■ 雷 巖/王 卓/王 希

（國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心，北京 100037）

芻議建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源處置

■ 雷 巖/王 卓/王 希

（國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心，北京 100037）

如何處理好保護資源與保障發(fā)展之間的關(guān)系，科學(xué)合理處置壓覆礦產(chǎn)資源，已成為國土資源主管部門急需解決的課題。文章介紹了壓覆礦業(yè)權(quán)處置的法律依據(jù)，闡述了國內(nèi)建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)處置的規(guī)定和事例，通過對比西方發(fā)達國家壓覆礦業(yè)權(quán)處置的依據(jù)和操作實際，提出了簡政放權(quán)、科學(xué)評估、合理補償、采取協(xié)商方式解決和建立“征礦”補償機制等壓覆礦業(yè)權(quán)處置的政策建議，以及在礦法修改中明確壓覆處置事項的意見建議。

建設(shè)項目；壓覆；礦產(chǎn)資源；處置；補償機制；政策建議

我國人口眾多，資源相對不足，隨著城市化、工業(yè)化進程的加快，大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期的到來以及城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的增多，建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象呈逐年增加的趨勢，如不能妥善處理礦產(chǎn)資源壓覆問題，勢必影響國內(nèi)礦產(chǎn)資源對國家經(jīng)濟建設(shè)的保障程度甚至國家礦產(chǎn)資源安全。

在此背景下，科學(xué)合理處置壓覆礦業(yè)權(quán)，既保護好礦產(chǎn)資源，又不影響國家和地方的經(jīng)濟建設(shè)，成為當(dāng)前國土資源主管部門亟待解決的課題。

1 壓覆礦業(yè)權(quán)處置的法律依據(jù)

1.1 礦業(yè)權(quán)

礦產(chǎn)資源屬于國家所有，將其授權(quán)給企業(yè)、個人進行開發(fā)，就形成礦業(yè)權(quán)，沒有授權(quán)的已探明礦產(chǎn)資源叫做礦產(chǎn)地。礦業(yè)權(quán)包括探礦權(quán)和采礦權(quán)。前者是指在依法取得的勘查許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，勘查礦產(chǎn)資源的權(quán)利；后者是指在依法取得采礦許可證規(guī)定的范圍內(nèi)，開采礦產(chǎn)資源和獲得所開采礦產(chǎn)品的權(quán)利；根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)（以下簡稱“礦法”），國家實行礦業(yè)權(quán)有償取得制度，礦業(yè)權(quán)依法批準，可以轉(zhuǎn)讓他人。礦業(yè)權(quán)的價值是礦業(yè)權(quán)人在法定的范圍內(nèi)，經(jīng)過資金和技術(shù)的投入而形成的，應(yīng)當(dāng)依法受到保護。申請并取得礦業(yè)權(quán)是民事主體從事勘查和開采礦產(chǎn)資源的前提條件。

礦業(yè)權(quán)是財產(chǎn)權(quán)中的準物權(quán)，屬于用益物權(quán)，適用于《物權(quán)法》的權(quán)利保護規(guī)則，所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利，第三人更不得侵犯用益物權(quán)人的權(quán)利?！兜V產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》（國務(wù)院令第240號）、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國務(wù)院令第241號）及《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號）等法律法規(guī)及規(guī)范性文件，通過建立探礦權(quán)采礦權(quán)登記制度，將礦產(chǎn)資源進行勘查開采的權(quán)力出讓給礦業(yè)權(quán)人，礦業(yè)權(quán)人依法對其礦業(yè)權(quán)享有占有、使用、收益和處分權(quán)。

1.2 壓覆礦產(chǎn)資源

壓覆礦產(chǎn)資源是指因建設(shè)項目實施后導(dǎo)致的礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用的情況，壓覆礦產(chǎn)資源的行為直接表現(xiàn)為壓覆礦業(yè)權(quán)，導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)人無法開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)按照國家規(guī)定開展處置，礦業(yè)權(quán)人有權(quán)索取賠償。從此角度講，對壓覆礦產(chǎn)資源的處理實質(zhì)上是對礦業(yè)權(quán)的處置?！兜V產(chǎn)資源法》授權(quán)國土資源主管部門履行壓覆礦產(chǎn)資源審批管理的法定職責(zé)。

