黃莎（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210023）

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為什么中國(guó)如此強(qiáng)調(diào)官員的交流

黃莎
（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京210023）

［摘要］中國(guó)非常強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的交流，這是我國(guó)政治生態(tài)所特有的現(xiàn)象。中國(guó)公務(wù)員交流制度強(qiáng)調(diào)權(quán)力的控制、注重通才的培養(yǎng)，一直以來受到黨和國(guó)家的高度重視。由于中國(guó)傳統(tǒng)文化和當(dāng)代特有的政治體制，中國(guó)公務(wù)員交流制度的存在是必然的。公務(wù)員交流旨在有效控制官員、地方，從而加強(qiáng)中央的權(quán)威，同時(shí)建立一支高效廉潔的干部隊(duì)伍以實(shí)現(xiàn)更穩(wěn)固的國(guó)家治理。

［關(guān)鍵詞］公務(wù)員交流；控制；腐?。恢卫?；優(yōu)化

一、問題厘定

早在新中國(guó)成立以前，中國(guó)共產(chǎn)黨就開始關(guān)注黨內(nèi)干部的交流活動(dòng)，此后頒布了一系列的規(guī)章制度，加強(qiáng)對(duì)干部官員的交流管理。2006年開始施行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）對(duì)我國(guó)公務(wù)員交流制度作出了新的規(guī)定，具有中國(guó)特色的公務(wù)員交流制度成為我國(guó)公務(wù)員制度體系中的一項(xiàng)重要制度，也是中國(guó)特色政治制度的重要組成部分。由此可見，中國(guó)政治領(lǐng)域?qū)珓?wù)員（在公務(wù)員法出臺(tái)前，稱為干部或官員）的交流行為非常重視。

為什么中國(guó)從古至今都如此強(qiáng)調(diào)官員的交流？是哪些必然的因素導(dǎo)致它的受歡迎？通過對(duì)中國(guó)公務(wù)員交流制度進(jìn)行歷史和現(xiàn)實(shí)的分析，我們發(fā)現(xiàn)了一個(gè)很有意思的現(xiàn)象，那就是中國(guó)的公務(wù)員交流制度既傳統(tǒng)又現(xiàn)代，是一個(gè)獨(dú)特而復(fù)雜的政治制度。傳統(tǒng)指的是它與古代中國(guó)的社會(huì)密切相關(guān)；現(xiàn)代指的是它存在的前提是黨國(guó)體制下的中國(guó)。從這兩個(gè)角度入手，或許我們就能夠明白為何它在中國(guó)政治領(lǐng)域一直以“高姿態(tài)”出現(xiàn)在人們的視野范圍內(nèi)。

二、中國(guó)傳統(tǒng)政治文化

任何制度都不是突然出現(xiàn)的，其產(chǎn)生和演變都可以在過去的歷史中尋找到蛛絲馬跡。雖然直到2006年《公務(wù)員法》的頒布，公務(wù)員交流制度才作為一項(xiàng)上升到法律高度的政治制度“千呼萬喚始出來”，但是它并不是現(xiàn)代人奇思妙想的制度構(gòu)建，而是深受中國(guó)古代社會(huì)傳統(tǒng)政治文化影響而建立的一種制度。中國(guó)公務(wù)員交流制度沿襲中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的深厚影響，這是歷史的必然性。

（一）中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的文化影響

中華文化悠久而閃耀，大浪淘沙在幾千年后的現(xiàn)在仍見端倪。文化的影響不僅是潛移默化的，更是全方位持久性的。文化和經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)有著相互影響、相互促成的復(fù)雜聯(lián)系。鄒讜學(xué)者認(rèn)為研究政治離不開對(duì)文化的研究；而文化作為一種隱性的因素對(duì)于政治制度和形態(tài)有著不可忽視的影響。

中國(guó)古代文化獨(dú)樹一幟，有兩點(diǎn)將幫助我們了解中國(guó)公務(wù)員交流制度的存在和受重視：第一是注重家庭倫理；第二是集體主義的身份認(rèn)同感非常強(qiáng)烈。

