趙磊

（北京市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，北京　100743）

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農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)透視*
——以北京市大興區(qū)為例

趙磊

（北京市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，北京100743）

摘要土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)家長(zhǎng)治久安。文章以北京大興區(qū)為例，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革中的實(shí)施主體、收益分配等5個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了深入探討，旨在進(jìn)一步統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作有力、有序、有效進(jìn)行。

關(guān)鍵詞農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革土地收益分配

土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度。開(kāi)展農(nóng)村土地改革試點(diǎn)，是事關(guān)新城城鎮(zhèn)化、農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定及全面建成小康社會(huì)的大事。該文圍繞農(nóng)村土地制度改革33個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)之一——北京大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)，結(jié)合首都發(fā)展實(shí)際，對(duì)試點(diǎn)中的5個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)與重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究，目的在于統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)，推動(dòng)試點(diǎn)工作有力、有序、有效進(jìn)行。

1　農(nóng)村集體土地入市改革試點(diǎn)最終目的是要解決社會(huì)問(wèn)題

土地制度是國(guó)家的基礎(chǔ)性制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與國(guó)家長(zhǎng)治久安。農(nóng)村集體土地入市改革試點(diǎn)是針對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)用地的發(fā)展權(quán)與收益權(quán)不均衡，農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分、碎片化嚴(yán)重等問(wèn)題［1］，探索建立一整套能推廣、可復(fù)制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用與管理制度體系，進(jìn)而夯實(shí)農(nóng)村土地權(quán)能，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，統(tǒng)籌解決與農(nóng)村土地相關(guān)的諸多社會(huì)問(wèn)題。在此過(guò)程，制度只是一種技術(shù)手段，入市也只是一個(gè)具體環(huán)節(jié)。

新階段，北京開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，一方面是解決農(nóng)民問(wèn)題，通過(guò)土地入市改革賦予農(nóng)民更多的土地發(fā)展權(quán)與更大的土地收益權(quán)，推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地減量提質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)民增收致富與農(nóng)民社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型；另一方面是解決城市問(wèn)題，通過(guò)土地入市改革，來(lái)推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快疏解非首都功能，破解城市發(fā)展難題，緩解首都人口資源環(huán)境矛盾。從這個(gè)角度看，農(nóng)村集體土地入市不僅要解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更要解決社會(huì)問(wèn)題，特別是要解決因城市不斷擴(kuò)張與外來(lái)人口大量涌入造成的北京郊區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型滯后問(wèn)題。

長(zhǎng)期以來(lái)，政府主導(dǎo)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，采取征地拆遷的“一錘子”買賣，農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)與收益權(quán)得不到有效保障，其結(jié)果是農(nóng)村違規(guī)用地與違法建設(shè)多發(fā)、外來(lái)人口無(wú)序聚集、產(chǎn)業(yè)發(fā)展低端低效、建筑與消防安全事故頻發(fā)、治安案件高發(fā)等社會(huì)治理難題，成為首都安全穩(wěn)定的隱患。

當(dāng)前，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，目的在于通過(guò)改革產(chǎn)業(yè)用地的供地方式，讓農(nóng)民依托集體經(jīng)濟(jì)組織，通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，來(lái)分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的成果，完成農(nóng)民市民化為標(biāo)志的農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，探索形成集體建設(shè)用地減量、規(guī)劃還綠、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、農(nóng)民增收、環(huán)境保護(hù)的“多贏”模式，并在全市范圍內(nèi)推廣應(yīng)用。

2　農(nóng)村集體土地入市改革關(guān)鍵是要破除城鄉(xiāng)與地區(qū)的“雙重分割”

發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的實(shí)質(zhì)是拆除“籬笆墻”，實(shí)現(xiàn)“貨暢其流，物盡其用”。當(dāng)前，對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，社會(huì)各界關(guān)注更多的是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制層面的隔離，把“入市”與“城鄉(xiāng)建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)”直接畫(huà)等號(hào)。

事實(shí)上，農(nóng)村集體土地入市一直具有法理依據(jù)［2］。1986年《土地管理法》第36條規(guī)定，全民所有制企業(yè)、城市集體所有制企業(yè)同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共同投資舉辦連營(yíng)企業(yè)，需要使用集體所有土地的，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照協(xié)議將土地使用權(quán)作為聯(lián)營(yíng)條件。1988年修訂后《土地管理法》第2條規(guī)定，國(guó)有土地與集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。

