吳澗生

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歐盟不支持中國市場經(jīng)濟地位的動因及未來取向

吳澗生

5月12日，歐洲議會在當天的全體會議中，以546名歐洲議員贊成、28票反對、77票棄權(quán)的結(jié)果，通過了一項非立法性決議，拒絕承認中國的市場經(jīng)濟地位，并呼吁歐盟委員會對中國產(chǎn)品采取反傾銷措施。

歐美通常將“非市場經(jīng)濟”作為反傾銷調(diào)查的一個重要籌碼

“非市場經(jīng)濟”（Non-Market Economy，簡稱NME）與“市場經(jīng)濟地位”（Market Economy Status，簡稱MES）相對應(yīng)，是反傾銷調(diào)查確定傾銷幅度時使用的一個重要概念和技術(shù)術(shù)語。根據(jù)《中國入世議定書》第15條的規(guī)定，中國企業(yè)若不能夠證明其是在市場經(jīng)濟條件下從事生產(chǎn)經(jīng)營的，則反傾銷調(diào)查時將可認定中國是非市場經(jīng)濟國家。長期以來，美歐等國分別采用各自的標準不承認我國的市場經(jīng)濟地位，在對我國出口產(chǎn)品實行反傾銷調(diào)查時，不采用我國的國內(nèi)價格，而是采用與我國經(jīng)濟發(fā)展水平大致相當?shù)氖袌鼋?jīng)濟國家即“替代國”（Analogous Country）的成本數(shù)據(jù)來計算所謂的“正常價值”（Normal Value），并據(jù)此確定相關(guān)產(chǎn)品的傾銷幅度。實踐中，按NME方法計算的傾銷幅度比較高，往往要比按MES方法計算的高出30%以上。

在1995年到2014年間，歐盟針對我國產(chǎn)品先后發(fā)起過119次反傾銷案，共發(fā)布85項反傾銷措施。歐盟在這方面主要采用以下四種模式：1.當出口國是市場經(jīng)濟時，則采用WTO一般方法核查出口國的國內(nèi)市場價格和成本；2.當出口國是市場經(jīng)濟、但其國內(nèi)價格或成本被認為受到國家干預(yù)而出現(xiàn)扭曲時，則采用成本調(diào)整方法，該方法涉及對出口國國內(nèi)生產(chǎn)成本的調(diào)整；3.當出口國是非市場經(jīng)濟時，則采用“替代國”方法，這里的“替代國”必須是市場經(jīng)濟國家；4.當出口國是非市場經(jīng)濟、但出口企業(yè)的價格未受到國家干預(yù)，則按市場經(jīng)濟待遇處理，并采用WTO一般方法核查其國內(nèi)市場價格和成本。

就市場經(jīng)濟地位問題，我國與歐盟先后進行過多次磋商和會談。一段時間以來，歐盟在市場經(jīng)濟地位方面提出了5項必須同時滿足的標準：1.資源配置和企業(yè)決策中政府影響程度較小，包括直接影響和間接影響。企業(yè)有關(guān)成本、價格和投入，包括原材料、技術(shù)和勞工成本、產(chǎn)量、銷售和投資方面的決策都是依據(jù)市場供求關(guān)系做出的。2.企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不存在扭曲，生產(chǎn)成本和財務(wù)狀況不受國家干預(yù)而受到影響。3.建立和實施透明的非歧視的公司法，采用國際會計標準，保護股東和公眾可獲取準確的公司信息。4.建立和實施一套連貫、有效和透明的法律體系，以確保產(chǎn)權(quán)受到尊重、破產(chǎn)制度能夠有效操作。5.存在獨立于政府運作的金融部門，貨幣匯率變化由市場決定。

自1998年起，歐盟開始對中國企業(yè)進行市場經(jīng)濟的個別觀察，其標準是每家企業(yè)只要符合5項標準即可獲得市場經(jīng)濟地位，享受WTO的一般規(guī)則。在2006年的一起案件中，最多有26家中國企業(yè)獲得市場經(jīng)濟地位，但在皮鞋案發(fā)生后，歐盟基本上拒絕承認中國企業(yè)的市場經(jīng)濟地位。

