課題組

（浙江省地方統(tǒng)計(jì)調(diào)查局，浙江杭州 310006）

調(diào)研透視

鞏固扶貧開(kāi)發(fā)成效再謀提升發(fā)展空間
——促進(jìn)浙江“26縣”持續(xù)發(fā)展的分析與思考

課題組

（浙江省地方統(tǒng)計(jì)調(diào)查局，浙江杭州 310006）

多年來(lái)，浙江為26縣的趕超式發(fā)展建立和實(shí)施了一系列扶貧政策和措施。如今，26縣爬坡過(guò)坎，發(fā)展提升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了明顯成效。本文通過(guò)對(duì)這26縣歷史沿革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的分析，對(duì)其踏上綠色發(fā)展、生態(tài)富民新征程，如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)跨越新發(fā)展提出粗淺建議。

26縣；扶貧；發(fā)展

2015年初，浙江淳安等26個(gè)“欠發(fā)達(dá)縣”實(shí)現(xiàn)集體“摘掉”?！罢薄奔仁菍?duì)這些地方過(guò)去成績(jī)的肯定，又是邁向現(xiàn)代化征程的新起點(diǎn)，更是激發(fā)內(nèi)生發(fā)展的推動(dòng)力。多年來(lái)，浙江為26縣的趕超式發(fā)展建立和實(shí)施了一系列扶貧政策和措施，推動(dòng)全省走出一條工業(yè)化、城市化快速發(fā)展條件下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、共創(chuàng)共富的發(fā)展路子。特別是“十二五”以來(lái)，26縣爬坡過(guò)坎，發(fā)展提升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了明顯成效。本文通過(guò)對(duì)這26縣歷史沿革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的分析，對(duì)其踏上綠色發(fā)展、生態(tài)富民新征程，如何實(shí)現(xiàn)科學(xué)跨越新發(fā)展提出粗淺建議。

一、浙江省26縣扶貧開(kāi)發(fā)歷史回顧

浙江作為一個(gè)資源小省，人多山多地少，1978年全省還有1200萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，農(nóng)村貧困發(fā)生率達(dá)36.1%，面臨著艱巨的扶貧任務(wù)。為消除貧困，浙江在全省開(kāi)展有組織、有計(jì)劃的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作。

（一）浙江省扶貧開(kāi)發(fā)七個(gè)階段

一是農(nóng)村貧困普遍減緩階段（1978—1985年），二是區(qū)域扶貧開(kāi)發(fā)推進(jìn)階段（1986—1993年），三是貧困縣扶貧攻堅(jiān)階段（1994—1999年），四是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧攻堅(jiān)階段（2000—2002年），五是欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康階段（2003—2007年），六是低收入農(nóng)戶奔小康階段（2008—2012年），七是低收入農(nóng)戶收入倍增階段（2013—2017年）。1994年，浙江省以文成、泰順、永嘉、云和、景寧、青田、磐安、武義8個(gè)貧困縣為對(duì)象，實(shí)施“國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，到1997年，8個(gè)貧困縣提前三年摘帽，成為全國(guó)第一個(gè)沒(méi)有貧困縣的省區(qū)；2001年，首次明確欠發(fā)達(dá)地區(qū)包括衢州、麗水兩市及所轄縣（市），以及泰順、文成、永嘉、蒼南、磐安、武義、三門(mén)、仙居、天臺(tái)、淳安等25個(gè)欠發(fā)達(dá)縣；2005年，扶持對(duì)象增加了平陽(yáng)縣，即26個(gè)欠發(fā)達(dá)縣。2008年，扶持對(duì)象擴(kuò)大到26個(gè)欠發(fā)達(dá)縣和臺(tái)州黃巖區(qū)、金華婺城區(qū)、蘭溪市的16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）浙江推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)快速發(fā)展歷程

