穆振娟

(東南大學(xué),江蘇 南京 211189)

使治理運(yùn)轉(zhuǎn)起來：突破城管執(zhí)法困境
——基于李普斯基街頭官僚理論的視角

穆振娟

(東南大學(xué),江蘇 南京 211189)

在行政體制改革導(dǎo)向下我國城市發(fā)展進(jìn)入新一輪治理周期。使治理運(yùn)轉(zhuǎn)起來，意味著治理的核心理念和價(jià)值觀成為常規(guī)學(xué)科賴以運(yùn)作的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐規(guī)范，成為了多元社會主體共同遵從的世界觀和行為方式。在我國，城管執(zhí)法過程中不斷出現(xiàn)暴力事件一直影響著我國城市的和諧與發(fā)展，西方李普斯基的街頭官僚理論為我們提供了一個分析我國城管執(zhí)法困境的視角。借鑒西方理論，并綜合我國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，城市從管理范式向治理范式的轉(zhuǎn)變是應(yīng)對城管執(zhí)法困境的戰(zhàn)略選擇。

街頭官僚；城管；城市治理；暴力事件

一、問題的提出

面對全球化的趨勢，我國需要用幾十年甚至是十幾年時(shí)間追趕發(fā)達(dá)國家?guī)装倌甑陌l(fā)展歷程，城市化進(jìn)程中遇到挑戰(zhàn)和困難不是例外而是一種常態(tài)。特別是諸如巨大的貧富差距、突出的社會矛盾、多發(fā)的群體事件、惡性的暴力事件等加大了我國城管執(zhí)法的難度。多地政府開始建立治理體系、健全治理制度、提高治理能力、優(yōu)化治理效能等措施。但是，正如閔學(xué)勤(2015)教授曾指出的，當(dāng)前城市從管理向治理模式的轉(zhuǎn)變“更多注重治理的執(zhí)行手段或行為方式，遠(yuǎn)未植入平等、參與、溝通、協(xié)商、回應(yīng)及合作等治理的核心理念和價(jià)值觀，而這恰恰是城市基層治理區(qū)別于管理的關(guān)鍵點(diǎn)，也是轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)或者說是一種范式變革”[1]。使治理運(yùn)轉(zhuǎn)起來，才可以打破基層治理停留在理論學(xué)習(xí)，缺乏實(shí)踐性和可操作性的困局。與城市公民直接面對面打交道的城管執(zhí)法人員，是使治理理念運(yùn)轉(zhuǎn)起來的關(guān)鍵，是聯(lián)系公民與政府的重要橋梁。當(dāng)前，城管因?yàn)閳?zhí)法中出現(xiàn)暴力事件在民眾中形成了“野蠻暴力”的形象，擾亂了社會和諧，出現(xiàn)了公眾對政府的信任危機(jī)。近來城管新聞雖在逐漸淡出輿論熱點(diǎn)，但是城管執(zhí)法中存在的問題依然存在。那么，城管執(zhí)法困境有哪些？如何借鑒西方街頭官僚理論找到有效的解決方案？

二、研究背景與文獻(xiàn)綜述

城市管理面臨很多挑戰(zhàn)。2015年國家統(tǒng)計(jì)局公布的我國人戶分離人口2.94億，其中流動人口2.47億。[2]另外還有下崗工人約3000萬[3]，失地農(nóng)民有可能達(dá)到7200萬[4]，城市低保人口2000多萬[5]。迫于生存壓力，這些人中部分具有商業(yè)頭腦的選擇流動商販[6]、黑車、黑導(dǎo)游等非正規(guī)經(jīng)濟(jì)謀生。我國城市管理長期存在 “散、亂、缺”的問題，典型的就是“七個大蓋帽圍住一個小草帽”的現(xiàn)象，即一個流動攤販在城市擺攤，公交、交通、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、質(zhì)量監(jiān)督、園林(環(huán)境)等部門陸續(xù)甚至同時(shí)來執(zhí)法。[7]各執(zhí)法部門的行動邏輯是：有利可圖則一擁而上，重復(fù)執(zhí)法；無利可圖則相互推諉，無人過問[8]。城市管理領(lǐng)域存在的多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾民的現(xiàn)象，城市病的日益突出，使人們認(rèn)識到了城市管理的必要性和復(fù)雜性。城管部門設(shè)立的最初目的就是將原來由多個行政機(jī)關(guān)分別行使的行政處罰權(quán)集中到一個行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。

