□杭州市國土資源局　吳孝祖

關(guān)于推動黨委落實主體責任的實踐與思考

□杭州市國土資源局吳孝祖

習近平總書記在十八屆中央紀委第三次全會上強調(diào)指出，要落實黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任，黨委、紀委或其他相關(guān)職能部門都要對承擔的黨風廉政建設(shè)責任做到守土有責。杭州市國土資源局黨委清醒認識形勢，始終把落實主體責任作為黨風廉政建設(shè)和預防職務犯罪的有效保障，堅持黨風廉政建設(shè)與業(yè)務工作同謀劃、同部署、同檢查、同落實，將黨風廉政建設(shè)的各項要求融入到國土資源管理的方方面面，積極推進“廉潔國土”建設(shè)，把主體責任真正落到實處。十八大以來，該局局本級未出現(xiàn)一例干部違紀違法及違反“八項規(guī)定”被處理的情形，2012至2015年度連續(xù)四年位居全省國土資源系統(tǒng)政風行風第三方測評第一名，2014年、2015年連續(xù)兩年在全市綜合目標考評中被評為“先進單位”。

一、面臨的主要問題

堅持問題導向，通過認真查找單位和崗位權(quán)力運行的“關(guān)節(jié)點”、內(nèi)部管理的“薄弱點”和問題易發(fā)的“風險點”，杭州市國土資源部門黨風廉政建設(shè)仍然存在不同程度的問題。

1.重點領(lǐng)域風險點

從歷年來各級巡視、審計和檢查情況看，主要在三大重點領(lǐng)域存在廉政風險。一是征地拆遷領(lǐng)域。征地拆遷涉及巨大經(jīng)濟利益，其中非住宅拆遷補償因構(gòu)成多樣、標準不一，征遷工作人員易成為被征收人“圍獵”的對象。工作人員如意志不堅定、經(jīng)不起誘惑，易導致違法違規(guī)現(xiàn)象多發(fā)。二是土地出讓領(lǐng)域。杭州的土地出讓總體是嚴格規(guī)范的，但在出讓條件設(shè)置、用地性質(zhì)調(diào)整、土地出讓監(jiān)管等環(huán)節(jié)上，還有不少漏洞，給人可乘之機。三是項目審批監(jiān)管領(lǐng)域。在土地復核驗收、行政審批“非標準件”的定性和處理、項目開竣工監(jiān)管等事項上，存在職責不清晰、權(quán)責不一致、政策不統(tǒng)一等缺漏。

2.廉政建設(shè)薄弱點

一是權(quán)力事項界限不清。杭州市國土資源局是全市最早實行審批權(quán)集中的部門，2010年起即由行政審批處辦理日常審批，盡管針對審批事項制定了詳盡的《作業(yè)指導書》，但在面臨具體審批事項時，還是難以完全厘清各處室、各層級、各事項間的責任邊界。二是依法行政不夠到位。工作人員仍有傳統(tǒng)路徑依賴，希望以上級簡復單、會議紀要等作為具體審批的操作依據(jù)，而國家審計時已明確指出紀要、簡復等不能作為嚴格的政策依據(jù)。三是基層基礎(chǔ)薄弱。從全市系統(tǒng)看，市局層面在制度執(zhí)行上比較規(guī)范，而基層問題相對較多，且越到基層越突出。

3.管理體制軟肋點

目前，針對全市國土資源系統(tǒng)垂直管理和領(lǐng)導班子“雙重管理”體制，在黨風廉政建設(shè)上帶來諸多軟肋。一是主體責任重形式輕實效。有的在落實主體責任中仍存在逐級遞減現(xiàn)象，制度文件不少，但執(zhí)行力不強，對下屬單位黨員干部監(jiān)管不嚴；有的單位在抓責任制落實過程中，存在等、靠、要現(xiàn)象，上級國土部門和當?shù)攸h委有部署的按要求去做，不部署就不動，沒有同本單位實際相結(jié)合，在制定落實主體責任清單等工作中，缺乏適合本單位的個性化措施等。二是督查重點重面上輕深入。對局屬單位和全市系統(tǒng)基層單位黨委落實主體責任情況督查重點不是很突出，方式方法比較單一，仍然停留在廉政工作匯報、工作臺賬檢查等方面。三是監(jiān)督教育不夠有力。對監(jiān)督執(zhí)紀的“四種形態(tài)”運用不夠合理，沒有把開展批評與自我批評、組織處理等作為履行主體責任的主要內(nèi)容抓在手上、靈活運用。

