■ 賀德方

科技部政策法規(guī)與監(jiān)督司 北京 100862

對構(gòu)建科技創(chuàng)新政策體系的幾點思考

■ 賀德方

科技部政策法規(guī)與監(jiān)督司 北京 100862

改革開放以來，黨和政府根據(jù)不同時期的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略目標和科技事業(yè)發(fā)展的需要，出臺了一系列扶持和激勵科技創(chuàng)新活動的政策，覆蓋了科技工作的各個方面和科技創(chuàng)新鏈條的各個環(huán)節(jié)，初步形成了具有中國特色的科技創(chuàng)新政策體系框架。面對新的國際國內(nèi)形勢，黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，強調(diào)科技創(chuàng)新是提升社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須將其擺在國家發(fā)展全局的核心位置。為實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，當前需要進一步開展政策探索和政策創(chuàng)新，加快制定適應新形勢要求的政策措施，提升科技政策決策的科學化水平，不斷優(yōu)化和完善我國科技創(chuàng)新政策體系。

1 我國科技創(chuàng)新政策體系建設成效顯著

科技創(chuàng)新政策是引導、激勵和規(guī)范科技創(chuàng)新活動的政府措施和行為。其主要功能包括3個方面：①通過配置科技資源實現(xiàn)對科技創(chuàng)新發(fā)展方向的引導功能，如制定科技發(fā)展五年規(guī)劃、實施重點科技研發(fā)計劃等；②通過給予稅收優(yōu)惠等實現(xiàn)對創(chuàng)新主體開展科技創(chuàng)新活動的激勵功能，如對企業(yè)研發(fā)費用實行稅前加計扣除、對科技人員實行股權(quán)激勵等；③通過規(guī)制和限定創(chuàng)新主體行為邊界實現(xiàn)對科技創(chuàng)新活動的規(guī)范功能，如出臺生物倫理規(guī)范、科研誠信政策等。

改革開放以來，伴隨著科技事業(yè)快速發(fā)展，我國在不同時期研究制定了大量的科技創(chuàng)新政策，有效保障了各階段國家科技發(fā)展戰(zhàn)略的實施，初步形成了涵蓋科研機構(gòu)、高校、企業(yè)、中介服務機構(gòu)等的各類創(chuàng)新主體，覆蓋基礎研究、技術開發(fā)、技術轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)化等各個創(chuàng)新環(huán)節(jié)，作用于供給側(cè)、需求側(cè)、環(huán)境側(cè)等各個方面，包括財政、稅收、金融、知識產(chǎn)權(quán)等各類手段在內(nèi)的多樣化科技創(chuàng)新政策體系。

我國科技創(chuàng)新政策體系是伴隨我國歷次科技體制改革和重大科技創(chuàng)新戰(zhàn)略實施而逐步建立并不斷完善的。科技創(chuàng)新政策體系發(fā)展脈絡是：在不同發(fā)展階段，不斷推進科技體制改革和實施科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，對政策提出需求；針對這些改革布局和發(fā)展戰(zhàn)略要求，出臺相應政策措施，將改革和戰(zhàn)略具體化、制度化；通過政策的持續(xù)總結(jié)、優(yōu)化、凝練、完善，逐步形成社會共識，再提升為法律，逐步實現(xiàn)科技治理的法治化。例如，2006年中共中央國務院作出了“提高自主創(chuàng)新能力、建設創(chuàng)新型國家”的戰(zhàn)略部署，印發(fā)了《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》（以下簡稱《中長期規(guī)劃綱要》）。圍繞《中長期規(guī)劃綱要》的實施，國務院從科技投入、稅收激勵、金融支持等方面提出了60條配套政策，國務院各部門出臺70多項實施細則。有關政策在經(jīng)過實踐檢驗后，納入了2007年底修訂通過的《中華人民共和國科學技術進步法》中。

整體上看，我國科技創(chuàng)新政策體系發(fā)展歷程有以下三大特征：從政策范圍看，實現(xiàn)了從“小科技”向“大創(chuàng)新”的擴展，政策從主要激勵科學進步和技術發(fā)展，到更大層面的激勵科技進步和創(chuàng)新發(fā)展；從政策對象看，從早期的側(cè)重科研院所和高等院校，到覆蓋院所高校、企業(yè)、科技服務機構(gòu)、風險資本等所有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)相關主體；從政策工具看，從早期側(cè)重要素投入，到現(xiàn)在更加強調(diào)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的營造。