城管的 “野蠻暴力”形象。我國在2011年發(fā)布首個《城管網(wǎng)絡(luò)形象分析報(bào)告》顯示，“與城管相關(guān)的新聞報(bào)道以負(fù)面報(bào)道為主，占44.2%，正面報(bào)道和中立報(bào)道分別占32.6%和22.7%。網(wǎng)絡(luò)媒體對負(fù)面新聞的轉(zhuǎn)載量(40.6%)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于正面報(bào)道(26.2%)和中立報(bào)道(33.24%)。有約65%的負(fù)面新聞將‘暴力’與‘城管’聯(lián)系起來，傳遞出固化的刻板印象”[9]。但是，據(jù)對優(yōu)酷視頻的相關(guān)統(tǒng)計(jì)研究，“在考察暴力沖突的情景特點(diǎn)時(shí)，56.5%的沖突無法明確判斷起因，在那些能夠明確判斷起因的沖突中，城管(22.4%)和商販(21.1%)作為沖突發(fā)起者的比例是相近的。然而，一旦挑起沖突，城管(76.4%)而非商販(13.0%)就成為主要的施暴者，在暴力沖突中處于絕對優(yōu)勢”[10]。 因?yàn)閳?zhí)法對象屬于弱勢群體，在矛盾沖突發(fā)生后情況未明了之前，大多數(shù)民眾都會對他們產(chǎn)生不自覺的同情。城管成了“野蠻”、“暴力”的代名詞，在輿境中形成了負(fù)面的刻板印象。

城管問題研究現(xiàn)狀。近年來，社會各界從不同的視角針對城管執(zhí)法不斷發(fā)生暴力事件的現(xiàn)象提出了不同的建議：從體制的角度，劉昕(2010)、莫于川(2013)等學(xué)者主張應(yīng)該明確城管的職權(quán)及地位，確立中央級的行業(yè)主管部門，在全國確立統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法流程等[11][12]。這些措施在2015年的《指導(dǎo)意見》中都提出了明確的解決方案，但我們應(yīng)該反思的是這些措施增大了城管這個“權(quán)力既得者”的權(quán)威，這其實(shí)是一個微觀的“正在被放大的政府”。集權(quán)是高效的，同時(shí)也是倒退的，公民沒有了表達(dá)參與的渠道將極大危害民主政治進(jìn)程。從法律的角度，學(xué)者提倡應(yīng)該完善法律制度以增加其合法性，規(guī)范法律程序以較好地控制自由裁量權(quán)[13]，增加行政強(qiáng)制權(quán)以應(yīng)對暴力抗法[14]，建立執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制[15]，人性化立法[16]等。這些觀點(diǎn)符合我國“全面依法治國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，但是這依然不能解決“法律與習(xí)俗”的沖突問題，而城管在維護(hù)城市環(huán)境的過程中出現(xiàn)暴力事件的主要原因之一就是其執(zhí)法行為與社會習(xí)俗及民眾普遍價(jià)值觀之間存在矛盾。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，認(rèn)為城市應(yīng)該包容、接納攤販等非正規(guī)經(jīng)濟(jì)[17][18]，在實(shí)踐中，“無攤販城市”目標(biāo)在達(dá)成過程中遇到各種困難，劉磊(2015)提到部分城市為攤販提供農(nóng)貿(mào)市場，但攤販會因?yàn)槲恢闷У仍虿辉敢膺M(jìn)入市場內(nèi)[19]，可見，即便城市準(zhǔn)備規(guī)范這些非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，兼顧城市弱勢群體的生存方式和城市良好的秩序也并非易事。從管理視角，劉昕等人(2010)提出人力資源戰(zhàn)略管理[20]，張小明(2010)介紹了貴州“大城管”模式[21]，北京基本覆蓋了網(wǎng)格化管理模式[22]，仇保興(2013)提出依托高新科技智慧推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化[23]等。這些借助于信息技術(shù)的管理思想對提高城管執(zhí)法效率有很大的幫助作用，同時(shí)也體現(xiàn)了政府對社會的控制傾向和欲望，只是技術(shù)容易引進(jìn)，但是治理卻更難運(yùn)轉(zhuǎn)，對暴力事件發(fā)生的事實(shí)也作用不大。其他以案例描述、個案研究等方式呈現(xiàn)了城管與攤販在執(zhí)法過程中，為避免沖突所采取的策略，學(xué)者顏峰等(2011)以倫理視角對城管個人素質(zhì)提出要求[24]，張輝(2010)以市民社會視角提出公民自治[25]等。這些觀點(diǎn)對更深入系統(tǒng)地了解城管的執(zhí)法過程有很大的貢獻(xiàn)，是借助外國理論分析我國城管執(zhí)法狀況的基礎(chǔ)。