二、主要做法

杭州市國土資源局黨委以全面落實“兩個責任”為核心，緊緊牽住落實黨委主體責任這個“牛鼻子”不松手，充分發(fā)揮第一責任人、主要責任人和帶頭示范的“三個作用”，將黨風廉政建設(shè)與業(yè)務工作同步考慮，對職責范圍內(nèi)的黨風廉政建設(shè)定期研究、定期布置、定期檢查、定期報告，領(lǐng)導和支持紀檢監(jiān)察部門“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風”，有力推進了懲防體系和“廉潔國土”建設(shè)，全市系統(tǒng)形成了“不敢腐”的震懾、“不能腐”的機制和“不想腐”的環(huán)境，為國土資源事業(yè)的改革發(fā)展提供了堅強有力的政治保障。

1.班子帶頭當表率

局黨委書記和班子成員認真履行“第一責任人”責任和“一崗雙責”，運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，既抓好業(yè)務，又嚴管隊伍。組織制定《局黨委落實黨風廉政建設(shè)主體責任辦法》，明確局黨委履行主體責任的五個方面重點內(nèi)容；制定完善《行政權(quán)力事項績效監(jiān)管與問責辦法（試行）》、局行政工作規(guī)則、局黨委工作規(guī)則、局“三重一大”決策監(jiān)督辦法和黨員干部八小時外監(jiān)督辦法等十多項制度和措施；嚴格執(zhí)行民主集中制，重大決策充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見建議，保證重大問題由集體討論決定；定期分析黨風廉政形勢，定期開展作風廉政談話，定期報告年度責任落實情況；細化年度黨風廉政建設(shè)任務，明確黨委班子成員的責任分工，切實增強各級領(lǐng)導干部的政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識。

2.系統(tǒng)管理一盤棋

針對國土資源系統(tǒng)省以下垂直管理的特點，突出抓好關(guān)鍵少數(shù)人的教育管理，不僅市局黨委帶頭履行好主體責任，而且監(jiān)督指導所屬事業(yè)單位和分局、縣（市）局抓好黨風廉政建設(shè)責任制落實。市局黨委書記和班子其他成員與基層局主要領(lǐng)導開展廉政談話，與違紀違法案件多發(fā)基層局主要領(lǐng)導開展誡勉談話；市局班子成員與所聯(lián)系基層局班子成員開展廉政談話，對有苗頭性、傾向性問題的，及時約談并簽字背書。每年組織局領(lǐng)導分赴聯(lián)系基層局為全體同志上廉政黨課；在每年全市系統(tǒng)國土資源工作暨黨風廉政建設(shè)大會、每季基層局長工作例會、每月局務會等場合逢會必講黨風廉政工作，注重與基層局和處室單位領(lǐng)導的日常溝通，開展經(jīng)常性的思想交流，對黨風廉政方面的問題做到坦誠相見。主要領(lǐng)導全年先后與20名下屬單位負責人約談交流，將問題擺在桌面上，及時處理在萌芽狀態(tài)。

3.層層傳導常態(tài)化

針對杭州市國土資源系統(tǒng)領(lǐng)導班子“雙重管理”體制，不斷深化管理方式的研究，著力推進黨風廉政建設(shè)責任向基層緊壓，進一步明確各級責任分工，確定監(jiān)督重點。一是落實定期報告制度。局屬事業(yè)單位和基層局每年向市局黨委報告主體責任和第一責任落實情況，重點報告黨風廉政建設(shè)重點工作、重大事項、重要安排的部署和推進情況。二是完善審批體制，針對審批事項重心逐步下移的實際，強化制度頂層設(shè)計，指導各城區(qū)分局開展內(nèi)設(shè)機構(gòu)職責的優(yōu)化整合，進一步明晰事權(quán)與責任。三是著力打通“最后一公里”，督促基層局把逐級報告、承諾背書、定期約談、述職述廉等工作措施延伸到基層國土資源所，把責任和壓力傳導下去，形成一級抓一級的工作常態(tài)。

4.巡查工作全覆蓋

在市局黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮巡查的“利劍”作用，對各分局、縣（市）局和市局直屬單位開展三年一輪的全覆蓋巡查。僅2015年就巡查8家單位，指出了落實兩個責任、執(zhí)行八項規(guī)定、加強隊伍建設(shè)等方面的97個問題，提出了26條整改意見。對巡查中發(fā)現(xiàn)的部分直屬單位主要負責人直接分管財務、部分基層局領(lǐng)導分管業(yè)務工作超過5年應調(diào)整而未調(diào)整、個別基層局中層干部選任程序不夠嚴格等共性或典型問題由局黨委督促整改；對于苗頭性、傾向性問題，按規(guī)定對被巡查單位領(lǐng)導班子成員進行廉政談話或誡勉談話；對被巡查單位領(lǐng)導班子及成員的基本評價和巡查意見，作為考核和干部任用的依據(jù)。今年，第一輪巡查將全部結(jié)束，巡查工作方法得到市紀委充分肯定并在全市推廣。