2003年6月，中國首次向歐盟提交市場經(jīng)濟地位申請書，并于同年9月提供相關(guān)標準的詳細資料用于歐盟開展評估，但這次申請遭到了歐盟的拒絕。2004年6月，歐盟發(fā)布了對中國市場經(jīng)濟地位的評估報告，強調(diào)了承認中國市場經(jīng)濟地位的五項標準，并認為中國只達到了其所提標準中的第二項，即不存在政府干預(yù)企業(yè)私有化和采取非市場的貿(mào)易及補償機制導致的企業(yè)經(jīng)營扭曲。但在滿足其余的四項標準上仍存在不完善之處。2007年6月，歐盟向中國提交了一份關(guān)于中國市場經(jīng)濟地位的新評估報告，再次否認了中國市場經(jīng)濟地位。2008年，歐盟發(fā)布的評估報告認為，中國目前只滿足了第二項標準，其余的四項仍未達標。第一項主要涉及存在政府繼續(xù)直接或間接對進出口進行限制，對進口補貼和競爭條件及國內(nèi)價格施加影響；第三項主要涉及存在政府對企業(yè)許可證的限制，政府繼續(xù)影響公司的相關(guān)決策；第四項主要涉及不清楚中國私人財產(chǎn)的實際狀況，以及產(chǎn)權(quán)法、破產(chǎn)法和競爭法的實施情況；第五項主要涉及存在政府支持給國有企業(yè)貸款問題，對金融機構(gòu)影響過大而致使其執(zhí)行審慎國際貸款準則和確定貸款利率上的作用發(fā)揮不夠。2009年，歐盟市場經(jīng)濟工作組與中方舉行了會談，肯定中國在建立市場經(jīng)濟體制方面取得的重大進展，并提出我國市場經(jīng)濟的相關(guān)法律在操作層面仍需要進一步提升實效。2010年，雙方工作組會議還專門就標準四——破產(chǎn)法操作層面的問題展開討論。

歐盟不支持中國市場經(jīng)濟地位的主要動因

歐盟拒絕承認中國市場經(jīng)濟地位的原因應(yīng)是多方面的，不僅與雙方對相關(guān)法律條款解釋存在分歧有關(guān)，也與歐盟的政治經(jīng)濟博弈和利益訴求以及對我國存有意識形態(tài)偏見等因素有關(guān)。

首先，從法律文義看，歐盟與我國在對WTO相關(guān)法律條款的具體解釋上存在著明顯的分歧。《中國入世議定書》第15條是關(guān)于確定中國產(chǎn)品補貼和傾銷價格可比性的條款。第15條中的a款規(guī)定，WTO成員對中國企業(yè)進行反傾銷調(diào)查確定產(chǎn)品價格時分兩種情況：（i）如果中國企業(yè)能證明其所處行業(yè)符合市場經(jīng)濟條件，則進口方應(yīng)采用中國國內(nèi)的成本和價格；（ii）如果中國企業(yè)不能證明所處行業(yè)具備市場經(jīng)濟條件，則進口方可以不采用中國的成本和價格。同時，第15條中的d款還專門作了以下規(guī)定說明：一是如果某WTO成員國（境）內(nèi)法認定中國為市場經(jīng)濟國家，則整個a款終止；二是不論在何種情況下，a款的（ii）項應(yīng)在中國入世15年后到期終止；三是如果中國根據(jù)進口方國（境）內(nèi)法證實某一特定產(chǎn)業(yè)符合市場經(jīng)濟條件，則a款的非市場經(jīng)濟條款將不再適用。