但1998年修訂后的《土地管理法》第4條規(guī)定，任何單位與個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。第63條規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。以此為界，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的空間陡然收窄。特別是2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確提出“農(nóng)用地專用的年度計(jì)劃實(shí)行指令性管理”后，土地指標(biāo)成為宏觀調(diào)控的重要工具，依法新增農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的可能性大大降低。同時(shí)，現(xiàn)行《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》均明確規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)；鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。

黨的十七屆三中全會(huì)首次在中央文件里明確提出“同地同權(quán)同價(jià)”，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。因此，破除城鄉(xiāng)分割是農(nóng)村集體土地入市的應(yīng)有之義，但不是全部。

改革開(kāi)放后，在農(nóng)村地區(qū)內(nèi)部形成了雙層經(jīng)營(yíng)體制下的“村統(tǒng)戶分”的社區(qū)封閉產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)碎片化問(wèn)題，土地利用粗放低效。進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段以后，土地集約利用要求與土地產(chǎn)權(quán)碎片化之間的矛盾日益凸顯。破除農(nóng)村內(nèi)部的地區(qū)橫向分割，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地向新城與小城鎮(zhèn)集中、向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中、向重點(diǎn)項(xiàng)目集中，對(duì)首都郊區(qū)而言，具有特殊且重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，在著力破除土地城鄉(xiāng)分割的同時(shí)，還必須研究與把握集體土地的“另外一個(gè)世界”，即地區(qū)分割。

農(nóng)村集體土地的地區(qū)分割，主要與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程滯后相關(guān)聯(lián)。改革開(kāi)放后，“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制向“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)”的家庭承包經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)型，激發(fā)了以村、戶為單位的生產(chǎn)熱情，適應(yīng)了分散經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。但隨著城市化進(jìn)程快速推進(jìn)，中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)與功能向郊區(qū)腹地的轉(zhuǎn)移與輻射，農(nóng)村地區(qū)快速進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化階段，需要集體建設(shè)用地集約利用，以適應(yīng)規(guī)?；?jīng)濟(jì)的客觀要求，在這種“村統(tǒng)戶分”的體制條件下，勢(shì)必發(fā)生大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目與小核算體制之間的矛盾，結(jié)果是“地不能盡其力”。由此可見(jiàn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)證變更到跨村組建的聯(lián)營(yíng)公司，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地的統(tǒng)籌集約利用，是集體土地入市的重要內(nèi)容。

集體土地改革試點(diǎn)，要全面理解入市概念，不能僅關(guān)注城鄉(xiāng)同權(quán)同價(jià)，完全陷入“拍地”環(huán)節(jié)的技術(shù)設(shè)計(jì)圈層而忽略農(nóng)村體制的特殊性。實(shí)際上，在人大授權(quán)的情況下，同權(quán)同價(jià)問(wèn)題已經(jīng)基本解決。有效搭建統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展的實(shí)施主體才是土地入市試點(diǎn)工作的核心，這也反映了作為大都市地區(qū)規(guī)劃下的平衡土地發(fā)展權(quán)的特殊而緊迫的要求，而且已被郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展的豐富實(shí)踐所證實(shí)。

3　農(nóng)村集體土地入市的實(shí)施主體名為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”，實(shí)為“區(qū)域統(tǒng)籌”

集體土地改革試點(diǎn)實(shí)際上是一場(chǎng)供地主體的革命?？茖W(xué)設(shè)計(jì)入市的實(shí)施主體，關(guān)系到試點(diǎn)工作的目標(biāo)、動(dòng)力、組織、制度等一系列問(wèn)題。目前，大興試點(diǎn)方案中，主要參照西紅門(mén)、舊宮鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地模式，實(shí)質(zhì)上不是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的”統(tǒng)籌，而是區(qū)域統(tǒng)籌，在統(tǒng)籌方式 （邊界）、鄉(xiāng)級(jí)主體及股權(quán)結(jié)構(gòu)等3個(gè)環(huán)節(jié)，要因地制宜、因事制宜［3］。