5.約談問責動真格

局黨委專題研究在征遷領(lǐng)域發(fā)生多起案件的分局黨風廉政建設(shè)主體責任落實情況，支持市紀委派駐局紀檢組“一案雙查”，對分局主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導進行約談，督促該局從案件影響中吸取教訓，從制度層面強化防控，舉一反三，擴大警示教育成果。針對某市國土資源局違反財經(jīng)紀律設(shè)立小金庫問題，由主要領(lǐng)導督促依法依紀開展查處工作，與當事人進行溝通談話，促其提高認識，端正態(tài)度，切實落實整改。

6.主體責任勇?lián)?/p>

一是牢固樹立抓廉政就抓主體責任這個“牛鼻子”意識。認真按照中央要求和部署，明白主體責任是政治責任、全面責任、直接責任，抓住、抓緊、抓實主體責任。二是牢固樹立抓廉政就抓作風建設(shè)這個“主陣地”意識。深抓思想建設(shè)，嚴抓紀律建設(shè)，常抓作風建設(shè)。三是牢固樹立抓廉政就抓資源管理這塊“責任田”意識。將黨風廉政建設(shè)融入到國土業(yè)務制度中去，滲透到國土資源工作的方方面面，夯實筑牢“防火墻”，形成不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。市委辦發(fā)〔2015〕52號文件下發(fā)后，局黨委高度重視，在市級機關(guān)部門中較早增加了機關(guān)紀委工作人員，增配一名干部主要承擔機關(guān)黨風廉政建設(shè)日常工作任務；建立了機關(guān)紀委與紀檢組定期例會機制，加強日常工作溝通交流，確保各項工作正常運轉(zhuǎn)。2015年會同市檢察院聯(lián)合召開杭州市首屆“國土資源局長·檢察長”論壇，共同交流探討國土資源領(lǐng)域黨風廉政和職務犯罪預防問題。

三、具體對策措施

習近平指出：“領(lǐng)導干部工作上要大膽，用權(quán)上則要謹慎，常懷敬畏之心、戒懼之意，自覺接受紀律和法律的約束?！比袊临Y源系統(tǒng)各級黨組織要把黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作作為一項重大政治任務來抓，增強國土部門領(lǐng)導干部的政治意識和責任意識，增強黨員干部“崇廉潔、拒腐蝕、爭一流”的能力，提高全市國土資源工作依法行政水平，積極探索構(gòu)建全市國土資源黨風廉政建設(shè)長效機制，進一步完善作風建設(shè)的保障體系、拒腐防變的教育體系、法規(guī)制度的執(zhí)行體系、廉政風險的防控體系、案件查辦的懲治體系等，推動全市國土資源黨風廉政建設(shè)向縱深發(fā)展。

1.建立健全層級管理、分級負責、權(quán)責一致的權(quán)力運行機制

局黨委對全局黨風廉政建設(shè)和業(yè)務工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導、全面負責，班子成員根據(jù)工作分工，對職責范圍內(nèi)的黨風廉政建設(shè)和業(yè)務工作負直接領(lǐng)導責任；處室主要負責人對本處室黨風廉政建設(shè)和業(yè)務工作負總責，經(jīng)辦人員行使審批只唯“法”，不唯“上”，局領(lǐng)導不越級干預，經(jīng)辦人不越級請示，實行嚴格的分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，切實做到一級抓一級，一級對一級負責，使權(quán)責成為一種硬約束。

2.建立健全權(quán)責清晰、流程優(yōu)化、令行禁止的依法行政機制

大力開展全市國土資源系統(tǒng)依法行政“五全機制”建設(shè)，以“全環(huán)節(jié)權(quán)責清晰、全流程優(yōu)化審批、全區(qū)域便民服務、全業(yè)務網(wǎng)上辦理和全方位績效監(jiān)管”為內(nèi)容，建立和完善國土資源依法行政新機制。一是制訂權(quán)力清單，力求“法無授權(quán)不可為”。根據(jù)“三定方案”和相關(guān)法律、法規(guī)的要求，進一步理清國土部門與各相關(guān)職能部門、市國土部門和區(qū)政府（管委會）的職責邊界，明確相應的責任，把該管的事管住管好。二是制訂責任清單，力求“法定職責必須為”。理清內(nèi)部各處室、各事業(yè)單位的職責，重點解決職能重復、職能交叉、職能缺位問題，特別是適應審批事項重心下移的實際，制訂市區(qū)兩級國土部門責任清單，規(guī)范委托授權(quán)行為，確保放得下、接得住、管得好。三是制訂審批清單，力求“權(quán)責清晰必須為”。按照細化、量化、流程化的要求，明確所有權(quán)利事項的政策法規(guī)依據(jù)、流程圖、受理條件、申請材料、辦理標準等，既為工作人員日常審批提供科學的尺度和依據(jù)，又切實增強事中事后監(jiān)督的針對性。