應(yīng)用西方街頭官僚理論分析我國城管之可行性及意義。1980年李普斯基的著作Street-LevelBureaucracy:DilemmasoftheIndividualinPublicServices標(biāo)志著街頭官僚理論的創(chuàng)立。從此，基層公務(wù)員受到越來越多學(xué)者的關(guān)注?！敖诸^官僚是指處于基層、同時(shí)也是最前線的政府工作人員，他們是政府雇員中直接和公民打交道的公務(wù)員。典型的街頭官僚包括警察、公立學(xué)校的老師、社會工作者、公共福利機(jī)構(gòu)的工作人員、收稅員等等。”[26]2003年，葉娟麗和馬駿發(fā)表《公共行政中的街頭官僚理論》對西方的街頭官僚理論進(jìn)行介紹，指出“這些工作人員不僅在政府雇員中所占比重較大，而且在福利國家，他們還控制和管理著許多公共資金，他們的決策將會直接影響許多公民的生活福利。一言之，街頭官僚直接決定著對于公民的懲罰(如警察的決定)和獎勵(如福利機(jī)構(gòu)接受福利申請的決策)，他們在現(xiàn)代社會中占有非常重要的地位”[27]。自此，街頭官僚理論開始引入國內(nèi)，馬駿、葉娟麗的翻譯基本遵循了李普斯基的原意，也是對國內(nèi)研究街頭官僚理論最具影響力的觀點(diǎn)。韓志明教授指出“城管不是國家公務(wù)員，但各地城管通常由公共財(cái)政供養(yǎng)，執(zhí)行政府制定的城市管理政策等。因此城管是政府的雇員這一點(diǎn)是沒有疑問的……城管與其他公務(wù)員身份的街頭官僚的行動性質(zhì)是一樣的。因此，本文的街頭官僚定義中將城管包括進(jìn)來……”[28]同時(shí)李普斯基也強(qiáng)調(diào)：“街頭官僚的概念界定是分析性的，是否屬于街頭官僚關(guān)注的不是其職位而是其工作狀況的特點(diǎn)?！盵26]當(dāng)前，國內(nèi)對西方街頭官僚的引入還處于初級階段，從文獻(xiàn)搜索結(jié)果來看，關(guān)于街頭官僚的學(xué)術(shù)論文較少，而且停留在對街頭官僚整體特點(diǎn)的簡單介紹和應(yīng)用，并沒有深入地將該理論應(yīng)用到我國的實(shí)踐中。要想借鑒西方的理論指導(dǎo)我國的實(shí)踐，必須更加系統(tǒng)地了解該理論，與我國實(shí)踐對照，才能夠產(chǎn)生本土的理論解決我國現(xiàn)實(shí)問題，同時(shí)為建立我國街頭官僚理論與西方街頭官僚理論對話機(jī)制奠定基礎(chǔ)。