首先，統(tǒng)籌方式主要有鎮(zhèn)域統(tǒng)籌與片區(qū)統(tǒng)籌等2種基本方式，在跨鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面需要市區(qū)統(tǒng)籌，在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地環(huán)節(jié)需要項(xiàng)目統(tǒng)籌。統(tǒng)籌方式選擇取決于：一是鎮(zhèn)域特征。當(dāng)鎮(zhèn)域面積大、村莊數(shù)量多、異質(zhì)性強(qiáng)的情況下，鎮(zhèn)域統(tǒng)籌難度較大，宜于選擇若干片區(qū)實(shí)施。二是規(guī)劃條件。又可分為4種情況：位于城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)，可以街區(qū)及其外邊緣為實(shí)施單元進(jìn)行片區(qū)統(tǒng)籌；綠化隔離地區(qū)往往缺乏規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，可以參照西紅門(mén)模式進(jìn)行統(tǒng)籌；城鎮(zhèn)新功能區(qū)，如新航城地區(qū)，可能會(huì)出現(xiàn)跨鎮(zhèn)統(tǒng)籌局面；都市農(nóng)業(yè)配套建設(shè)用地，一般由村集體、專業(yè)合作社或社會(huì)企業(yè)直接持有集體建設(shè)用地使用權(quán)即可，不需要跨區(qū)域統(tǒng)籌。三是統(tǒng)籌對(duì)象。如統(tǒng)籌鎮(zhèn)域集體建設(shè)用地整治改造形成的規(guī)劃指標(biāo)，或鎮(zhèn)級(jí)集體資產(chǎn)，需要全鎮(zhèn)統(tǒng)籌。再如統(tǒng)籌項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，往往既有指標(biāo)統(tǒng)籌，也有資金統(tǒng)籌，統(tǒng)籌方式視項(xiàng)目邊界而定。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地股份合作社或聯(lián)營(yíng)公司、民主議事機(jī)構(gòu)等6個(gè)層面的主體。其中鄉(xiāng)黨委是決策主體，決定大額資金投資、重要人事任免等重大事項(xiàng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是管理主體，負(fù)責(zé)規(guī)劃報(bào)批、政策集成、標(biāo)準(zhǔn)制定等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地股份合作社或聯(lián)營(yíng)公司是產(chǎn)權(quán)主體與市場(chǎng)主體，代表土地所有權(quán)人統(tǒng)一對(duì)集體土地進(jìn)行拆騰、開(kāi)發(fā)、保護(hù)及利用；民主議事機(jī)構(gòu)是決議主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)召開(kāi)人民代表大會(huì)，形成鄉(xiāng)級(jí)民主決議，村一級(jí)召開(kāi)村集體經(jīng)濟(jì)股東代表大會(huì)與社員代表大會(huì)；村集體是土地所有權(quán)擁有者，作為收益主體，代表全體集體成員的根本利益。試點(diǎn)過(guò)程中，要注重發(fā)揮各個(gè)主體的作用，既要保證“農(nóng)民事情農(nóng)民辦”，更要解決好“農(nóng)民自己辦不了、辦不好的事”。

第三，股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)主要與統(tǒng)籌對(duì)象有關(guān)，股權(quán)比例的實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)，決定了各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益分配比例。實(shí)踐中通常以集體資產(chǎn)、人口規(guī)模、入股土地面積等為入股標(biāo)準(zhǔn)［4］。一是集體資產(chǎn)比例。如海淀區(qū)東升鎮(zhèn)將鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)劃定為集體股與個(gè)人股，個(gè)人股又劃分為基本股、資源股及勞齡股。二是規(guī)劃用地指標(biāo)。以人或地量化股權(quán)，同時(shí)，吸納部分現(xiàn)金入股，實(shí)現(xiàn)同人同股同權(quán)或同地同股同權(quán)。三是資金、土地與指標(biāo)的聯(lián)合。以各股東“收益不降低”為原則，協(xié)商決定股權(quán)比例?？傮w上，要按照宜粗不宜細(xì)的原則，通過(guò)民主協(xié)商解決股權(quán)結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

4　農(nóng)村集體土地入市的收益分配關(guān)鍵是要堅(jiān)持“兩個(gè)防止”

目前，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的收益分配，主要有2類觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)是“漲價(jià)歸公”，依據(jù)是土地漲價(jià)是社會(huì)進(jìn)步的結(jié)果，不是個(gè)人努力的產(chǎn)生的，應(yīng)該由社會(huì)共有。馬克思在《資本論》中指出“在社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程中，地租的量作為社會(huì)總勞動(dòng)的結(jié)果而發(fā)展起來(lái)”。一種觀點(diǎn)是“漲價(jià)歸農(nóng)”。強(qiáng)調(diào)要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，讓農(nóng)民參與增值收益分成，鼓勵(lì)農(nóng)民自主開(kāi)發(fā)等。