浙江一直以來(lái)把推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展作為全省現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)。2001年8月，省委省政府制定出臺(tái)了《關(guān)于加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》。2003年1月，全省十屆人大一次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》，首次提出把欠發(fā)達(dá)地區(qū)作為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)加以培育。2005年12月，省委省政府制定出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步加大統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展力度。2007年6月，全省第十二次黨代會(huì)報(bào)告明確把加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展作為“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強(qiáng)省”總戰(zhàn)略的重要組成部分。2008年初，省委省政府提出實(shí)施包含“基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃”和“低收入群眾增收行動(dòng)計(jì)劃”在內(nèi)的“全面小康六大行動(dòng)計(jì)劃”。2009年5月，省委十二屆五次全會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于深化改革開(kāi)放推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的決定》，強(qiáng)調(diào)依靠改革動(dòng)力推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，努力縮小地區(qū)發(fā)展差距。2013年，省委省政府出臺(tái)“低收入農(nóng)戶收入倍增計(jì)劃”（2013-2017年），著力加大扶貧開(kāi)發(fā)力度，大力推進(jìn)低收入農(nóng)戶加速增收。

（三）浙江扶貧取得重大勝利

全省先后實(shí)施了“欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康工程”、“山海協(xié)作工程”、“低收入群眾增收行動(dòng)計(jì)劃”、“重點(diǎn)欠發(fā)達(dá)縣特別扶持政策”、“低收入農(nóng)戶收入倍增計(jì)劃”等一系列幫扶舉措，基本形成了涵蓋轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償、山海協(xié)作、異地搬遷、結(jié)對(duì)幫扶等扶持體系。2002年，浙江成為全國(guó)第一個(gè)沒(méi)有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的省區(qū)；2007年，欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入達(dá)到4500元，80%以上的欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入超過(guò)了全國(guó)平均水平；2014年，26縣經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入、居民收入等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均超過(guò)全國(guó)縣級(jí)平均水平，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)等主要社會(huì)發(fā)展指標(biāo)也高于全國(guó)平均水平。2015年12月，全省全面消除家庭人均年收入4600元以下的貧困現(xiàn)象。

二、26縣迎來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面騰飛的“黃金期”

多年來(lái)，26縣的發(fā)展已積累一定的基礎(chǔ)和能量，如同羽翼日豐、展翅欲飛的巨鳥(niǎo)，正迎來(lái)大好發(fā)展機(jī)遇。

（一）國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展

1.經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，綜合實(shí)力明顯提升。從經(jīng)濟(jì)總量看，2014年，26縣生產(chǎn)總值4055億元，與2010年的2611億元相比，名義增長(zhǎng)55.3%，年均增幅11.6%，比全省同期年均增幅（名義增長(zhǎng)9.7%）高1.9個(gè)百分點(diǎn)。2014年，26縣中，生產(chǎn)總值可比增幅高于全國(guó)平均水平（7.3%）的有19個(gè)，高于全省平均水平（7.6%）的有14個(gè)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，2010年-2014年，26縣第一產(chǎn)業(yè)增加值由253億元增加到342億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值由1308億元增加到1970億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值由1050億元增加到1743億元，四年年均名義增長(zhǎng)分別為7.8%、10.8%和13.5%，分別高于全省三次產(chǎn)業(yè)年均增長(zhǎng)0.9、3.0和1.5個(gè)百分點(diǎn)，三次產(chǎn)業(yè)增加值結(jié)構(gòu)由2010年的9.7∶50.1∶40.2變化為2014年的8.4∶48.6∶43.0。2014年，有23個(gè)縣一產(chǎn)增加值可比增幅高于全省平均水平（1.4%）；有17個(gè)縣二產(chǎn)增加值可比增幅在7.4%以上，高于全省（7.2%）和全國(guó)（7.4%）平均水平；半數(shù)地區(qū)三產(chǎn)增加值可比增幅超過(guò)8.7%，高于全?。?.6%）平均水平。從財(cái)政收入看，26縣財(cái)政總收入、地方公共財(cái)政預(yù)算收入分別由2010年的277億元、164億元增加至2014年的475億元、288億元，年均增長(zhǎng)14.5%和15.1%，高于全省平均水平（11.3%、12.1%）3.2和3個(gè)百分點(diǎn)。2014年，財(cái)政總收入超過(guò)8億元、地方公共財(cái)政預(yù)算收入超過(guò)5億元的縣分別有23和22個(gè)，其中，財(cái)政總收入增幅高于全省平均水平（8.9%）的有15個(gè)縣，地方公共財(cái)政預(yù)算收入增幅高于全省平均水平（8.6%）的有19個(gè)縣。