在黨中央國務院的高度重視和各部門、各地方的積極推進下，我國科技創(chuàng)新政策已經(jīng)取得了顯著成效。比如，在激發(fā)全社會創(chuàng)新熱情方面，2015年，全國研發(fā)支出超過1.4萬億元，研發(fā)強度達到2.1%。2006年以來，全國研發(fā)支出年均增長超過21%；在激勵企業(yè)創(chuàng)新方面，2014年，全國享受研發(fā)費用加計扣除優(yōu)惠的企業(yè)數(shù)為4.5萬家，減免稅額自2008年以來年均增長30%以上；在激勵科技人才開展創(chuàng)新方面，對重要技術人員和經(jīng)營管理人員進行股權(quán)和分紅激勵，調(diào)動技術和管理人才創(chuàng)新積極性。截至2014年底，該政策已經(jīng)在中關村、東湖、張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗區(qū)200多家企業(yè)實施，激勵人員超過2000人，很大程度提升了企業(yè)對科技人員的吸引力和凝聚力；在推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展方面，我國已經(jīng)設立146家國家高新區(qū)，國家高新區(qū)研發(fā)投入強度達5.5%，是全國平均水平的2.6倍，每萬名從業(yè)人員擁有發(fā)明專利162.3件，是全國平均水平的8.5倍。

2 科技創(chuàng)新政策體系的重點與方向

近年來，國內(nèi)經(jīng)濟形勢和國際經(jīng)濟格局正在發(fā)生深刻變化，隨著科技創(chuàng)新的國際競爭進一步加劇，科技創(chuàng)新政策工作正面臨新的形勢和要求。

首先，黨中央對科技創(chuàng)新高度重視，為政策完善和環(huán)境營造提供重要窗口期。黨的十八大以來，以習近平為總書記的新一代中央領導集體，作出了實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重大決策，對科技創(chuàng)新提出了一系列新思想、新論斷和新要求。圍繞創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施，黨中央國務院連續(xù)發(fā)布若干重要文件，包括《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《中共中央國務院關于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》等。這些思想、論斷和文件進一步明確了新時期科技改革發(fā)展的方向，同時也對科技創(chuàng)新政策工作提出了更高要求。

其次，創(chuàng)新戰(zhàn)略和政策的競爭成為世界各國競爭的首要手段。世界各主要國家都在積極出臺科技創(chuàng)新政策，創(chuàng)新環(huán)境競爭已經(jīng)成為新一輪全球創(chuàng)新競爭的重要方式。世界各國對人才、資本、市場、專利等創(chuàng)新資源的爭奪日益激烈。比如：美國大力推進制造業(yè)回流、出臺新的移民改革法案吸引人才，巴西推出“科學無疆界計劃”，印度發(fā)布《印度海外公民條例》鼓勵海外公民回國開展科技創(chuàng)新，日本、韓國出臺吸引外資研發(fā)機構(gòu)的政策……面對全球在創(chuàng)新領域的競爭態(tài)勢，我們要加強政策研究，加快政策創(chuàng)新，提升我國科技創(chuàng)新政策的競爭力。

再次，主動適應、積極引領新常態(tài)對創(chuàng)新政策提出迫切需求。我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，基本特征是速度變緩、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換，要求依靠科技創(chuàng)新打造新常態(tài)下的新引擎。推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，核心在于通過科技創(chuàng)新來提高全要素生產(chǎn)率，解決經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益問題。主動適應、積極引領新常態(tài)是科技工作在新時期面臨的一次重大考驗。新常態(tài)下，科技政策工作需要更加重視科技面向國民經(jīng)濟主戰(zhàn)場的作用，要加強創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃和系統(tǒng)布局，提高創(chuàng)新發(fā)展加速度，創(chuàng)造未來發(fā)展的新優(yōu)勢，支撐經(jīng)濟中高速發(fā)展和提質(zhì)增效。

同時，科技體制改革重大突破為創(chuàng)新政策完善奠定了堅實的基礎。黨的十八大和十八屆三中全會提出改革總體要求，要推進國家治理體系現(xiàn)代化，要發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用。十八大以來，科技體制改革實現(xiàn)了一些重大突破，包括中央財政科技計劃管理改革、院士制度改革、科技獎勵制度改革等，為新時期制定科技創(chuàng)新政策、發(fā)揮科技創(chuàng)新政策作用、政策執(zhí)行與監(jiān)督奠定了基礎。當前必須要加強統(tǒng)籌，系統(tǒng)推進科技體制、經(jīng)濟領域和政府管理三方面改革，形成適應創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的體制機制，營造保護創(chuàng)新的制度環(huán)境、拉動創(chuàng)新的市場環(huán)境和支持創(chuàng)新的社會環(huán)境。