3.建立健全分工明確、前后呼應、無縫銜接的全程監(jiān)管機制

實行建設(shè)用地全周期監(jiān)管，一個用地項目從預審開始，到農(nóng)轉(zhuǎn)用報批、土地征用、具體項目工地、用地復核驗收、確權(quán)發(fā)證，指導最后的轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)處置等環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都有人管，并結(jié)合各流程節(jié)點，細化責任區(qū)間，明確每一個環(huán)節(jié)的權(quán)力、標準、責任，避免管理“夾心層”。在備受關(guān)注的土地出讓領(lǐng)域，建立履約監(jiān)管制度，將《土地出讓合同》一分為三，屬地政府與用地單位簽訂《履約監(jiān)管協(xié)議書》，做地主體與用地單位簽訂《交地協(xié)議書》，分別落實建設(shè)項目的監(jiān)管責任。

4.建立健全抓好筑牢廉政建設(shè)思想防線的廉政教育機制

一是抓專題教育，班子帶頭上黨風廉政課。以推進全市國土資源系統(tǒng)依法行政為重點，主要領(lǐng)導帶頭在中心組學習會上談新行政訴訟法學習體會，講學法黨課，傳導“身教重于言教”的廉政建設(shè)理念。根據(jù)國土資源領(lǐng)域腐敗案發(fā)特點和懲防體系建設(shè)要求，黨委組織局領(lǐng)導班子成員分赴17個基層局上廉政黨課，開展對基層局班子的集體廉政談話，把市局黨委的要求直接傳導到基層全體干部職工，以推動重點領(lǐng)域、重點問題、重點環(huán)節(jié)整改措施的落實，進一步強化基層基礎(chǔ)建設(shè)。二是抓日常教育，馳而不息優(yōu)作風。力推支部黨員固定活動日制度執(zhí)行，主要領(lǐng)導帶頭參加組織生活，帶頭在支部會上以普通黨員身份發(fā)言，開展黨風廉政教育。在全市系統(tǒng)倡導清正廉潔之風、依法行政之風、改革創(chuàng)新之風、優(yōu)化服務之風和敢于擔當之風，以樹“五風”來反四風。市局堅持每日上下班指紋考勤制度，堅持每周末下班前給全局工作人員發(fā)送廉政短信，在細節(jié)中培養(yǎng)干部職工的規(guī)矩意識、紀律意識、紅線意識，鍛造國土資源管理的鋼鐵紀律。三是抓特色教育，大力預防失職瀆職。針對涉土腐敗案件多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢，會同市檢察院舉辦以行業(yè)預防為重點、以“預防職務犯罪、打造廉潔國土”為主題的“國土局長·檢察長”論壇。通過論壇研討，進一步明確當前國土資源領(lǐng)域預防職務犯罪的重點層面、環(huán)節(jié)、人群和防控措施，形成依法行政、聯(lián)防職務犯罪的新格局。

5.建立健全提高推動黨委主體責任落實的能力素質(zhì)機制

一是強化監(jiān)督。著力推進作風建設(shè)，持續(xù)抓好中央八項規(guī)定精神落實，嚴肅查處各種違法違紀行為，鞏固反“四風”成果。著力強化問責，對發(fā)生嚴重腐敗問題的黨委班子、領(lǐng)導干部要嚴肅追究責任，維護黨風廉政建設(shè)責任制的權(quán)威性、嚴肅性，以問責促落實。二是強化履職。充分發(fā)揮考核作用，將考核結(jié)果與領(lǐng)導班子總體評價和領(lǐng)導干部的選拔任用、職務升降、獎勵懲處等相掛鉤，督促領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部履好職、盡好責，增強領(lǐng)導干部落實主體責任的自覺性和積極性。三是強化服務。以派駐紀檢組落實“三轉(zhuǎn)”為契機，充分發(fā)揮和落實黨委主體責任辦公室職責，加強對城區(qū)各分局、縣（市）局黨風廉政建設(shè)的組織協(xié)調(diào)，履行黨風廉政教育、作風效能建設(shè)、辦信辦案等工作。四是強化素質(zhì)。積極參與全市國土資源系統(tǒng)“能力提升年”活動，重視加強紀檢監(jiān)察干部業(yè)務培訓，不斷提高發(fā)現(xiàn)問題、執(zhí)紀監(jiān)督、問責追究的能力。加強紀檢監(jiān)察干部思想建設(shè)，不斷增強使命意識、擔當意識、執(zhí)紀意識和忠誠意識，不當老好人，不怕得罪人，堅守底線，不越紅線。