近年來，國土資源部出臺了《關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，以下簡稱“《通知》”）等政策文件，明確了壓覆礦產(chǎn)資源的管理權(quán)限、范圍、分工，基本程序，報批要求以及做好與土地管理銜接等，規(guī)范了壓覆審批管理工作。

《通知》規(guī)定不得壓覆的重要礦產(chǎn)資源是指《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國務(wù)院令第241號）附錄所列的34個礦種和省級國土資源行政主管部門確定的本行政區(qū)優(yōu)勢礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)。煉焦用煤、富鐵礦、鉻鐵礦、富銅礦、鎢、錫、銻、稀土、鉬、鈮鉭、鉀鹽、金剛石等礦產(chǎn)資源儲量規(guī)模在中型以上的礦區(qū)原則上不得壓覆，但國務(wù)院批準的或國務(wù)院組成部門按照國家產(chǎn)業(yè)政策批準的國家重大建設(shè)項目除外。

《通知》要求建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源由省級以上國土資源行政主管部門審批。壓覆石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)，或壓覆《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列礦種（石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)除外）累計查明資源儲量數(shù)量達到大型礦區(qū)規(guī)模以上的，或礦區(qū)查明資源儲量規(guī)模達到大型并且壓覆占三分之一以上的，由國土資源部負責(zé)審批。

《通知》提出“凡申請辦理土地預(yù)審或用地審批的，要按照有關(guān)規(guī)定，提交省級國土資源行政主管部門出具的未壓覆重要礦產(chǎn)資源證明或壓覆重要礦產(chǎn)資源儲量登記有關(guān)材料。否則，不予受理其用地申請。”

2 壓覆礦業(yè)權(quán)的處置

2.1 國內(nèi)壓覆礦業(yè)權(quán)處置制度現(xiàn)狀

壓覆礦業(yè)權(quán)處置是落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是礦產(chǎn)資源管理工作的職責(zé)所在。其目的是處理好保護資源與保障發(fā)展之間的關(guān)系，既保障國家和地方經(jīng)濟建設(shè)不受影響，又保護好礦產(chǎn)資源。按照《通知》建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批應(yīng)當(dāng)遵循以下四條原則：一是符合國家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策；二是要提高礦產(chǎn)資源保障能力，避免或減少壓覆重要礦產(chǎn)資源；三是要保障建設(shè)項目順利進行；四是維護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。

同時，建設(shè)項目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，還應(yīng)同時與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦業(yè)權(quán)范圍及相關(guān)補償內(nèi)容。補償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括：一是礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當(dāng)前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）；二是所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。為妥善處理好建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人雙方的利益關(guān)系，《通知》確立了相關(guān)直接損失的賠償原則。

近年來，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，新增重點建設(shè)項目涉及壓覆礦業(yè)權(quán)的情況日趨增多。為支持國家和省級重點項目的建設(shè)，維護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，配合《通知》的下發(fā)，各?。▍^(qū)、市）國土資源主管部門進一步出臺操作性制度規(guī)定，如內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳印發(fā)的《關(guān)于做好國家和自治區(qū)重點建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)管理工作的通知》（內(nèi)國土資發(fā)〔2014〕179號），對壓覆礦業(yè)權(quán)補償?shù)仁马椞岢隽嗣鞔_的意見：建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)的補償原則上應(yīng)按無償取得與有償取得區(qū)別處置。無償取得的礦業(yè)權(quán)，只補償壓覆區(qū)域分擔(dān)的勘查投入。壓覆采礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)已建的開采設(shè)施投入和須搬遷相應(yīng)設(shè)施的，補償其直接損失。有償取得礦業(yè)權(quán)的，又分兩種情況來決定：一是所壓覆區(qū)域涉及礦產(chǎn)資源儲量的，依據(jù)壓覆礦業(yè)權(quán)區(qū)域內(nèi)原核實保有資源儲量(即扣除已消耗資源儲量)，按其在當(dāng)時繳納的價款和資金占用費計算，并分擔(dān)壓覆區(qū)域勘查投入；二是所壓覆區(qū)域礦業(yè)權(quán)有償取得時不涉及礦產(chǎn)資源儲量的，依據(jù)當(dāng)時有償取得的價款額，按壓覆礦業(yè)權(quán)面積比例計算，并分擔(dān)壓覆區(qū)域的勘查投入。