三、城管執(zhí)法困境：李普斯基街頭官僚理論視角的分析

1.城管的資源少，職責(zé)范圍廣

我國城管很符合李普斯基提出的“服務(wù)供求悖論”，即在街頭官僚提供服務(wù)的過程中總會出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀況，就算增加資源供給量，資源依然會出現(xiàn)短缺現(xiàn)象。社會行動主體的資源①決定該主體的“可行能力集”②。一方面，我國城管在一些執(zhí)法任務(wù)中出現(xiàn)的緊張和危險(xiǎn)程度與警察工作情境非常相似，但警察行使合法的暴力，城管只能行使“相對集中行政處罰權(quán)”。另一方面，城管因其與弱勢群體的對立被輿論譴責(zé)，缺乏認(rèn)同、敬重等社會資源。很多城管柔性執(zhí)法、眼神執(zhí)法、微笑執(zhí)法、鮮花執(zhí)法等所表現(xiàn)的愛心和良好的態(tài)度其實(shí)是增加其社會資源的方式。從社會輿論看，各地媒體報(bào)道的諸如城管為孤寡老人申請補(bǔ)助、為殘障人員申請撫恤金、為困難戶尋找合法的經(jīng)營地點(diǎn)等執(zhí)法方式深得民心。但是，城管只是最基層的一線執(zhí)法人員，妥善處理違法經(jīng)營者不僅是其職責(zé)難以觸及的，也不可能大面積推廣。根據(jù)“服務(wù)供求悖論”，總會有更多的困難人員進(jìn)行不得已的非法經(jīng)營活動。城管所掌握的資源難以滿足眾多社會弱勢群體的需求。正如學(xué)者馬懷德、車克欣所說，“由于城管執(zhí)法主要面對弱勢群體，在完善的社會保障機(jī)制和救濟(jì)救助機(jī)制沒有建立健全的情況下，不可能徹底解決城管執(zhí)法中矛盾突出的問題”[29]。否則，城管和執(zhí)法對象都容易選擇在現(xiàn)有資源組成的“可行能力集”之外的“暴力行為”。

2.城管的執(zhí)法目標(biāo)矛盾，績效難以測量

城管執(zhí)法目標(biāo)本身存在矛盾。我國城管人員的執(zhí)法行為屢遭批評、無所適從的狀況與其所面臨目標(biāo)之間的相互矛盾密切相關(guān)。第一，以顧客為導(dǎo)向的目標(biāo)與社會工程目標(biāo)之間的矛盾：政府一方面要求城管保證城市的市容市貌，干凈衛(wèi)生，道路暢通，無流動商販，另一方面國家提倡市場經(jīng)濟(jì)，城鄉(xiāng)一元化，共同分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，群眾之事無小事，體現(xiàn)城市的包容性，構(gòu)建和諧社會等。而農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員擺攤經(jīng)營被驅(qū)趕，就使得城管的管理與社會政策有沖突。第二，以顧客為導(dǎo)向的目標(biāo)和城管組織的目標(biāo)之間的沖突。顯然對上級，城管需要保證城市的市容市貌，干凈衛(wèi)生，道路暢通，無流動商販；對執(zhí)法對象，城管需要耐心勸導(dǎo)，避免沖突事件發(fā)生，培養(yǎng)執(zhí)法對象愿意服從的態(tài)度；面對舉報(bào)問題的居民或者受到影響的正規(guī)商鋪，城管若不處理這些違法者，又是失職；對普通公眾，因其遵循“鄰避效應(yīng)”③，不僅要為他們維持一個良好的生活環(huán)境，還要避免他們對城管的敵視。城管陷入了“管，可能斷了一個家庭的生計(jì)；不管，就是瀆職”的困境。[30]第三，普遍期望的形象與實(shí)際接觸時(shí)體驗(yàn)的形象不一致的矛盾。城管的職責(zé)應(yīng)該是營造一個衛(wèi)生文明宜居的城市環(huán)境，但是在執(zhí)法的過程中，出現(xiàn)的驅(qū)趕弱勢群體的行為引起了市民的不滿，認(rèn)為剝奪了弱者“合法”謀生的權(quán)利。