2.三大需求共同驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一是投資增長(zhǎng)加快。2010年-2014年，26縣固定資產(chǎn)投資額由1359億元增加至3066億元，年均增長(zhǎng)22.6%，年均增幅高于全省平均水平（19.8%）2.8個(gè)百分點(diǎn)。2014年，有16個(gè)縣固定資產(chǎn)投資增幅高于全省平均水平（16.6%）。二是消費(fèi)增長(zhǎng)穩(wěn)定。2014年，26縣社會(huì)消費(fèi)品零售總額1933億元，比2010年的1119億元，增長(zhǎng)72.8%，年均增長(zhǎng)14.7%，年均增幅高于全省平均水平（14.5%）0.2個(gè)百分點(diǎn)。2014年，有25個(gè)縣的社會(huì)消費(fèi)品零售總額增幅高于全?。?1.7%）和全國(guó)（12.0%）平均水平。三是對(duì)外貿(mào)易不斷擴(kuò)大。2014年，26縣進(jìn)出口總額129億美元，比2010年（78億美元）增長(zhǎng)64.5%，年均增長(zhǎng)13.3%，比全省年均增長(zhǎng)（8.8%）高4.5個(gè)百分點(diǎn)。其中，出口119億美元，比2010年增長(zhǎng)73.9%，年均增長(zhǎng)14.8%。2014年，有22個(gè)縣的出口總額增幅高于全國(guó)平均水平（4.9%），有17個(gè)縣高于全省平均水平（9.9%）。

（二）民生保障和公共服務(wù)水平穩(wěn)步提高

1.城鄉(xiāng)居民收入提高較快。2014年，26縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入30520元，比2010年增長(zhǎng)46.9%，年均增長(zhǎng)10.1%，有16個(gè)縣的城鎮(zhèn)居民可支配收入增幅高于全?。?.9%）和全國(guó)（9.0%）平均水平。2014年，26縣農(nóng)村居民人均純收入12932元，比2010年增長(zhǎng)62.6%，年均增長(zhǎng)12.9%，超過(guò)全省平均水平（12.1%）0.8個(gè)百分點(diǎn)；有23個(gè)和19個(gè)縣的農(nóng)村居民人均純收入增幅高于全?。?0.7%）和全國(guó)（11.2%）平均水平。2015年，26縣低收入農(nóng)戶人均純收入8668元，比上年增長(zhǎng)21.2%，分縣低收入農(nóng)戶人均純收入增幅均高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村常住居民收入增幅。同期儲(chǔ)蓄存款余額也有了較快增長(zhǎng)，2014年，26縣城鄉(xiāng)居民人民幣儲(chǔ)蓄存款年末余額合計(jì)為3528億元，比2010年增加1531億元，增長(zhǎng)76.6%，年均增幅為15.3%，比全省年均增長(zhǎng)（10.4%）高4.9個(gè)百分點(diǎn)。