地理環(huán)境決定論認(rèn)為，一個(gè)民族最初所處的地理環(huán)境往往決定它的歷史使命，即未來走向。翻開世界地圖，華夏大地的疆域坐落于北半球亞歐大陸的東部，獨(dú)特的地理環(huán)境決定了華夏文明擁有著黃色的土地文明。肥沃的土地和適宜的氣候孕育了這個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)。高度發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)文明使得中國(guó)古代人民大多靠“土”吃飯，他們的一生都被土地束縛在同一個(gè)地方。古代各種技術(shù)不發(fā)達(dá)，生產(chǎn)水平落后，人們只有團(tuán)結(jié)起來才能夠抵御各種天災(zāi)人禍。因此，人們選擇了群居而不是單打獨(dú)斗。綜合這兩點(diǎn)的影響，人們因血緣、地緣而結(jié)成的親人、同鄉(xiāng)關(guān)系是古代人際關(guān)系的主要形式。以血緣、情感為紐帶的社會(huì)關(guān)系在中國(guó)幾千年的歷史中不僅未被消磨，反而被不斷強(qiáng)化。因而，家庭是傳統(tǒng)中國(guó)的基本單位，家庭倫理成為了中國(guó)社會(huì)的基本規(guī)范。個(gè)人因家庭、家族而存在，這又形成了中國(guó)人強(qiáng)烈的集體身份認(rèn)同感。

過分強(qiáng)調(diào)血緣和地緣，又擁有著強(qiáng)烈的集體身份認(rèn)同，雖然沒有古代那么夸張，但這在現(xiàn)代中國(guó)仍然是心照不宣的傳統(tǒng)。我們重視與親人鄉(xiāng)鄰的情感建設(shè)，強(qiáng)調(diào)集體主義價(jià)值觀，主張構(gòu)建社會(huì)主義其樂融融的和諧社會(huì)。

然而，不難想象這會(huì)給政治領(lǐng)域帶來多大的難題。這種依賴于與生俱來的兩種關(guān)系——親人、鄉(xiāng)鄰而形成的小團(tuán)體、小同盟比想象中還要堅(jiān)固。換句話說，一旦利益熏心，官員以坐地為王的心態(tài)進(jìn)行地方統(tǒng)治，又因?yàn)樘旄呋实圻h(yuǎn)，難以控制，很容易出現(xiàn)地方一霸、魚肉百姓的現(xiàn)象。在古代，中國(guó)官場(chǎng)中徇私舞弊、貪贓枉法的案例屢見不鮮，而這并不是個(gè)人頂風(fēng)作案的結(jié)果，而是涉及一大幫“同伙”的勾結(jié)作惡。古代統(tǒng)治者為了防止官員狼狽為奸，設(shè)計(jì)了許多制度來規(guī)避這一風(fēng)險(xiǎn)。將官員調(diào)去外地交流，或是任職采用血緣、地緣回避方式來防止官員與其親人、老鄉(xiāng)結(jié)成小團(tuán)體，作惡一方為所欲為；另一方面也可以通過對(duì)官員的任職、調(diào)動(dòng)來來達(dá)到對(duì)地方的控制，以彌補(bǔ)因國(guó)土遼闊而造成的中央式微，地方坐大的“分裂”危險(xiǎn)局面。

因而我們大致可以推斷：中國(guó)公務(wù)員交流制度一直受到國(guó)家和黨的高度重視，就是基于中國(guó)文化注重情感這一紐帶而易形成小集體認(rèn)同這一特點(diǎn)。而這項(xiàng)制度從國(guó)家建構(gòu)的層面上來分析，就是為了減少它在政治領(lǐng)域所帶來的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)——防止官員作惡、防止地方分裂。通過交流破除官員因血緣、地緣而形成的人際關(guān)系網(wǎng)，防止官員一方坐大，權(quán)力膨脹甚至敢于中央分庭抗禮，從而加強(qiáng)中央對(duì)地方的治理，維護(hù)整個(gè)國(guó)家政治秩序的穩(wěn)定。

（二）中國(guó)古代任官回避的制度啟發(fā)