馬克思的地租論指出，“地租是直接生產(chǎn)者在生產(chǎn)中所創(chuàng)造的剩余生產(chǎn)物被土地所有者占有的部分”，地租本質(zhì)上是土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的體現(xiàn)，“地租來(lái)自社會(huì)，而不是來(lái)自土壤”，“級(jí)差地租產(chǎn)生的根本原因是土地壟斷經(jīng)營(yíng)，土地質(zhì)量差異僅是產(chǎn)生級(jí)差地租的自然基礎(chǔ)”。首先，級(jí)差地租Ⅰ是土地增值的主要源泉，是漲價(jià)歸公的主體部分。這部分要形成土地調(diào)節(jié)金歸政府所得。其次，絕對(duì)地租歸屬土地所有者，由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其組織成員獲得。級(jí)差地租Ⅱ應(yīng)該主要由集體經(jīng)濟(jì)組織與投資者共同獲得。同時(shí)，規(guī)劃用地指標(biāo)落地村享有壟斷地租。在實(shí)際操作過(guò)程中，由于難以準(zhǔn)確區(qū)分各類地租量，其意義在于定性，即解決“誰(shuí)應(yīng)該得到什么”的問(wèn)題。

實(shí)際上，明晰“地租”所指，用“租—稅—費(fèi)”這一現(xiàn)代概念可以清楚表明地租的歸屬?！白狻奔礊椤暗刈狻?，是土地使用者向土地所有者支付的土地租金；“稅”即為“土地稅”，是因用地而占用社會(huì)公共資源與環(huán)境應(yīng)該繳納、補(bǔ)償給社會(huì)的稅金；“費(fèi)”即為“土地開(kāi)發(fā)收益費(fèi)”，土地之所以能夠被用作城市建設(shè)，是因?yàn)樯鐣?huì)之進(jìn)步與城市市政工程之建設(shè)，所以開(kāi)發(fā)土地時(shí)需要向政府購(gòu)買“土地開(kāi)發(fā)權(quán)”所需的費(fèi)用 （通過(guò)土地調(diào)解金體現(xiàn)），對(duì)于市政工程的影響，可以通過(guò)繳納市政工程收益金。

在實(shí)踐中，明確集體土地入市增值收益環(huán)節(jié)利益各方的分配比例關(guān)系，是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，原因主要在于集體土地入市試點(diǎn)改變了供地主體及新供地主體的自身復(fù)雜性［5］。核心是由原來(lái)的國(guó)家作為征地后的土地所有者獲得的土地出讓金轉(zhuǎn)由集體獲得，因此，國(guó)家分得比例比較招、拍、掛模式中勢(shì)必大為縮小。簡(jiǎn)單講，就是由原來(lái)的獲得大頭轉(zhuǎn)為小頭，這既是理論分析的結(jié)果，也是實(shí)踐中證明的必由之路。

土地出讓收入為土地開(kāi)發(fā)費(fèi)與土地出讓凈收益之和。土地出讓凈收益包括土地出讓金與溢價(jià)收益兩部分。出讓金是供地主體通過(guò)出讓使用權(quán)，收取的多年租金的貼現(xiàn)值，其實(shí)質(zhì)是“租”。招、拍、掛模式下，通過(guò)征地將集體土地變性為國(guó)有土地后，國(guó)家作為土地所有者收入土地出讓金。集體土地入市試點(diǎn)中，集體經(jīng)濟(jì)組織作為新供地主體，原則上這部分收益應(yīng)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。由于土地出讓金是按過(guò)去某一個(gè)時(shí)點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，因此，溢價(jià)收益部分中勢(shì)必包含了一部分未隨土地升值而相應(yīng)實(shí)現(xiàn)貨幣化的土地出讓金，這部分溢價(jià)收益也應(yīng)給集體經(jīng)濟(jì)組織。其余溢價(jià)收益應(yīng)歸政府所得，即土地調(diào)節(jié)金。

農(nóng)村土地入市改革試點(diǎn)的核心是供地主體的改變，如何調(diào)動(dòng)作為供地主體——集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性是試點(diǎn)成功的關(guān)鍵。在實(shí)踐中必須嚴(yán)守“土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”等3條底線，堅(jiān)持“防止集體與農(nóng)民直接收益過(guò)高，沖擊征地這個(gè)現(xiàn)有主要供地模式，也要防止集體與農(nóng)民直接收益過(guò)低，影響集體與農(nóng)民對(duì)入市改革的積極性”等“兩個(gè)防止”的要求，合理確定國(guó)家、集體與個(gè)人的收益分配比例與用途。同時(shí)，要強(qiáng)化集體土地收益的用途管理，國(guó)家部分要堅(jiān)持“取之于民、用之于民”，主要用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)上；科學(xué)確定集體組織內(nèi)部收益分配辦法，按比例留歸集體后，在集體成員之間進(jìn)行公平分配，確保農(nóng)民當(dāng)期收益有提高，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

