22條)、食品安全標準(第28條)的公開公示制度，第118條規(guī)定了國家食品信息平臺建設以及多部門食品信息共享制度，但信息公開的主體和內容過于狹窄，尚需進一步拓寬。

此外，為規(guī)范食品安檢行為，應當完善食品安檢啟動程序及責任追究制度。可以修訂各相關法律，增添這部分內容；也可以制定專門的《食品安全行政檢查規(guī)則》。前者牽扯面廣，操作不易；后者相對容易，且已經有類似的部門規(guī)章和地方性規(guī)章可以參照。⑧明確食品檢查的啟動程序和行政責任，就能有效規(guī)范檢查者的檢查行為，約束其自由裁量權，并緩和檢查對象的抵觸情緒。

2. 動員社會力量廣泛參與

民眾參與食品安檢工作，不是越俎代庖，分擔行政主體的任務，而是要配合食品安檢部門，在初級食品環(huán)節(jié)構建經營者自律制度，監(jiān)督、舉報不法行為等，以彌補行政安檢力量之不足。首先，在食品風險評估和預警方面，要面向社會，依法組成常設、獨立的專家組，獨立開展工作、提出建議，并發(fā)布權威信息。其次，推行經營者會員資格制，初級食品經營者組建行業(yè)協(xié)會，進行自律管理。行業(yè)的聲譽事關經營者切身利益，因此行業(yè)協(xié)會有做好管理的動力和積極性。行業(yè)協(xié)會熟悉行業(yè)情況，有利于發(fā)揮內部人約束效應，降低管理成本，消除對立情緒。再次，要拓寬民眾參與的途徑，及時處理和回復民眾反應的問題，并給予相關參與者適當獎勵。嚴厲制裁報復行為，消除民眾的后顧之憂。

對于我國食品痼疾“三黑”問題的根除更要依賴民眾參與?！叭凇备C點龐雜、分散、隱蔽，逃避檢查能力強，查處難度大。除加大財政投入外，還要加強基層安檢力量，提升人員專業(yè)素養(yǎng)和儀器配備水準，增強其對 “三黑”的排查能力。要廣泛宣傳，動員群眾投訴、舉報，形成對食品不法行為人人喊打之勢。借鑒美國的“直接農場市場”制度，扶持市場督導員、農業(yè)協(xié)會等民間力量，實行嚴格的市場準入制度和行業(yè)自律制度。學習日本的食品“身份證編碼”制度，將食品的來源、生產、銷售、原料等重要信息編入標簽上的條形碼，消費者一掃便知，出現(xiàn)問題也便于追溯責任。另外要完善食品信息登記和誠信檔案制度，使沒登記、無身份的食品無法進入市場。

(二)加大財政投入

1. 加大食品檢查環(huán)節(jié)的資金投入

在民眾健康和經濟發(fā)展的價值平衡中，前者一定高于后者?！敖疱X成本的付出無法與個體的健康相提并論——健康永遠比金錢更重要，而且通過損害健康獲取金錢永遠是得不償失的——這是一個基本的法理邏輯，更是一個基本的生活邏輯?！盵7]要加大政府對食品安檢部門的資金投入，加強基層安檢專業(yè)人員的培訓和安檢設備的更新，并著力改善基層安檢人員的待遇和工作環(huán)境。

加大食品科研方面的投入。食品安全風險的預測和評估，檢測標準的更新，檢測數據的采集，新食品、添加劑、飼料的安全與否，都需要科研機構的專業(yè)研究。諸多食品潛在性危害尚需大量細致、扎實的科研來把關。專業(yè)人才的吸納、實驗室的建設、研究團隊的組建以及科研計劃的實施都需要龐大的科研經費來保障。