2.民生保障扎實(shí)推進(jìn)。2014年，26縣基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)合計(jì)322萬(wàn)人，比2010年增長(zhǎng)116.1%，年均增長(zhǎng)21.3%；基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)合計(jì)838萬(wàn)人，比2010年增長(zhǎng)6.9倍，年均增長(zhǎng)67.9%；失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)合計(jì)89.7萬(wàn)人，比2010年增長(zhǎng)45.3%，年均增長(zhǎng)9.8%。其中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)和失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)的三年年均增幅分別高于全省7.8、34.2和1.6個(gè)百分點(diǎn)。從文化衛(wèi)生事業(yè)看，2014年，26縣體育場(chǎng)館數(shù)、劇場(chǎng)和影劇院、公共圖書(shū)館藏書(shū)量、醫(yī)院衛(wèi)生院床位數(shù)、醫(yī)生數(shù)合計(jì)分別達(dá)到109個(gè)、42個(gè)、7310千冊(cè)件、35780張和23256人，比2010年分別增長(zhǎng)75.8%、13.5%、114.2%、44.7%和17.5%；按戶籍人口計(jì)算，平均每萬(wàn)人擁有0.09個(gè)體育場(chǎng)館數(shù)、0.01個(gè)劇場(chǎng)和影劇院、6.3千冊(cè)件公共圖書(shū)館藏書(shū)量、30.7張醫(yī)院衛(wèi)生院床位數(shù)和19.9人醫(yī)院衛(wèi)生院醫(yī)生數(shù)。

三、找準(zhǔn)發(fā)展新路徑，精準(zhǔn)發(fā)力再騰飛

26縣歷經(jīng)多年扶持發(fā)展有了良好的基礎(chǔ)，面對(duì)綠色發(fā)展、科學(xué)發(fā)展、跨躍發(fā)展的新目標(biāo)，要找差距，精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)再次騰飛。

（一）起步低、制約多，發(fā)展之路仍不平坦

26縣大多地處浙江的山區(qū)、邊區(qū)、老區(qū)（其中有19個(gè)山區(qū)縣，17個(gè)老區(qū)縣，10個(gè)地處浙閩贛皖邊界地區(qū)），地理位置相對(duì)偏僻，生活和生產(chǎn)條件相對(duì)落后，滯緩了26縣騰飛的腳步。

1.人均指標(biāo)與全省平均相比仍有差距

（1）人均主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與全省平均水平仍有差距。2014年，26縣人均生產(chǎn)總值、人均財(cái)政總收入、人均公共財(cái)政預(yù)算收入、人均固定資產(chǎn)投資額、人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額分別為37635元、4078元、2472元、26300元和16579元，與全省平均水平比較，分別低48.4%、70.1%、67.0%、38.5%和46.0%。

（2）居民人均收入為全省平均水平的七成。2014年，26縣城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為30520元，為全省平均（40393元）的75.6%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入為14637元，為全省平均（19373元）的75.6%。

2.地區(qū)之間發(fā)展不夠均衡

（1）從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)看。2014年26縣中，生產(chǎn)總值最高的地區(qū)近400億元，最低的地區(qū)低于50億元；增幅最高的地區(qū)高于10%，最低的地區(qū)低于4%。財(cái)政總收入和地方公共財(cái)政預(yù)算收入絕對(duì)值最高的地區(qū)超過(guò)50億元和30億元，最低地區(qū)低于5億元和3.5億元；增幅最高的地區(qū)高于18%和19%；最低的地區(qū)低于2.5%和1%。規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值最高的地區(qū)近500億元，最低的地區(qū)低于20億元；增幅最高的地區(qū)高于13%，最低的地區(qū)低于-10%。從三大需求看，投資、消費(fèi)和出口最高的地區(qū)分別超過(guò)350億元、200億元和25億美元，最低的地區(qū)低于40億元、25億元和0.5億美元；增幅最高的地區(qū)分別高于20%、18%和100%，最低的地區(qū)低于8.5%、9%和0.5%。

（2）從居民收入看。2014年26縣中，城鎮(zhèn)居民可支配收入最高的地區(qū)超過(guò)33000元，最低地區(qū)低于25000元；增幅最高的地區(qū)高于10%，最低的地區(qū)為8%。農(nóng)村居民人均純收入最高的地區(qū)超過(guò)15000元，最低地區(qū)近10000元；增幅最高的地區(qū)12.5%，最低的地區(qū)僅為10.2%。低收入農(nóng)戶雖然經(jīng)過(guò)各種幫扶措施，人均純收入有大幅提高，增幅高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民，但26縣低收入農(nóng)戶占農(nóng)村居民的比重較高，最高的地區(qū)占比為29.8%，最低地區(qū)為10.7%，與全省6.5%的占比相比分別高23.3和4.2個(gè)百分點(diǎn)。