2.2 國內(nèi)壓覆礦業(yè)權(quán)處置實例

以內(nèi)蒙古紅慶河煤礦鐵路專線壓覆中央地質(zhì)勘查基金內(nèi)蒙古自治區(qū)東勝煤田新街勘查區(qū)礦業(yè)權(quán)為例，鐵路建設(shè)項目經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委、國土資源廳和鄂爾多斯市政府批準，工程壓覆煤炭普查礦區(qū)面積為0.3km2，壓覆煤炭資源量為605.39萬t。按照規(guī)定，礦業(yè)權(quán)屬于無償取得，已完成礦產(chǎn)資源儲量評審備案，項目采用按實際壓覆區(qū)分擔(dān)的勘查投資額方式計算補償額，選擇被壓覆的資源量/總資源量（605.39/83，945≈0.72%）為系數(shù)或被壓覆的面積/礦業(yè)權(quán)面積（0.3/80.18≈0.37%）為系數(shù)，計算壓覆區(qū)應(yīng)分擔(dān)勘查投資額。該礦業(yè)權(quán)區(qū)域累計勘查投資2112.5萬元，采取補償就高的原則，最終以較高系數(shù)算得補償額為15.24萬元，據(jù)此簽署了壓覆協(xié)議。

如果壓覆有償取得的礦業(yè)權(quán)或者是基金合作項目礦業(yè)權(quán)，就應(yīng)編制建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源評估報告，共同委托有資質(zhì)的礦業(yè)權(quán)評估中介機構(gòu)和資產(chǎn)評估機構(gòu)按照上述原則進行評估，以評估價作為補償依據(jù)，雙方協(xié)商確定補償費用，簽訂壓覆協(xié)議。

3 我國與西方發(fā)達國家壓覆礦業(yè)權(quán)處置方式對比

礦產(chǎn)資源一般依附于土地，伴隨著西方發(fā)達國家土地私有化的是礦產(chǎn)資源的私有化，造成國家對礦產(chǎn)資源沒有法律意義上的完整所有權(quán)，不能充分參與礦產(chǎn)開發(fā)中的權(quán)力管理和權(quán)益分配。通常，在西方發(fā)達國家探礦權(quán)的取得較為簡單，主要是通過向政府直接申請和授予方式取得，也存在協(xié)議、招標等。而采礦權(quán)的取得多以租讓方式為主，如美國、加拿大、澳大利亞等國。

許多西方發(fā)達國家由于土地地表的所有人對地表以下直至地球中心的一切物質(zhì)擁有所有權(quán)，因而可以無需向政府申請，而直接擁有探礦權(quán)。但是在礦產(chǎn)資源豐富地區(qū)，聯(lián)邦或州政府都將土地所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)分開，并制定相應(yīng)的法律加以規(guī)范。按照法律規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人在登記的礦業(yè)權(quán)區(qū)域開展勘查或開發(fā)工作，需要和土地所有人協(xié)商，達成協(xié)議后才能進行。即要想開展探礦權(quán)權(quán)利范圍內(nèi)的工作，需要協(xié)商賠償；要想開展采礦權(quán)權(quán)利范圍內(nèi)的工作，需要租賃、購買土地或以土地作價參股礦業(yè)開發(fā)。