城管的績效難以測量。城管工作面對的是人，交往中需要發(fā)揮他們的主觀判斷以及自由裁量，這些特點(diǎn)是城管績效難以測量的根源。正如美國學(xué)者戴維斯所說，裁量權(quán)就像斧子一樣，當(dāng)正確使用時(shí)是一工具，但它也可能是作為傷害或謀殺的武器。中國“情、理、法”文化相比較于西方“法、理、情”文化的傳統(tǒng)差異，使得我國的城管執(zhí)法績效測量更加困難。在城管執(zhí)法過程中，通過“相安無事”“捉迷藏”“按章處理”和“暴力沖突”的方式完成組織交予的任務(wù)。[31]但同時(shí)，這種“人情”優(yōu)先的文化也起到了維護(hù)街頭平靜的作用。因?yàn)槌枪芘c商販長時(shí)間的頻繁接觸，形成了相對熟悉的交往環(huán)境，彼此都不愿意使雙方的關(guān)系過于緊張對立，從而形成了默契互動的關(guān)系。[32]這些人與人交往的微妙關(guān)系使得績效難以測量。

3.城管的法理邏輯與執(zhí)法對象的生存邏輯相對立

城管執(zhí)法的法理邏輯。城管執(zhí)法人員認(rèn)為面對違法經(jīng)營者對守法群眾造成的直接或間接不良影響和傷害，理所應(yīng)當(dāng)使用強(qiáng)制手段取締，之所以現(xiàn)在遇到困難，是因?yàn)閳?zhí)法的力度不夠。城管覺得那些同情違法者的社會輿論是狹隘的片面的，城管幾乎是懷著“盡管不被理解，依然要為人民服務(wù)”的心理從事執(zhí)法活動。很多城管不愿意向外人透露自己的工作，甚至不敢在非工作時(shí)間穿城管制服，他們不明白為何履行執(zhí)法職責(zé)為市民服務(wù)會遇到如此多的批評。顯然，這樣的心理也影響了二者之間相互的交流和理解。

城管執(zhí)法對象的生存邏輯。城管執(zhí)法對象大多是迫于生存壓力，因此城管的驅(qū)逐、扣押措施對他們的心理刺激會非常大，一旦觸及其生存底線就會容易使用暴力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“城管占據(jù)主動的沖突絕大多數(shù)結(jié)束于身體攻擊階段，而商販占據(jù)主動的沖突往往結(jié)果嚴(yán)重，六成停留于身體攻擊，三成導(dǎo)致流血，5%左右導(dǎo)致死亡；與那些城管占據(jù)主動的沖突相比，商販占據(jù)主動沖突帶來的流血和死亡的可能性分別翻了5倍和3倍。換言之，城管出手更有分寸，而商販出手則往往后果嚴(yán)重”[33]?？梢?，執(zhí)法對象的生存邏輯導(dǎo)致其容易使用非理性的方式思考和解決問題。

4.城管執(zhí)法行為不被社會認(rèn)同

現(xiàn)實(shí)中人們不斷證實(shí)城管執(zhí)法行為是野蠻暴力的。這種普遍的形象(迫害弱勢群體的生存)使得城管的良好執(zhí)法行為被認(rèn)為是例外，不利于城管順利執(zhí)法并造成城管與執(zhí)法對象極易產(chǎn)生沖突的情境。就像傳播學(xué)博士彭新華在《論當(dāng)代媒介環(huán)境中的“城管之殤”》一文中所說的，在當(dāng)代媒介環(huán)境中，城管的公共權(quán)力的暴力傾向與社會功能的欺弱特征，契合了當(dāng)代媒介的偏好，媒介的傳播與敘事已經(jīng)為城管構(gòu)建了難以洗脫的“野蠻暴力”的刻板形象。但是，需要清楚的是：“媒介是城管的勁敵，但絕不是天敵，城管也并非是天然的社會公敵”。城管形象的重新塑造需要的是更多關(guān)于城管的正面執(zhí)法形象的展現(xiàn)，需要城管部門以及城管個人共同的努力。[34]

