寧波市國土資源局鎮(zhèn)海分局 葉 超

基層調(diào)研顯示乙類礦產(chǎn)管理存三大問題

寧波市國土資源局鎮(zhèn)海分局 葉 超

近年來，礦業(yè)經(jīng)濟不斷發(fā)展，礦產(chǎn)資源管理難度漸增，基層工作遇到了各種爭議性問題。寧波市鎮(zhèn)海區(qū)礦產(chǎn)資源以普通建筑石料為主，屬乙類礦產(chǎn)，目前在開石料礦山2家，調(diào)研顯示，由于上位法的管理規(guī)定較為籠統(tǒng)，缺乏針對性與側(cè)重點，乙類礦產(chǎn)管理易出現(xiàn)無法可依的尷尬局面等，具體表現(xiàn)為以下三點。

一、超邊坡開采定性不明，行政處罰缺少法律支持

“超邊坡開采”，即未超出礦界，但把應(yīng)保留的邊坡采空。該行為違反了礦山開發(fā)利用方案，影響閉坑后的恢復(fù)治理。法律法規(guī)對超邊坡的定性和處置一直沒有明確規(guī)定，至今存在較大爭議，導致基層部門面臨行政風險和操作難度。一方面，采礦許可證登記事項里明確的礦區(qū)范圍由平面拐點坐標與開采深度組成，對開發(fā)利用方案要求保留的邊坡參數(shù)未作規(guī)定，因此未超越礦區(qū)范圍的超邊坡行為不能定性為越界開采，部門行政如按越界論處就缺少法律支持，并有行政敗訴風險；另一方面，根據(jù)國家《非法采礦、破壞性采礦造成礦產(chǎn)資源破壞價值鑒定程序的規(guī)定》，破壞性采礦造成礦產(chǎn)資源破壞的價值，是指未按開發(fā)利用方案采礦，導致應(yīng)采出但因礦床破壞已難以采出的礦產(chǎn)資源折算價值。鎮(zhèn)海區(qū)礦產(chǎn)資源以普通建筑石料為主，開采該礦種并不會造成礦產(chǎn)資源浪費和永久性呆滯，因此超邊坡也不能定性為破壞性采礦。而且破壞價值鑒定工作程序復(fù)雜，實際工作中難以操作，即時被定性為破壞性采礦，同樣存在行政敗訴風險。

二、資源稅征收方式不科學，難以正確引導依法采礦

目前，作為重要采礦成本的資源稅是以炸藥量作為計征依據(jù)、并在購買炸藥環(huán)節(jié)一并收取的，所購炸藥量越大，所付資源稅越多。根據(jù)基層調(diào)研，資源稅大約占炸藥購買成本的2/3。這種資源稅征收方式直接帶來的不良后果是采礦權(quán)人為節(jié)約開采成本，會想方設(shè)法減少炸藥投入量，往往不愿采取多點布控、預(yù)裂爆破等科學合理采礦方式，寧可冒著越界、破壞邊坡的風險，采取粗放式爆破、掏底式開采等節(jié)省炸藥的采礦方式，這是導致鎮(zhèn)海區(qū)及其他區(qū)域超深越界、邊坡臺階不符合要求等開采行為屢禁不止的一個重要和直接原因。

三、多部門聯(lián)合監(jiān)管缺失，安全環(huán)境保障無法有效落實

采礦權(quán)設(shè)置區(qū)劃時，由國土、安監(jiān)、環(huán)保、林業(yè)、公安等部門實施聯(lián)合踏勘和集體審議；采礦權(quán)許可前后，由各有關(guān)部門聯(lián)合要求辦理安全生產(chǎn)許可、環(huán)境影響評估備案、林地占用審批、爆破方案審定等。但礦山設(shè)立后的各部門監(jiān)管職能并沒有得到延續(xù)和落實。對礦山自上而下分臺階安全采礦的有效監(jiān)督、對越界采礦造成森林植被破壞的監(jiān)管執(zhí)法、對礦山的環(huán)境執(zhí)法和粉塵檢測、對礦山爆破管理等方面都存在著監(jiān)管薄弱或履職缺失問題。正因為沒有形成部門工作合力、建立聯(lián)合監(jiān)管和年檢機制、其他行政管理職能缺位，單靠國土部門對資源儲量實施管控，極易引發(fā)安全責任事故、林木植被破壞、礦山粉塵污染、礦山周邊群眾阻撓開礦等社會綜合問題，有悖新常態(tài)下礦業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

對此，基層建議：一是提高超邊坡開采成本。一方面參照當?shù)氐V產(chǎn)品市場實時價格加收采礦權(quán)出讓所得；另一方面實行總量控制，一旦界內(nèi)開采量與超邊坡開采量合計數(shù)達到出讓資源總量，應(yīng)視同為礦區(qū)范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源開采完畢而終止，采礦權(quán)無償收回，并根據(jù)重新編制的地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)方案向采礦權(quán)人加收治理恢復(fù)費用，否則不得通過閉坑審批。二是改變資源稅征收方式。將資源稅征收與炸藥領(lǐng)用脫鉤，改由在采礦權(quán)出讓環(huán)節(jié)，按出讓資源量一次性收取，或根據(jù)礦山儲量年報的實際開采量分年收取，消除采礦權(quán)人對炸藥用量的成本顧慮，引導其采取正確爆破方式依法采礦。三是建立部門聯(lián)動監(jiān)管制度。盡快建立礦山開采聯(lián)動監(jiān)管制度與聯(lián)合年審年檢制度，確保各相關(guān)部門依法行政和全面履職到位，形成礦山開采綜合監(jiān)管局面，維護人民群眾切身利益。