目前，中歐雙方對第15條的解釋存在分歧，關(guān)鍵點在于2016年12月11日到期后中國是否可以自動獲得市場經(jīng)濟地位。中方認為，根據(jù)文義解釋，2016年期限屆滿后第15 條a款應(yīng)整體無效，即中國企業(yè)無須證明滿足市場經(jīng)濟條件，自動獲得市場經(jīng)濟地位。然而，歐盟方面反對中國自動獲得市場經(jīng)濟地位。其主要理由如下：一是認為無論WTO協(xié)議還是《中國入世議定書》均未規(guī)定中國屆時可以自動獲得市場經(jīng)濟地位。中國要獲得市場經(jīng)濟地位，須依據(jù)WTO成員國（境）內(nèi)法證明符合市場經(jīng)濟各項標準。二是認為第15條到期的只是a款（ii）項，而a款（i）項仍然有效。（i）項保持有效，則意味著中國應(yīng)當繼續(xù)承擔“證明”其符合市場經(jīng)濟條件的舉證責任，即只有中國企業(yè)證明所處行業(yè)符合市場經(jīng)濟條件，進口方才會采用中國的成本和價格。而a款（ii）項失效只能推導出，到期后進口方不得繼續(xù)對中國出口的產(chǎn)品以“替代國”價格計算正常價值，但這并不等同于中國自動獲得市場經(jīng)濟地位。在可以預(yù)見的未來，歐美等國可能會繼續(xù)采用其他方法來確定中國出口產(chǎn)品的正常價值，而拒絕采用中國的國內(nèi)價格。

其次，從經(jīng)濟影響看，主要擔心中國商品大量涌入歐盟市場，威脅歐盟企業(yè)生存和影響歐盟就業(yè)。歐盟經(jīng)濟整體自2014年起進入溫和復蘇通道，2015年實現(xiàn)1.9%的較快增長，這對歐盟來說實屬不易。目前，歐盟工業(yè)生產(chǎn)剛剛恢復至歐債危機前的水平，2015年歐盟工業(yè)生產(chǎn)指數(shù)為103.54，與2011年大體持平，但多年的市場需求疲弱導致工業(yè)復蘇步履蹣跚。在此背景下，歐盟內(nèi)部無論是政府層面還是行業(yè)層面，都對可能的沖擊因素保持著高度警惕，并看重于維護本區(qū)域行業(yè)和企業(yè)的利益及就業(yè)市場的穩(wěn)定。而在鋼鐵、機械、化工和陶瓷等產(chǎn)業(yè)層面，中國的出口品對歐盟本土產(chǎn)品具有較強的競爭優(yōu)勢。去年11月，歐美9家鋼鐵協(xié)會就曾把全球鋼鐵產(chǎn)能嚴重過剩歸咎于中國，明確呼吁政府拒絕承認中國的市場經(jīng)濟地位。由于這些敏感領(lǐng)域?qū)Ψ€(wěn)定就業(yè)市場作用較大，以至于相關(guān)行業(yè)內(nèi)部施壓中方的呼聲越來越強烈。美國智庫經(jīng)濟政策研究所2015年發(fā)布的一份研究報告認為，如果歐盟單方面承認中國的市場經(jīng)濟地位，將因喪失反傾銷調(diào)查權(quán)利而令170萬至250萬歐盟就業(yè)人口處于風險之中。而在此次歐洲議會投票前辯論中，更有議員認為，喪失反傾銷調(diào)查權(quán)利將影響到350萬就業(yè)人口。目前，我國鋼鐵等行業(yè)已經(jīng)成為歐美發(fā)起反傾銷的重災(zāi)區(qū)。據(jù)歐委會統(tǒng)計，歐盟已有52項針對中國的反傾銷措施正在執(zhí)行中，所涉商品占歐盟從中國進口總量的1.38%。同時，歐盟正在進行的28項反傾銷調(diào)查中，有16項同中國相關(guān)。