改革開放以來，我國的科技創(chuàng)新政策體系不斷發(fā)展與優(yōu)化。但是，面對新的形勢和要求，依然存在一些問題和不足。例如，在政策定位方面，政府在構(gòu)建有利于創(chuàng)新的市場環(huán)境方面尚存不足，對投資活動激勵較強，對創(chuàng)新活動激勵偏弱；在政策重點方面，偏重研發(fā)和供給端，對需求端和創(chuàng)新環(huán)境注重不夠；在政策工具選擇方面，偏重競爭性資助、補貼性政策，而普惠性政策少；在政策導向上，人才評價和激勵機制還不完善；在政策落實方面，部分政策由于相關政策不協(xié)調(diào)或缺乏實施細則，導致政策落實效果被打折扣。

面對新的形勢和要求，科技創(chuàng)新政策工作要深入貫徹落實黨的十八大及十八屆三中、四中、五中全會和全國科技創(chuàng)新大會的精神，按照創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的要求，正確處理政府和市場的關系，以市場為導向，以企業(yè)為主體，以創(chuàng)新環(huán)境建設為重點，加強創(chuàng)新政策整體設計和協(xié)調(diào)配合，推動政策由研發(fā)向創(chuàng)新鏈條一體化整體設計轉(zhuǎn)變，更加突出政策落實和監(jiān)測評估，更加強調(diào)需求面政策、人才激勵政策和普惠性政策。

（1）正確處理政府和市場關系，完善創(chuàng)新動力機制。政府財政科技投入要加強基礎研究和重大共性關鍵技術研發(fā)，適度增加基礎研究和共性技術研究項目，加強創(chuàng)新基礎設施和公共平臺建設。要充分發(fā)揮市場機制對創(chuàng)新的激勵作用，完善新技術、新產(chǎn)品、新商業(yè)模式的準入制度，鼓勵和支持新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的發(fā)展。

（2）加強政策配套和協(xié)同，發(fā)揮政策合力。加強科技政策與財稅、金融、貿(mào)易、投資、產(chǎn)業(yè)、教育、社會保障等政策的協(xié)同，形成目標一致、部門配合的政策合力，完善支撐創(chuàng)新的政策體系。加強中央和地方的政策協(xié)調(diào)，保證中央、地方政策相互支持和配合。圍繞重點政策的落實抓配套，形成體系。

（3）完善以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新市場導向機制。逐步將國家對技術創(chuàng)新的投入方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐云栈菪哉邽橹?，推動企業(yè)加大研發(fā)投入力度。構(gòu)建公平公正的市場環(huán)境，完善相關法律法規(guī)和標準體系建設，不斷強化知識產(chǎn)權(quán)保護。加強產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新，引導各類創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，促進企業(yè)成為技術創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織和成果轉(zhuǎn)化的主體。

（4）加強需求面的政策引導。建立符合國際規(guī)則的政府采購制度，加大政府采購對創(chuàng)新的拉動作用，加大節(jié)能減排等標準執(zhí)行的執(zhí)法力度，加速新技術的推廣和應用。對具有社會公益性質(zhì)的創(chuàng)新產(chǎn)品和技術，實施價格補貼和消費者補貼，降低新技術進入市場的成本。完善檢驗檢測服務體系，打通創(chuàng)新產(chǎn)品進入市場的渠道。

（5）建立全方位、全過程的創(chuàng)新人才政策支撐體系。按照創(chuàng)新規(guī)律培養(yǎng)和吸引人才，按照市場規(guī)律讓人才自由流動，實現(xiàn)人盡其才、才盡其用、用有所成。對從事不同創(chuàng)新活動的科技人員實行分類評價，鼓勵科研人員持續(xù)研究和長期積累，充分調(diào)動和激發(fā)人的積極性和創(chuàng)造性，實行更具競爭力的國際人才吸引政策。

（6）加強政策的包容性。加強基礎設施建設，擴大覆蓋面，為農(nóng)村和偏遠地區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供技術支撐和公共服務。鼓勵和支持開展更多民生領域的低成本科技創(chuàng)新，讓科技成果惠及更多低收入群體。開展針對新科技的技能培訓，提升新技術普及率。