通過對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)文化的相關(guān)分析，我們找到了中國(guó)公務(wù)員交流制度設(shè)立的初衷，或者說根源。那么它的具體內(nèi)容和設(shè)置，它的建立與回避制度有密切關(guān)系?；乇苤贫纫蠊珓?wù)員必須按照法定范圍實(shí)行任職回避和地域回避，可通過轉(zhuǎn)任這種方式使公務(wù)員的任職符合回避的要求。而交流所要達(dá)到的目的之一——防止在一地任職時(shí)間過長(zhǎng)而結(jié)成嚴(yán)密關(guān)系網(wǎng)，從某個(gè)角度就是體現(xiàn)了一種回避的思想。任官回避制度是中國(guó)古代影響深遠(yuǎn)的一項(xiàng)政治制度，它不僅在古代發(fā)揮了重要作用，其精華思想在現(xiàn)代仍熠熠生輝。

東漢桓帝時(shí)期《三互法》的頒布，標(biāo)志著我國(guó)古代任官回避制度正式建立。此后經(jīng)歷了多個(gè)朝代的洗禮，任官回避制度不僅沒有消失，反而變得更加成熟完備。中國(guó)封建社會(huì)是一個(gè)以家族宗法制為基礎(chǔ)的國(guó)家，重人情、講面子、講關(guān)系是整個(gè)封建社會(huì)的一種特殊風(fēng)氣［1］。任官回避制度的實(shí)質(zhì)和中心是回避親故關(guān)系，而地方官職權(quán)的特點(diǎn)決定了避親的目標(biāo)要以避籍的形式來實(shí)現(xiàn)［2］。除此之外，還有親屬回避、職務(wù)回避、科考回避三種形式。

任官回避制度所體現(xiàn)出來的思想，也是中國(guó)政治中一直備受推崇的防止權(quán)力惡意集中作惡的預(yù)防思想。它產(chǎn)生的根源在于中國(guó)是一個(gè)講究人情關(guān)系的社會(huì)，而這一點(diǎn)在現(xiàn)代中國(guó)并沒有改變。因而中國(guó)公務(wù)員交流制度中不論是平級(jí)交流還是央地雙向交流，制度建構(gòu)的出發(fā)點(diǎn)受古代回避制度的啟發(fā)。避籍或避親在任官的初期切斷了官員與一切親人、鄉(xiāng)人結(jié)黨營(yíng)私的可能性；而交流是在整個(gè)任官生涯中不斷變換官員的圈子，使之無法在某一個(gè)地方尤其是自己的家鄉(xiāng)或籍貫所在地形成一個(gè)長(zhǎng)久固定的人際關(guān)系圈。先不論這種制度在現(xiàn)實(shí)中是否能真正做到防止官員在任官之地形成小利益集團(tuán)，但是回避制度的核心思想之一——通過規(guī)定官員任職的地點(diǎn)（交流中是變換地點(diǎn)，實(shí)質(zhì)是一樣的）來防止關(guān)系網(wǎng)的形成和固化，給現(xiàn)代中國(guó)公務(wù)員交流制度的設(shè)立提供了啟發(fā)和幫助。從這個(gè)意義上來說，中國(guó)的公務(wù)員制度如此強(qiáng)調(diào)交流，與中國(guó)社會(huì)一直存在的人情、關(guān)系網(wǎng)密切相關(guān)；而在具體制度設(shè)計(jì)上，可以說在一定程度上脫胎于古代任官回避制度。

除此之外，回避帶來的異地流動(dòng)使得官員把當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)特長(zhǎng)帶到任職之地，克服了古代因交通閉塞、路途遙遠(yuǎn)而帶來的信息封閉和技術(shù)流動(dòng)不暢，使這些官員作為技術(shù)轉(zhuǎn)移的載體，通過跨區(qū)域的流動(dòng)，克服了技術(shù)轉(zhuǎn)移過程中的空間障礙，消除了地域阻力，使得技術(shù)能夠通過政治渠道迅速得到轉(zhuǎn)移，并通過政治權(quán)力的支撐得到大跨度、大規(guī)模、高效率的發(fā)展［3］。中國(guó)公務(wù)員交流制度中鼓勵(lì)不同地區(qū)的官員、政府官員和國(guó)企高管互相交流，互相借鑒，帶來優(yōu)勢(shì)上的互補(bǔ)和共贏，亦有異曲同工之妙。掛職鍛煉等方式使得交流的官員帶去財(cái)政資金和項(xiàng)目，改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)之間的發(fā)展不平衡，是中國(guó)進(jìn)行地方治理的一種重要手段。