2. 增加食品檢查環(huán)節(jié)的崗位設置

當前基層食品安全檢查乏力的關鍵是人員緊張，安檢人員工作繁重，疲于奔命。食品市場各種違法行為花招百出，從生產、培育到倉儲、銷售環(huán)節(jié)，各種添加劑、催熟劑、保鮮劑隨時有可能被添加進來，因此食品安檢任務繁重。食品安全問題的揭示僅靠記者臥底、偷拍偷錄，而職能部門仍守株待兔，習慣于既定模式的檢查，是無法安撫消費者的恐慌情緒的。以城市菜市場為例，以前還有工商部門放置的“放心秤”，現(xiàn)在完全是“自由”市場。而各種化學藥劑對人的傷害遠甚于短斤少兩。設若每個大型市場配置一個藥劑測試崗，并輔之以嚴厲的懲處制度，無疑是對非法商販一種有力的威懾。即使有些藥劑測試復雜，也可由測試崗隨機采集樣本，及時送達檢測中心。和菜市場一樣，稍具規(guī)模的食品加工店或者銷售點，都應設置固定崗，并配備檢測流動人員，編織起一張食品安檢大網。

(三)加大處罰力度

1. 加大實體處罰力度

首先，要強化食品安全主管部門及其人員的法律責任，完善食品安檢啟動程序和安檢者的問責機制，對安檢者懈怠、濫用權力和不作為，以及尋租、腐敗等行為均應嚴肅查處，絕不姑息遷就。構成犯罪的，要及時移交司法機關，防止以罰代刑。行政責任也要落到實處，避免流于形式，促使食品安檢部門恪盡職守、創(chuàng)新方法、提高效率，加大對食品違法者的震懾力度。其次，要加大對食品違法行為的處罰力度。為使行政處罰具有足夠的威懾力，可以借鑒美國最佳處罰額計算方法，考量非法牟利額和被查處的平均機率，準確計算處罰額，使非法商販為食品違法付出慘重的代價，使行為人或有同樣違法企圖的人不敢再犯。對于累犯或情節(jié)嚴重、性質惡劣的行為人，要罰得其傾家蕩產，構成犯罪的，追究其刑事責任。把食品安全打造成一條人人敬畏、不可觸碰的高壓線，方能滿足廣大民眾食品安全的訴求。

2. 建設聲譽罰系統(tǒng)

對食品不法行為的處罰，除了實體處罰，還應當包括聲譽罰和資格罰，在某些情勢下，后者收效更大。新修訂的《食品安全法》第118條規(guī)定，要建立食品安全信息平臺，但只是規(guī)定公布食品安全總體情況、食品安全風險警示信息、重大食品安全事故及其調查處理信息等，并未將食品不法行為者信息公布納入其中，這是一大遺憾。要完善該平臺建設，增加食品經營者誠信和違法記錄功能，并將該信息全國聯(lián)網，每個消費者均可上網查看，使喪失職業(yè)底線的食品經營者成為過街之鼠。“在市場產業(yè)與產業(yè)鏈意識日益得到強調的今天”，[20]隨著平臺的進一步完善，當經營者的聲譽和不良記錄對其利潤和效益造成嚴重影響的時候，他們會惜譽如金，守法誠信經營。這些誠信記錄也可作為食品安檢部門對經營者處罰的確鑿證據。當經營者在系統(tǒng)中的不良記錄超過特定次數時，或者達到一定的嚴重程度，主管機關可以撤銷其營業(yè)證，永久剝奪其食品經營資格。

注釋：

①與食品安全檢查相關的單行法有：《食品安全法》《食品安全法實施條例》《農產品質量安全法》《食品生產加工企業(yè)質量安全監(jiān)督管理實施細則(試行)》(國家質檢總局2005年頒布)等。

②即生產許可檢驗、型式檢驗、出廠檢驗。企業(yè)要生產食品，其技術、設備、環(huán)境要通過監(jiān)管部門的檢驗，獲得食品生產許可證，再將產品樣品送質檢機構進行型式檢驗，獲得產品合格證或檢驗報告后，方可正式生產。型式檢驗是當新產品進入市場時，或者銷售過程中需要質檢機構出具檢驗報告時，企業(yè)自選樣品送檢。出廠檢驗是企業(yè)自檢，一般都不會檢出問題。