（二）精準(zhǔn)發(fā)力，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展

邁入“十三五”，浙江省委、省政府將推動(dòng)26縣全面走上綠色發(fā)展、生態(tài)富民、科學(xué)跨越的路子。在此期間，如何縮小區(qū)域之間、人群之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，保持穩(wěn)步、可持續(xù)的發(fā)展態(tài)勢(shì)是需重點(diǎn)研究的問(wèn)題。

1.依托自身力量，積極尋求因地制宜的發(fā)展模式。要因地制宜，走有特色的發(fā)展道路。一是提升發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)。圍繞特色農(nóng)產(chǎn)品，把發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)作為發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)的重要途徑，著力提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。二是提升發(fā)展農(nóng)村旅游服務(wù)業(yè)。進(jìn)一步明確產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和扶持政策，全力推進(jìn)農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。三是大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)。加快推進(jìn)現(xiàn)代物流、信息技術(shù)等資源配置，把農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)培育成為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“新藍(lán)?！薄?/p>

2.堅(jiān)持以城帶鄉(xiāng)，不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的腳步。一方面，要注重“同心圓”理論，加快浙西、浙南的區(qū)域性中心城市培育，使其產(chǎn)生綜合服務(wù)功能和創(chuàng)新能力較強(qiáng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)群，帶動(dòng)其周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們生活水平的提高。另一方面，要加快小城鎮(zhèn)的建設(shè)，在承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時(shí)，開(kāi)發(fā)自身整體功能較強(qiáng)的小城鎮(zhèn)的“增長(zhǎng)極”，集中投入資金、引入技術(shù)，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展。

3.以推進(jìn)工業(yè)化為重點(diǎn)，加快產(chǎn)業(yè)調(diào)整步伐。目前，26縣大部分地區(qū)尚處在工業(yè)化初期，要充分發(fā)揮這些地區(qū)自然資源相對(duì)豐富、勞動(dòng)力成本相對(duì)較低的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展資源加工工業(yè)和勞動(dòng)密集型工業(yè)，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展有市場(chǎng)前景的特色經(jīng)濟(jì)和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

4.促進(jìn)農(nóng)村居民收入持續(xù)普遍較快增長(zhǎng)。通過(guò)抓農(nóng)村勞動(dòng)力基本技能培訓(xùn)等手段，確保工資性收入穩(wěn)步增長(zhǎng)；要進(jìn)一步拓寬農(nóng)村居民經(jīng)營(yíng)收入渠道；要逐年適當(dāng)提高農(nóng)村居民社保標(biāo)準(zhǔn)，不斷提高社保覆蓋面，增加農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移性收入；要拓寬農(nóng)村居民理財(cái)渠道，進(jìn)一步增加財(cái)產(chǎn)性收入。特別是要不斷提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，提高低收入農(nóng)戶的收入水平。

5.發(fā)揮“綠水青山”優(yōu)勢(shì)，實(shí)施生態(tài)發(fā)展。要珍惜和呵護(hù)好生態(tài)環(huán)境。一方面在保護(hù)與開(kāi)發(fā)上，完善以生態(tài)為先的制度構(gòu)架，創(chuàng)新以生態(tài)為指向的績(jī)效考核體系；在建設(shè)與管理上，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)能力、容納能力。另一方面要大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。把重點(diǎn)放在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)和生態(tài)旅游上，堅(jiān)決杜絕高耗能、高污染項(xiàng)目。

［1］習(xí)近平.習(xí)近平談治理國(guó)政［M］.北京：外文出版社，2014.

［2］張軍.山呼海應(yīng)譜新曲—浙江加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展綜述［J］.今日浙江，2010（15）：10-13.

［3］2011-2015年《浙江統(tǒng)計(jì)年鑒》.

課題負(fù)責(zé)人：沈強(qiáng)

課題組成員：張晟立胡永芳張榮飛戴聯(lián)英夏菁董琳李佳樂(lè)

執(zhí)筆：夏菁

（責(zé)任編輯：施越霞）