三、當(dāng)代中國(guó)的政治體制

回顧歷史，我們從古代中國(guó)社會(huì)中找到了公務(wù)員交流制度的文化根源和制度模板，這是中國(guó)公務(wù)員交流制度產(chǎn)生和建立的客觀原因。新中國(guó)成立后，這一制度得到黨和國(guó)家的強(qiáng)化和推崇。想要解釋這一現(xiàn)象，則離不開對(duì)現(xiàn)代中國(guó)政治體制的分析和研究。當(dāng)代中國(guó)不同于西方民主國(guó)家，是一個(gè)黨國(guó)一體的國(guó)家。從黨國(guó)體制的角度，或許可以幫助我們進(jìn)一步了解中國(guó)公務(wù)員交流制度。

回顧西方資本主義國(guó)家的發(fā)展歷史，我們發(fā)現(xiàn)，工業(yè)革命之后，各國(guó)陸續(xù)開展資產(chǎn)階級(jí)革命，最終從傳統(tǒng)的封建國(guó)家走向現(xiàn)代的民族國(guó)家。這一轉(zhuǎn)變，大多是原發(fā)和內(nèi)生的，即直接以民族作為建構(gòu)國(guó)家的基礎(chǔ)。而中國(guó)則非常特殊，它的歷史性轉(zhuǎn)變是以中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民推翻三座大山建立起一個(gè)全新的國(guó)家而宣告完成的。也就是說，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)的形成并不是以民族為基礎(chǔ)的自然轉(zhuǎn)變過程，而是由組織嚴(yán)密的政黨——中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)建立的。因此，國(guó)家形態(tài)轉(zhuǎn)變的結(jié)果不是從文化—國(guó)家到民族—國(guó)家，而是從文化—國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)檎h—國(guó)家［4］。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)共斗爭(zhēng)中取得勝利并贏得對(duì)中國(guó)最終的統(tǒng)治權(quán)，新中國(guó)成立后的國(guó)家結(jié)構(gòu)就是以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心的國(guó)家體制。政黨—國(guó)家這一變異形態(tài)通俗點(diǎn)來說就是上文中所提到的黨國(guó)體制。

中國(guó)共產(chǎn)黨在革命年代不斷壯大自身實(shí)力，最終建立新中國(guó)。但是新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨的革命黨傳統(tǒng)、強(qiáng)大的控制整合能力并沒有消失。以黨建國(guó)的非常態(tài)方式使得新中國(guó)帶有黨國(guó)不分、黨國(guó)一體的色彩。黨國(guó)體制下的中國(guó)，有一個(gè)最明顯的特點(diǎn)，即中國(guó)共產(chǎn)黨成為中國(guó)真正的“當(dāng)家主人”，掌握著中國(guó)社會(huì)所有的資源。這種壟斷不僅體現(xiàn)在政治權(quán)力上，還包括經(jīng)濟(jì)資源、文化走向、思想內(nèi)容、制度建設(shè)等。黨既在“國(guó)”中，也在“國(guó)”上［5］。黨國(guó)體制下，政黨的組織異常龐大，滲透到社會(huì)各個(gè)角落，控制著整個(gè)社會(huì)的動(dòng)態(tài)和走向；而組織需要人來領(lǐng)導(dǎo)和運(yùn)作，政黨組織的首領(lǐng)成為權(quán)力的直接掌控者和行使者。在中國(guó)，各級(jí)政府權(quán)力是僅僅次于政黨權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)權(quán)力形態(tài)［6］。黨政擁有著實(shí)際上最高權(quán)——治“人”權(quán)，通過人事任免來達(dá)到對(duì)各級(jí)黨組織、各級(jí)政府的控制。而各級(jí)政府作為地方治理的實(shí)施主體，掌握治“物”權(quán)。