5　農(nóng)村集體土地入市的工作機(jī)制要通過(guò)“頂層推動(dòng)”破除“條塊分割”

政府行政管理體制具有條塊分割的天然科層組織特征。當(dāng)前，一定程度上仍存在“部門(mén)搞改革”的問(wèn)題，傾向于將自己的利益訴求嵌入改革方案，產(chǎn)生條與塊之間的摩擦，致使試點(diǎn)工作進(jìn)展緩慢。在實(shí)踐中，要著力需要尋找不同“條”與不同“塊”之間利益結(jié)合點(diǎn)，推動(dòng)形成工作合力。為此，要充分發(fā)揮市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組與市委改革辦的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，著力構(gòu)建市級(jí)部門(mén)之間協(xié)調(diào)互動(dòng)、市級(jí)部門(mén)與區(qū)縣之間上下聯(lián)動(dòng)的政策形成格局。

破除條塊分割的關(guān)鍵是試點(diǎn)方案要體現(xiàn)整體利益訴求，可以考慮在市委市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由非利益相關(guān)者包括有關(guān)專家學(xué)者，吸收各方面智慧科學(xué)制定方案，排除既得利益群體的干擾。比如，土地制度改革一定程度上屬于審批經(jīng)濟(jì)改革，不能單純由主管部門(mén)自己來(lái)設(shè)計(jì)本部門(mén)的改革方案，或者改革方案不能必須獲得本部門(mén)同意才能付諸實(shí)施。如果單純由國(guó)土、發(fā)改、規(guī)劃部門(mén)設(shè)計(jì)集體土地入市總體方案，就容易回歸到國(guó)有建設(shè)用地招拍掛的老路上去。

頂層設(shè)計(jì)只是必要條件，更要有“頂層推動(dòng)”，才能真正破除條塊分割體制。市牽頭部門(mén)與區(qū)政府之間的工作關(guān)系需要協(xié)調(diào)與磨合，核心是要向區(qū)級(jí)賦權(quán)。要著力構(gòu)建“市指導(dǎo)、區(qū)主導(dǎo)、鎮(zhèn)主體”的工作機(jī)制。市級(jí)層面的重點(diǎn)是“定規(guī)則、建平臺(tái)、多放權(quán)”，強(qiáng)化對(duì)試點(diǎn)工作的綜合指導(dǎo)與統(tǒng)籌調(diào)度，將與試點(diǎn)有關(guān)的立項(xiàng)、規(guī)劃、供地等審批權(quán)限盡可能交由區(qū)縣審批。區(qū)級(jí)層面的重點(diǎn)是“做規(guī)劃、定方向、強(qiáng)監(jiān)管”，強(qiáng)化對(duì)入市地塊用途管制與規(guī)劃限制，嚴(yán)把新增產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入關(guān)，做好集體收益的分配與使用監(jiān)管。鎮(zhèn)級(jí)層面的重點(diǎn)是“強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、理清利、服好務(wù)”，搭建強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子，發(fā)揮好主體作用，通過(guò)成立聯(lián)營(yíng)公司或鄉(xiāng)聯(lián)社形式，理順鎮(zhèn)與村、村與村、村與戶之間的利益關(guān)系，做好入市地塊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理服務(wù)［6］。

參考文獻(xiàn)

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PERSPECTIVE OF RURAL COLLECTIVE BUSINESS CONSTRUCTION LAND＇S ENTERING MARKET REFORM PILOT PROJECTS——TAKE DAXING DISTRICT，BEIJING AS AN EXAMPLE

Zhao Lei
（Office of the Communist Party Beijing Municipal Committee＇s Comprehensively Deepening the Reform Leading Group，Beijing 100743，China）

AbstractLand system is a national fundamental system.It is relevant to the nation＇s long-run security as well as economic and social development.Taking Daxing District，Beijing as an example，this paper deeply analyzed five key issues of the market entering reform of rural collective business construction land，such as the implementation subjects，revenue distribution，and so on.The results can further concentrate common minds and enhance consensus to vigorously，orderly and effectivelypromotingthe reform of rural collective business construction land.

Keywordsrural collective business construction land；entering market reform；land revenue distribution

中圖分類號(hào)：F301.1；F301.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-9121［2016］01-0131-05

doi：10.7621/cjarrp.1005-9121.20160121

收稿日期：2015-11-12

作者簡(jiǎn)介：趙磊 （1972—），男，河南長(zhǎng)垣人，博士、副研究員、專職副主任。研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)與改革政策。Email：zhao_lei@ bjpc.gov.cn

*資助項(xiàng)目：北京市委改革辦專項(xiàng)課題