四、突圍之路：治理理念對城管執(zhí)法方式的影響

一方面，李普斯基關(guān)于對街頭官僚未來管理的建議主要有：鼓勵服務(wù)對象的自治以及增加服務(wù)對象對政策的影響力，提高街頭官僚的實(shí)踐能力使街頭官僚成為變革的推動力量，與社會組織合作、重構(gòu)獎懲機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督等措施。另一方面，“治理在本質(zhì)上是治理主體協(xié)同解決公共事務(wù)與公共服務(wù)問題，實(shí)現(xiàn)跨部門共治的一種制度安排與結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)”[35]。 1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中指出：“治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和……它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！盵36]治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)。[37]立足我國城市發(fā)展的特點(diǎn)，綜合當(dāng)前各地城管采取的有效措施以及各專家學(xué)者的建議，不難發(fā)現(xiàn)治理模式可以突破城管執(zhí)法困境。

1.豐富城管資源：多元主體，協(xié)同治理

政府源頭治理。政府是多元治理主體中的一員，根據(jù)我國國情，在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)政府是多元治理主體中具有重要影響力的一元。當(dāng)前集中爆發(fā)的“城市病”與我國轉(zhuǎn)型期間政府的各項(xiàng)政策有關(guān)。例如，農(nóng)民失去土地后的生存問題，城市拆遷后房主的利益保障問題，城市低保戶的基本生活保障問題等等。這與政府的城市建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃、社會保障的建立健全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和速度、以人為本理念等相關(guān)。

NGO組織協(xié)商治理。與以往“城管與警察聯(lián)合執(zhí)法”的建議不同，此處強(qiáng)調(diào)提高服務(wù)意識，在理念上有效減少城管與攤販暴力沖突的可能。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，信息科技的普及，各種以實(shí)體和網(wǎng)絡(luò)為依托的NGO組織大量涌現(xiàn)，此類組織針對社會弱勢群體提供服務(wù)，有較豐富的資源和解決困難的方案，其成員所具有的耐心、愛心對于建立與攤販等弱勢群體的對話非常重要。在城管與NGO成員協(xié)作的過程中，可以增加城管資源，也可以影響城管的執(zhí)法態(tài)度，有效減少暴力沖突事件的發(fā)生。

社區(qū)參與治理。走進(jìn)社區(qū)，可以為執(zhí)法帶來很好的群眾基礎(chǔ)。當(dāng)前城管所面對的任務(wù)是一部分社區(qū)居民提出來的，而另一部分居民可能并不知曉。所以，城管應(yīng)走進(jìn)社區(qū)，聽居民的建議和要求，在居民對整個事件有了較全面的了解后，會對城管的工作有更多的理解和支持。[38]“沒有居民參與的治理不是真正的治理”，因此只有當(dāng)社區(qū)居民參與其中，城市治理才能更有效地推進(jìn)。

2.緩和關(guān)系：溝通對話，情境學(xué)習(xí)

溝通對話可以培養(yǎng)公民的公共精神，是通往合作治理的基本路徑之一。將溝通對話作為行政執(zhí)法的主要方式，對城管執(zhí)法者和執(zhí)法對象的個人素質(zhì)都有較高的要求。這就要對城管隊(duì)員進(jìn)行培訓(xùn)，提高情緒控制能力，學(xué)習(xí)與執(zhí)法對象交流互動。人與人面對面的交往過程中有很多復(fù)雜微妙的地方，城管執(zhí)法工作需要將“為人”與“執(zhí)法”融合。正如有經(jīng)驗(yàn)的城管所言，城管在街頭執(zhí)法中發(fā)生的沖突，多數(shù)是雙方互動出來的，很難簡單歸咎為執(zhí)法者或執(zhí)法對象。當(dāng)前，很多城管部門對于在面對執(zhí)法對象辱罵、推搡、撕扯、挑釁時(shí)，依然保持情緒和行為克制的城管進(jìn)行獎勵，這種機(jī)制必然會產(chǎn)生更多情緒成熟，執(zhí)法規(guī)范的城管模范。與此同時(shí)，城管這種“非暴力”的處事方式，對社會大眾也會是一種很好的引導(dǎo)作用。