具體到中國(guó)公務(wù)員交流制度，它是中國(guó)公務(wù)員制度中有關(guān)人員流動(dòng)和發(fā)展的部分；而中國(guó)公務(wù)員制度是中國(guó)政治制度中人事方面的重要制度。黨和國(guó)家要想達(dá)到其統(tǒng)治目的，必須通過政治制度來達(dá)到；而政治制度中最重要的莫非對(duì)人事的管理；人和地域的互動(dòng)性使得交流制度變得尤為突出。中國(guó)公務(wù)員交流制度是黨和國(guó)家用以控制官員從而控制地方治理，從而達(dá)到中央的高度集權(quán)和社會(huì)的穩(wěn)定秩序的一種政治手段。從根本上來說，就是通過對(duì)官員的交流來達(dá)到黨對(duì)其的控制，從而加強(qiáng)黨的向心凝聚力，維持更穩(wěn)固的統(tǒng)治秩序。

中國(guó)公務(wù)員交流制度之所以在建國(guó)以來尤其是改革開放以來得到黨和國(guó)家的高度重視，是因?yàn)樗梢酝ㄟ^交流來達(dá)到控制的作用：從微觀上來說是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)干部的控制，通過這種培養(yǎng)方式來加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)；從宏觀上來說是為了加強(qiáng)中央的權(quán)力，保證中央的絕對(duì)權(quán)威。

（一）干部控制、高效廉政隊(duì)伍建設(shè)的需要

人是一切組織的核心，任何行為都要通過人來實(shí)現(xiàn)。公務(wù)員的行為直接決定了政府和國(guó)家運(yùn)行的效率和質(zhì)量。我國(guó)對(duì)公務(wù)員的定義不同于西方民主國(guó)家，由于黨國(guó)體制的特殊性，公務(wù)員的范圍非常廣泛。從廣義上來說，對(duì)公務(wù)員的管理，不僅是針對(duì)政府部門工作人員的管理，而且是整個(gè)政治權(quán)力體系內(nèi)的人員管理。而在黨國(guó)體制下的中國(guó)，國(guó)家的運(yùn)行需依靠強(qiáng)大的政黨組織；而實(shí)際權(quán)力掌握在組織首長(zhǎng)手中?！豆珓?wù)員法》規(guī)定公務(wù)員依法行政，但在實(shí)際工作中“一把手”的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“法律”，換句話說，上級(jí)才是決定下級(jí)行為和結(jié)果的主體。綜合這兩者，實(shí)現(xiàn)對(duì)干部的控制，是黨實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家治理的首要目標(biāo)。

中國(guó)公務(wù)員交流制度規(guī)定，公務(wù)員可以在條件符合的情況下進(jìn)行調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職鍛煉。官員的職業(yè)生涯看似擁有許多變化的自由和可能性，但實(shí)際上大部分交流都是上級(jí)規(guī)定的，并不是官員自主選擇的結(jié)果。在黨國(guó)體制下，官員的任免和流動(dòng)最終決定權(quán)都在黨委手上，雖然公務(wù)員可以因自身需要申請(qǐng)交流，但是這仍需得到上級(jí)的批準(zhǔn)，交流的具體事項(xiàng)仍應(yīng)由有關(guān)權(quán)力部門來定奪。對(duì)于許多公務(wù)員來說，交流的經(jīng)歷不僅是他們職業(yè)生涯的“必修課”，還是決定他們今后晉升的重要因素。這一規(guī)定使得公務(wù)員一生的工作軌跡都被體制所控制，交流看似是在安排政府工作，實(shí)則是在安排公務(wù)員的職業(yè)生涯。通過交流的方式來控制公務(wù)員的職業(yè)生涯，目的何在？我國(guó)自實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，物質(zhì)財(cái)富顯著增加；但由于黨國(guó)體制仍未完全成功轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代國(guó)家體制，政黨壟斷一切社會(huì)資源，也就是說，官員擁有超乎想象甚至不受約束的權(quán)力。如果官員自任職至退休都在同一個(gè)地方工作，隨著職位的上升，官員所擁有的權(quán)力也在增大，與此同時(shí)，他在本地所積累的人脈和社會(huì)關(guān)系資源不斷增加，很有可能出現(xiàn)地方“小皇帝”的危險(xiǎn)現(xiàn)象。通過公務(wù)員交流，尤其是在重要部門重要崗位的官員，避免他們因長(zhǎng)期在一地任職而積累社會(huì)資源，以達(dá)到控制他們無法濫用權(quán)力，以權(quán)謀私的目的。另外，交流中常常需遵循回避的原則，這又防止官員與親屬、鄉(xiāng)鄰相互勾結(jié)，以公權(quán)謀私利。