第三，從政治博弈訴求看，歐盟在是否承認中國市場經(jīng)濟地位這一問題上不可避免地會受到美方態(tài)度的影響。事實上，如何處理這一敏感問題不僅影響中歐關(guān)系，也影響歐盟與其他貿(mào)易伙伴的關(guān)系。如果歐盟單方面決定承認中國的市場經(jīng)濟地位，而不與美國溝通協(xié)調(diào)，不僅會影響歐盟與美國之間業(yè)已開展的TTIP談判，也會影響與其他貿(mào)易伙伴如加拿大、日本等國之間的相關(guān)協(xié)定談判。近些年來，歐美之間雖然在許多國際事務(wù)和問題上存在明顯的矛盾和分歧，歐盟也一直試圖擺脫美國的控制，但不管怎樣，這種矛盾和分歧都是非對抗性的。這是由歐美之間存在著廣泛的政治、經(jīng)濟和安全共同利益以及密切的歷史文化聯(lián)系和相同的價值觀所決定的。對于歐盟而言，歐美關(guān)系的重要性遠勝于中歐關(guān)系的重要性。歐美在對華問題上往往會站在一邊，甚至聯(lián)手對我國施壓和制裁，這一點在對我國實行反傾銷調(diào)查、高技術(shù)產(chǎn)品出口限制和軍售禁令等問題上表現(xiàn)得尤為明顯。作為我國的最大貿(mào)易伙伴，在我國出口持續(xù)承壓的現(xiàn)實背景下，歐盟清楚在這一問題上的態(tài)度對中國的價值。另一方面，此次歐洲議會拒絕承認中國的市場經(jīng)濟地位，也有呼應(yīng)或安撫美方的用意。事實上，美國一直反對歐盟承認中國市場經(jīng)濟地位，其實質(zhì)原因還在于歐、美市場對我國具有較強的替代性，一旦中歐經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展進入快車道、我國不斷加大對歐債購入，就會影響到美國的切身利益。而歐盟出于自身經(jīng)濟政治等方面的利益考慮，認為當下不支持中國市場經(jīng)濟地位并維持現(xiàn)狀可能是一個相對穩(wěn)妥的策略，關(guān)鍵是用好這一“籌碼”，還可以提高與中方談判的要價，從而實現(xiàn)自身利益的最大化。

第四，從意識形態(tài)方面看，歐盟對我的偏見致使在處理該問題上采用了明顯的“雙重”標準。歐盟等發(fā)達經(jīng)濟體一直不承認我國的市場經(jīng)濟地位，但卻早在2002年6月就給予俄羅斯市場經(jīng)濟地位，由此不難看出，西方發(fā)達國家仍然在意識形態(tài)上對我國存有一定的歧視。正如歐盟一些官員所言，所謂標準實質(zhì)上也是“因國而異”。歐盟之所以承認俄羅斯而不承認中國的市場經(jīng)濟地位，是因為俄對歐的出口主要是能源原材料，中歐貿(mào)易及中國對歐洲的工業(yè)品出口額則要大得多，而并不是俄羅斯比中國更符合其所謂的五項標準。盡管德、法、英等歐盟成員國領(lǐng)導人都曾向我國領(lǐng)導人保證支持并推動歐盟承認中國的完全市場經(jīng)濟地位，但同時又將問題推向歐盟委員會。而歐盟委員會是一個以捍衛(wèi)所謂歐盟整體利益為己任的超國家機構(gòu)，受各成員國的影響很大。部分成員國出于自身利益或明里暗里對其施加壓力和影響，要求放緩承認中國市場經(jīng)濟地位的步伐。這一現(xiàn)象，在國際金融危機特別是歐債危機爆發(fā)后更為明顯，歐盟委員會貿(mào)易保護主義色彩似乎更濃，在承認中國市場經(jīng)濟地位問題上變得更為保守。在給予中國市場經(jīng)濟地位問題上，英國、德國和法國的態(tài)度較為溫和而積極；意大利及西班牙等因擔心其輕工業(yè)受到中國產(chǎn)品的沖擊，均對給予中國市場經(jīng)濟地位持明確反對的態(tài)度；而其他小國出于自我保護的考慮，也多傾向于選擇不支持。