情境學(xué)習(xí)是復(fù)雜治理場域中公共行政實(shí)踐主體新的學(xué)習(xí)隱喻?！扒榫硨W(xué)習(xí)作為一種新的學(xué)習(xí)隱喻，具有社會協(xié)商性、知識建構(gòu)性、變異與創(chuàng)新性、同情境的適應(yīng)性調(diào)適和促進(jìn)生成自組織現(xiàn)象的潛質(zhì)等特征，不僅有助于增進(jìn)多元公共行政實(shí)踐主體的存在論意義，同時(shí)對于實(shí)現(xiàn)合作治理和最終構(gòu)建公共行政實(shí)踐共同體也發(fā)揮著重要意義。”[39]將情境學(xué)習(xí)引入城管執(zhí)法過程，可以有效遏制并改變官僚組織中命令——服從之行動原則和按章辦事的教條主義，情境學(xué)習(xí)不是可以隨意操縱的單向說教，本質(zhì)上是一個對話過程。情境學(xué)習(xí)綜合了對城管個人能力、素質(zhì)的要求，并為城管提出了理想的執(zhí)法方式。

3.目標(biāo)與績效：達(dá)成共識，保持良知

以共識達(dá)成目標(biāo)。用達(dá)成共識的方法來調(diào)和城管執(zhí)法過程中面對的各個利益群體之間相互矛盾的關(guān)系，是減少城管執(zhí)法過程中發(fā)生暴力事件的有效途徑。眾所周知，面對一個問題，當(dāng)大家都意識到需要改變時(shí)，相關(guān)的努力和行動就能順利實(shí)施?！爱?dāng)市民對優(yōu)質(zhì)城市環(huán)境的渴望像對美好空氣一樣時(shí)，城管執(zhí)法也許就能‘順理成章’普獲支持?！盵40]當(dāng)然，達(dá)成這樣普遍強(qiáng)烈的共識還需要很長一段時(shí)間，但是城管部門應(yīng)盡量向此方向發(fā)展，具體是指城管執(zhí)法人員與居民、與攤販交流過程中，要以平靜的情緒，傾聽對方的難處，避免攻擊性的語言和行為，盡可能達(dá)成共識，就可以盡可能地減少暴力事件的發(fā)生。

以良知確?？冃АＴ诠芾淼睦碚摻绾蛯?shí)務(wù)界，涉及“人與人交往”和“自由裁量”過程中目標(biāo)的制定和績效的測量一直是個難題，需要依靠人的判斷的工作不能由機(jī)器替代，其績效也難以簡單直觀的測量。相對于選擇其他工作的社會成員，選擇成為一名城管意味著對政府有更多的認(rèn)同，也有為國家為公民貢獻(xiàn)力量的想法，只是進(jìn)入工作后，這種最初的愿望會被現(xiàn)實(shí)的困難以及老員工的態(tài)度影響。政策調(diào)整、培訓(xùn)、獎懲等顯性措施需要采取，同時(shí)保持一線執(zhí)法人員的良知不可或缺。正如李普斯基街頭官僚理論中所說，保持新加入工作者的良知是街頭官僚組織不斷進(jìn)步的動力。

4.回歸現(xiàn)實(shí)：客觀報(bào)道，輿論監(jiān)督

客觀報(bào)道應(yīng)是媒體人的基本素養(yǎng)。有時(shí)，媒體為迎合大眾獵奇式的心理，新聞報(bào)道中出現(xiàn)善惡對錯等先入為主的價(jià)值判斷，出現(xiàn)不客觀、不完整、不真實(shí)的新聞報(bào)道。2015年發(fā)布《指導(dǎo)意見》中提出要營造輿論環(huán)境，加強(qiáng)對城管的正面宣傳。自此，多數(shù)地方媒體開始轉(zhuǎn)向塑造城管的權(quán)威形象，政府一旦要求消除城管執(zhí)法中發(fā)生暴力事件的消極影響，各地政府會采取各種手段避免此類事件公之于眾，那么這對民主監(jiān)督就會造成傷害。所以政府如果不可避免地要參與媒體，就需要保證其介入的結(jié)果應(yīng)該是促使媒體客觀公正。否則，代表“權(quán)力既得者”的城管，其權(quán)威就像是“被放大的政府”，在集權(quán)下會出現(xiàn)“虛假的和諧”，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。