《公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員交流制度的闡述，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)于公務(wù)員依法交流的嚴(yán)格要求，這也是實(shí)現(xiàn)廉潔、高效的一種制度措施。為什么中共一直如此重視廉政建設(shè)？早在1947年，黃炎培到延安考察，談到“其興也勃焉，其亡也忽焉”，稱歷朝歷代都沒有能跳出興亡周期率。毛澤東表示：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”這段話雖然強(qiáng)調(diào)人民的監(jiān)督，但加強(qiáng)自身隊(duì)伍的建設(shè)才是避免人亡政息的根本。中共對(duì)此認(rèn)識(shí)一直非常深刻，黨風(fēng)廉政建設(shè)在不同年代都在政治話題中占有一席之地。以公務(wù)員交流制度來促進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍廉潔，從理想狀態(tài)下應(yīng)該很好理解：公務(wù)員交流制度破壞了公務(wù)員腐敗和徇私的土壤——因長(zhǎng)期在一地甚至是本地任職而帶來的巨大社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。

而高效則意味著治理能力的增強(qiáng)，也就是公務(wù)員綜合素質(zhì)的提高。通過公務(wù)員的定期交流，能夠開闊公務(wù)員的視野，豐富其工作經(jīng)驗(yàn)，提高其綜合協(xié)調(diào)能力［7］。長(zhǎng)期在同一崗位任職，容易使人墨守陳規(guī)，循規(guī)蹈矩，沒有高度的警覺性和敏銳度來應(yīng)對(duì)新情況、新變化。隨著時(shí)代的變化、治理復(fù)雜性增加，社會(huì)對(duì)于政府執(zhí)政能力、公務(wù)員工作能力要求不斷增加。公務(wù)員定期交流使得公務(wù)員不斷面對(duì)新環(huán)境，必須改變以往僵化守舊的工作方法，與時(shí)俱進(jìn)、開拓進(jìn)取才能夠真正圓滿完成本職工作。公務(wù)員素質(zhì)在交流中得到提高，因而整個(gè)公共部門的工作效率和質(zhì)量也會(huì)得到相應(yīng)改善。

綜上所述，公務(wù)員交流是黨和國(guó)家對(duì)于干部控制的一種途徑，而這有利于促進(jìn)高效、廉潔的體制隊(duì)伍的建設(shè)，這是加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)的必然要求，也是黨國(guó)體制下的必然選擇。

（二）中央集權(quán)的需要

在黨國(guó)體制下，政黨壟斷了社會(huì)一切的權(quán)力，但是在改革開放這一大背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為時(shí)代的主題，相應(yīng)地，政治官僚體制從規(guī)模到權(quán)力在不斷膨脹。這是因?yàn)椋袊?guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度上依賴于政府的強(qiáng)大推動(dòng)力，官僚體制扮演了經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)體和壟斷強(qiáng)制權(quán)力的雙重角色［8］。再具體些，中國(guó)近年來國(guó)家治理的主題，也就是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很大程度上是靠各級(jí)政府來實(shí)現(xiàn)的。中國(guó)是單一制國(guó)家，只有一個(gè)中央政府，各級(jí)地方政府都受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)。由于中國(guó)人口眾多，地域廣闊，若地方各行其是，偏離中央指定的大方向，則會(huì)出現(xiàn)失控現(xiàn)象，對(duì)單一權(quán)威體制下的中央政權(quán)造成威脅。如何防止地方主義的出現(xiàn)，保證中央強(qiáng)有力對(duì)地方的控制成為黨和國(guó)家思考的首要問題?；仡櫧▏?guó)以來中央與地方的“放權(quán)—爭(zhēng)權(quán)—集權(quán)”歷史，我們發(fā)現(xiàn)，中央和地方一直處于博弈的狀態(tài)：地方為了自身利益常常與中央玩躲貓貓的游戲，盡可能規(guī)避中央對(duì)其的直接管制，這就是所謂的“上有政策，下有對(duì)策”；而中央為了控制地方，以保證其權(quán)威性，從人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)等各個(gè)方面加強(qiáng)集權(quán)。