③2011年10月，國務院《關于調整省級以下工商質檢行政管理體制加強食品安全問題監(jiān)管有關問題的通知》終止了自1999年實施的“省級以下工商、質檢垂直管理”制度。省級以下工商、質檢部門實施屬地化管理，上級部門僅保留“業(yè)務指導”權。2012年6月實施的《國務院關于加強食品安全工作的決定》第四條規(guī)定：“縣級以上地方政府統(tǒng)一負責本地區(qū)食品安全工作。”仍然堅持地方政府負責制，對地方保護主義未加防范。

④該法第四條對食品安全風險評估機構的職責規(guī)定為：“負責承擔食品安全風險評估相關科學數據、技術信息、檢驗結果的收集、處理、分析等任務。食品安全風險評估技術機構開展與風險評估相關工作接受國家食品安全風險評估專家委員會的委托和指導?！?關于專家委員會工作開展機制，該法第十六條規(guī)定：“衛(wèi)生部可以要求國家食品安全風險評估專家委員會立即研究分析，對需要開展風險評估的事項，國家食品安全風險評估專家委員會應當立即成立臨時工作組，制訂應急評估方案?！睂τ陲L險評估的交流，該法第十八條規(guī)定：“衛(wèi)生部應當依法向社會公布食品安全風險評估結果。風險評估結果由國家食品安全風險評估專家委員會負責解釋。”

⑤如《國務院關于加強食品安全工作的決定》第七條規(guī)定：“……加大對食品集中交易市場、城鄉(xiāng)結合部、中小學校園及周邊等重點區(qū)域和場所的整治力度，組織經常性檢查，及時發(fā)現(xiàn)、堅決取締制售有毒有害食品的‘黑工廠’、‘黑作坊’和‘黑窩點’，依法查處非法食品經營單位?！?/p>

⑥B代表侵權人預防事故發(fā)生的負擔(burden)，P表示事故發(fā)生的概率(probability)，L代表該事故給社會造成的損害(lost)。如果行為人預防事故發(fā)生的成本小于事故發(fā)生的概率乘以事故造成的損害，即B

⑦該法規(guī)定，國家食品檢查機構的主要職責是食品安全相關法律法規(guī)的制定和保障實施；各類社會團體承擔與其宗旨、綱領相適應的檢查任務，以促使與其所在地的自然、經濟、社會諸條件相適應的、與食品安全有關的地方性法律、法規(guī)的實施；食品從業(yè)者的主要責任為：1.食品安全責任；2.信息披露責任；3.配合食品安全檢查的責任；4.消費者的義務是學習、了解食品安全知識，依法參與各項食品安全維護活動。

⑧比如：民航局的《民用航空行政檢查工作規(guī)則》，沈陽市政府2011年出臺的《沈陽市行政檢查規(guī)定》，還有國家質檢總局2009年發(fā)布的《乳制品生產企業(yè)落實質量安全主體責任監(jiān)督檢查規(guī)定》等。

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(責任編輯吳月芽)

Pathways of Solving the Lack of Strength in Food Safety Inspection

YANG Fuxue

(CollegeofLawandPoliticalScience,ZhejiangNormalUniversity,Jinhua321004,China)

Abstract:The lack of strength in food safety inspection has seriously weakened the effectiveness of food safety supervision. To fundamentally improve the severe situation of food safety in China, it is necessary to learn from the advanced international concepts and systems for food safety inspection by taking the following measures: increase the state financial input, and strengthen the basic-level food safety inspection power; adopt reasonable and scientific calculation methods of penalty, and set up systems of food ID and credit archives for food marketers so as to promote the elaboration and standardization of punishment, and to maintain its deterrent against wrongdoing.

Key words:food safety; safety inspection; safety risk; inspection standards

收稿日期：2015-09-01

作者簡介：楊福學(1971-)，男，甘肅靈臺人，浙江師范大學法政學院講師，法學博士。

基金項目：浙江師范大學博士基金科研項目“BIT中NPM條款對能源投資安全的功能研究”(ZC304014063)

中圖分類號：D922.29

文獻標識碼：A

文章編號：1001-5035(2016)04-0051-07