（7）加強政策實施和監(jiān)督評估。建立推進政策實施的部門間的工作機制，開展政策制定的預評估和后跟蹤行動。建立政策動態(tài)優(yōu)化調(diào)整機制，形成政策執(zhí)行的回路，不斷完善政策體系。

3 智庫應在科技創(chuàng)新政策理論與方法研究中發(fā)揮引領作用

科技創(chuàng)新政策是創(chuàng)造創(chuàng)新環(huán)境、激發(fā)創(chuàng)新活力的重要條件，政策的有效性和科學性直接影響科技創(chuàng)新發(fā)展及其支撐引領作用的發(fā)揮。然而，相較于經(jīng)濟、金融等政策領域，科技創(chuàng)新政策領域還缺乏完善的理論體系，數(shù)據(jù)基礎較為薄弱，方法和工具也不足，政策議題有時受到主觀意識和價值判斷較大影響，決策過程的理論和證據(jù)支撐不足。加強科技政策研究，提升科技創(chuàng)新政策決策的科學化水平，成為全球主要國家共同關注的重要議題，比如美國近些年大力開展科學政策學建設，英國積極推進據(jù)實決策。

結(jié)合當前我國科技創(chuàng)新政策的發(fā)展趨勢以及國際上科技創(chuàng)新政策科學化的趨勢，要推進我國科技創(chuàng)新政策研究，提升科技創(chuàng)新政策的智力支撐，當前關鍵是要做好四個方面的工作：建設科技創(chuàng)新政策理論體系、加強政策數(shù)據(jù)基礎建設、開發(fā)更多適用的專業(yè)分析工具、發(fā)展專業(yè)化高水平智庫。

（1）加強科技創(chuàng)新政策理論體系建設，強化決策的理論支撐。要加強理論體系研究，推動形成具有學科屬性的完整理論構(gòu)架，推動科技創(chuàng)新政策領域持續(xù)發(fā)展。要著重針對我國科技體制改革中的重大政策問題開展理論研究（如科技治理、科技進步與新常態(tài)等）。要加強理論研究同政策實踐的銜接，緊跟改革和政策動態(tài)，找出政策“真問題”，開展有操作性的理論研究，為政策制定和實施提供直接有效的支撐。同時，也要注意過于強調(diào)“問題導向”容易出現(xiàn)的視角局限問題，面對一些具體的政策議題，要常常回到系統(tǒng)和理論的全面視角，考慮“正本清源”的根本解決思路。

（2）加強政策數(shù)據(jù)基礎建設，夯實決策的證據(jù)基礎。目前，我國大量的政策議題缺乏有效的數(shù)據(jù)基礎，導致很多政策問題都停留在理念層面的爭論。因此，當前應加強對國際政策實踐的數(shù)據(jù)及案例收集和分析，建設科技創(chuàng)新政策文本數(shù)據(jù)庫；針對重點政策議題（如中小企業(yè)創(chuàng)新等）采集準確、真實、適用和具體的原始信息和數(shù)據(jù)，建設事實型專題數(shù)據(jù)庫；加強創(chuàng)新調(diào)查，推動數(shù)據(jù)集成，形成綜合性數(shù)據(jù)庫。

（3）加強專業(yè)分析方法和工具的開發(fā)與應用，提升決策的科學化水平。開展政策預評估方法研究，對政策實施的成本和可能實現(xiàn)的效果進行事前評估，為決策提供更有效的指引。有針對性地引進和集成相關領域的先進方法和技術手段（如文本挖掘、大數(shù)據(jù)），針對特定的政策問題，開發(fā)專業(yè)分析方法和工具（如文獻計量、專利分析）；針對日常化的政策問題，化繁為簡，開發(fā)直觀簡明的分析工具，提升決策效率（如政策內(nèi)容可視化技術）。開展政策后評估方法研究，對政策實施效果及其影響進行科學化評估。

（4）加強科技創(chuàng)新政策研究共同體建設，提升決策的信息多元化。支持和鼓勵相關學會和團體的發(fā)展，重點建設一批高水平科技創(chuàng)新政策智庫，為科技創(chuàng)新政策制定提供高水平智力支持。推動科技創(chuàng)新相關的學科建設，加強研究領域的國際交流。完善決策咨詢機制，通過召開政策圓桌會議等提高政策決策科學化水平。

2016-08-11

2016-08-11 本文責任編輯：呂青

賀德方,科技部政策法規(guī)與監(jiān)督司司長，研究員，E-mail: hedf@istic.ac.cn。