未來歐盟對中國市場經(jīng)濟地位的可能取向

目前看，未來一段時期歐盟在是否給予中國市場經(jīng)濟地位這一問題上，除了完全認同中國自動獲得市場經(jīng)濟地位外，還存在以下四個可供選擇的方案：第一，否認中國自動獲得市場經(jīng)濟地位，繼續(xù)采用“替代國”方法。第二，否認中國自動獲得市場經(jīng)濟地位，但只能夠在特定的條件下采用其“替代國”方法，在一般情況下應(yīng)當停止使用“替代國”方法。不管怎樣，歐盟必須對其相關(guān)法規(guī)和行政條例進行調(diào)整。第三，承認中國市場經(jīng)濟地位，但在2016年12月11日期滿前仍可對中國產(chǎn)品視同非市場經(jīng)濟予以處理。這意味著歐盟需要修改其現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)條例，并將中國從其現(xiàn)有的非市場經(jīng)濟清單中予以去除。第四，按照市場經(jīng)濟的五項標準，對中國產(chǎn)品逐案審查和評估后加以確定，并相應(yīng)采取“成本調(diào)整”的方法。目前，該方法主要用于俄羅斯、印度和阿根廷等國的特定案例中。

綜合分析法律、經(jīng)濟、政治、意識形態(tài)等多方面因素，加之歐盟成員國眾多，發(fā)展情況和自身利益訴求各異，以及歐盟整體提出意見和提呈議案流程繁雜等制度性影響，我們認為，歐盟下一步選擇第二種方案的可能性較大，即在不違反WTO相關(guān)條款規(guī)定的前提下，仍堅持否認中國市場經(jīng)濟地位的立場，但會以承諾不使用“替代國”方法作出妥協(xié)讓步。

主要對策建議

應(yīng)該說，歐洲議會近期通過的關(guān)于中國市場經(jīng)濟地位的非立法性決議，實際上向國際社會傳遞了一個不贊成中國在2016年12月11日后自動獲得市場經(jīng)濟地位的明確信號，這可能會引發(fā)其他WTO成員的效仿和跟隨，同時也給我國帶來了一定的壓力和挑戰(zhàn)。

下一步，我們應(yīng)當著眼于中歐全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的發(fā)展大局，理性看待并妥善處理這一敏感性問題，進一步增強雙方戰(zhàn)略政治互信，逐步消除或減少歐洲對我防范心理，努力保持和提升歐洲對我的戰(zhàn)略利益訴求及我國在處理中歐雙邊問題上的相對主動地位，著力推動事態(tài)朝著于我有利的方向發(fā)展。具體措施主要如下：

一是全面落實《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)則》，務(wù)實推動我國“一帶一路”戰(zhàn)略與歐洲容克投資計劃的有效對接，加快中歐投資協(xié)定談判進程，抓緊開展中歐自貿(mào)協(xié)定談判的可行性研究，為推動我市場經(jīng)濟地位問題的妥善解決創(chuàng)造有利的大環(huán)境。

二是有效發(fā)揮中歐領(lǐng)導人峰會等中歐現(xiàn)有雙邊機制的作用，并加強就該問題的雙邊外交談判和磋商對話，力爭與歐盟盡早就此達成諒解備忘錄。

三是深入研究歐盟現(xiàn)有的決策機制和法律程序，適當?shù)臅r候可重新向歐盟提交確認我國市場經(jīng)濟地位的申請書，同時嚴正提出歐盟起訴調(diào)查機構(gòu)存在的一些不合理做法。

四是在必要的時候可考慮運用WTO爭端解決機制，以獲得對我國入世議定書第15條的合理有效解釋，并在此基礎(chǔ)上平衡好雙方利益訴求，力爭形成共識并使該問題得到最終解決。

作者系國家發(fā)改委對外經(jīng)濟研究所副所長、研究員