如何保證中央治官的有效性和權(quán)威性，則是黨和國(guó)家需要仔細(xì)思考的問題?！豆珓?wù)員法》的出臺(tái)，使得對(duì)公務(wù)員的管理和規(guī)定上升到法律高度。相比地方法規(guī)、規(guī)章，國(guó)家法律具有無可比擬的權(quán)威性。而這再一次體現(xiàn)了中央對(duì)于地方人事權(quán)的控制。公務(wù)員交流制度里面明確提出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和一定層級(jí)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)要進(jìn)行有計(jì)劃的交流，中央通過對(duì)地方官員尤其是高級(jí)官員的交流活動(dòng)，來達(dá)到防止地方權(quán)力坐大威脅中央的目的。交流，實(shí)際上可以被中央用來將不同地方領(lǐng)導(dǎo)人“交換”甚至是“撤換”。當(dāng)中央發(fā)現(xiàn)某些地方出現(xiàn)諸侯政治或諸侯經(jīng)濟(jì)等危險(xiǎn)現(xiàn)象，最簡(jiǎn)單但又不露痕跡的做法便是將本地官員調(diào)去外地交流，或者直接從中央空降官員，這不僅可以遏制住他們脫離中央控制的勢(shì)頭，又可以使地方重回中央掌控范圍之內(nèi)。黨和國(guó)家健全、重視公務(wù)員交流制度，從中央集權(quán)的角度來看，就是希望通過這項(xiàng)制度使得中央能夠及時(shí)掌握地方官員的動(dòng)向，用交流來平衡中央和地方的關(guān)系。這樣中央政策能夠在地方真正落到實(shí)處，地方在保證一定自主裁量權(quán)的同時(shí)不至于偏離中央指定的大方向太遠(yuǎn)。

在中國(guó)特色的政治體制之下，無論是對(duì)官員自身、公務(wù)員隊(duì)伍還是整個(gè)地方政府，公務(wù)員交流制度的建構(gòu)和推崇很大一個(gè)原因是出于控制二字。控制是權(quán)威體制的關(guān)鍵：通過交流控制官員的行為，使之不偏離體制規(guī)定的軌道太遠(yuǎn)；通過交流實(shí)現(xiàn)整個(gè)公職隊(duì)伍的高效、廉潔，以實(shí)現(xiàn)更加穩(wěn)固的社會(huì)秩序；通過交流使得央地關(guān)系得到調(diào)整，從人事權(quán)入手，地方必須在中央的總體控制下。

四、結(jié)論與進(jìn)一步思考

中國(guó)公務(wù)員交流制度強(qiáng)調(diào)權(quán)力的控制、注重通才的培養(yǎng)，一直以來受到黨和國(guó)家的高度重視。由于中國(guó)傳統(tǒng)文化和當(dāng)代中國(guó)特有的政治體制，中國(guó)公務(wù)員交流制度的存在是必然的。但是制度設(shè)計(jì)的初衷在實(shí)際操作中往往會(huì)出現(xiàn)很多偏差，所以公務(wù)員交流的實(shí)際效果還有待我們的進(jìn)一步實(shí)證研究。

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Why Chinese Government Attaches Great Importance to the Rotation System for Officials

HUANG Sha
（Nanjing University，Nanjing 210023，China）

Abstract：Chinese government attaches great importance to the rotation system for officials and this is a unique phenomenon of China’s political ecosystem. Due to Chinese traditional culture and contemporary partystate control system，the existence of rotation system for officials is essentials. It emphasizes the regulation of cadres and local governments’power so that strengthen the authority of the central government. Meanwhile，through generalist trainings，it enhances the capacity of both cadres and local governments to achieve stronger governance.

Key words:the rotation system for officials；regulation; corruption；governance；optimization

［中圖分類號(hào)］D630.3

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1009-6566（2016）01-0056-05

［收稿日期］2015-12-17

［作者簡(jiǎn)介］黃莎（1994—），女，江西新余人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理系碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓惱?、公?wù)員制度。