充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用。首先，作為新聞工作者消弭二元對立的刻板偏見，在新聞事實(shí)與客觀的操作層面和記者編輯的心態(tài)層面同時(shí)實(shí)現(xiàn)不偏不倚，新聞事實(shí)的描述不應(yīng)摻雜價(jià)值判斷。其次，帶動公眾參與公共生活，新聞人應(yīng)該盡可能從現(xiàn)存的社會矛盾沖突中尋找構(gòu)建和諧關(guān)系的良性互動，將沖突議題轉(zhuǎn)向社會公共議題。再次，鼓勵當(dāng)前的積極應(yīng)對方式。目前，部分地區(qū)城管部門利用自媒體平臺，通過微博、微信等與群眾互動，這樣可以達(dá)到政務(wù)公開、調(diào)動群眾參與熱情、塑造城管人性化的溫情形象，引導(dǎo)社會大眾冷靜客觀的思考分析問題，將社會輿論引向理性的軌道上。

城管執(zhí)法過程中的暴力事件還在不斷發(fā)生，西方李普斯基街頭官僚理論給我們提供了一個系統(tǒng)分析、探討我國城管的理論視角，但并不意味著“我國城管就是街頭官僚”，二者之間的關(guān)系有待于對城管工作更多的實(shí)證調(diào)研。今后的研究，應(yīng)該更進(jìn)一步深入城管執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)世界，對我國城管的執(zhí)法活動進(jìn)行敘事性、描述性的問卷調(diào)研，作為學(xué)術(shù)研究的一手資料。通過系統(tǒng)的觀察、調(diào)研、總結(jié)、分析形成我國的“街頭官僚”理論，與西方理論建立對話機(jī)制，并指導(dǎo)我國城市基層治理健康有序發(fā)展，這些是擺在學(xué)者面前的難題和不可回避的重任。

注 釋：

①吉登斯結(jié)構(gòu)化理論中反復(fù)被組織起來的資源包括配置性資源和權(quán)威性資源，在權(quán)力實(shí)施過程中又可稱之為物質(zhì)性資源和非物質(zhì)性資源.

②森給“可行能力”下的定義是，一個人的“可行能力”指的是此人有可能實(shí)現(xiàn)的、各種可能的功能性組合。見阿馬蒂亞·森.以自由看待發(fā)展[M].任 賾,于 真，譯，中國人民大學(xué)出版社，2002年版，第62頁.

③社會大眾普遍對攤販的行為持反對態(tài)度，對攤販提供的服務(wù)持支持態(tài)度。他們希望攤販存在離自己剛好的距離，既能享受其服務(wù)，又不用受其干擾.

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責(zé)任編校：陳 強(qiáng)，王彩紅

Making the Governance Work:Breaking Through the Difficulty of Chengguan's Law Enforcement

MU Zhen-juan

(Southeast University,Nanjing 211189,China)

A new urban governance round is coming under the reform guidelines of administration system in our country.Making the urban governance work ,means the core ideas and values of governance becoming the theoretical basis and practice rules of normal science subjects to operate well, and becoming the view of world and behave manners that the pluralistic social subjects. The incidents of violence appearing constantly during the chengguan’s law enforcement has been affected the harmony and development of cities in our country,the street-level bureaucracy theory launched by lipsky in western world provides us a perspective to analysis the predicament of chengguan’s law enforcement.Drawing lessons from western theories,according to the practice experiences in our country,the model shift from city management to urban governance is a strategic choice for resolving the violences appeared during the chengguan’s law enforcement .

street-level bureaucrats; chengguan; urban governance; incidents of violence

2016-09-21

穆振娟，女，河南新鄉(xiāng)人，碩士研究生，研究方向?yàn)檎卫?、城市治理?/p>

10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-9734.2016.06.019

F293

A

1007-9734(2016)06-0125-07