而我國《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。地表或者地下的礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，不因其所依附的土地的所有權(quán)或者使用權(quán)的不同而改變?！庇纱丝梢姡鞣桨l(fā)達國家土地所有權(quán)和礦業(yè)權(quán)管理上銜接密切，相互作用，相互影響，權(quán)益上也基本不可分割。而我國雖然都是國土資源主管部門負責(zé)管理，所有權(quán)同屬國家（或集體），但是土地和礦產(chǎn)資源按照各自法律法規(guī)分行業(yè)分類別管理，職能分割明確，相互有銜接，但沒有那么緊密，相互有影響，但作用不大。

可見，相對于我國土地和礦產(chǎn)資源國家（集體）所有的資源管理公有體制，礦產(chǎn)資源法律和政策較為完善的西方發(fā)達國家的土地和礦產(chǎn)資源私有體制，對壓覆礦產(chǎn)資源的處置方式較我國更為簡單明了。由于西方發(fā)達國家一般沒有國家投資找礦的機制，一般也就不存在建設(shè)項目壓覆已探明礦產(chǎn)地的情況，即一般是壓覆已有礦業(yè)權(quán)。西方發(fā)達國家對于建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)的處置，主要是通過建設(shè)項目方和土地所有人、礦業(yè)權(quán)人采用協(xié)商方式解決。

以美國、加拿大、澳大利亞等國為例，土地、礦產(chǎn)資源屬于個人或企業(yè)所有的，壓覆礦業(yè)權(quán)的處置按照相關(guān)關(guān)系人的權(quán)益為先的原則，即土地所有人、礦業(yè)權(quán)人的依次順序進行協(xié)商，經(jīng)可行性評估，達成協(xié)議的，建設(shè)項目方需要協(xié)議賠償或購買土地、礦業(yè)權(quán)，才能執(zhí)行項目建設(shè)用地和壓覆礦產(chǎn)資源；否則只能放棄建設(shè)項目或更改建設(shè)項目用地方案和壓覆礦產(chǎn)資源區(qū)域。但如果土地屬于聯(lián)邦或州政府所有的，則僅需要建設(shè)項目方先征地，也就是購買土地，再按規(guī)劃進行建設(shè)。

而如果是聯(lián)邦或州政府項目壓覆土地和礦業(yè)權(quán)，不能協(xié)議壓覆的，除法律另有規(guī)定外，通常需要議會審議通過或臨時修改法律和地方法規(guī)等方式取得議會或法律授權(quán)，才能強制征地和取得礦業(yè)權(quán)，合理評估賠償土地所有人和礦業(yè)權(quán)人。

4 壓覆礦業(yè)權(quán)處置的有關(guān)政策建議

礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展最基本的生產(chǎn)要素，在保障發(fā)展中具有基礎(chǔ)性作用。要做到既保障發(fā)展又保護資源，就必須牢固樹立礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展的觀念，按照“保護資源、促進發(fā)展、維護權(quán)益、服務(wù)社會”的總體思路，正確履行壓覆礦產(chǎn)資源處置職能，為經(jīng)濟社會發(fā)展用地提供有效保障。

4.1 簡化、下放、最終逐步取消建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)處置的行政審批

為落實黨的十八大關(guān)于行政審批權(quán)限下放的精神，根據(jù)國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》（國發(fā)〔2014〕5號），國土資源部2014年取消或下放“建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有土地審批”等9項行政審批事項；2015年11月4日國務(wù)院常務(wù)會議決定精簡優(yōu)化高速公路審批，取消和下放節(jié)能評估、壓覆礦審批等手續(xù)，對具備條件的報建手續(xù)推行“先建后驗”，標志著對于壓覆礦審批等簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)同時推進。

發(fā)展是改革的目的，改革是發(fā)展的動力。在國家一系列簡政放權(quán)的重要舉措推動下，今后應(yīng)繼續(xù)推進行政審批制度改革，充分發(fā)揮市場在壓覆礦產(chǎn)資源處置中的作用，促進礦業(yè)權(quán)市場化配置，使簡政放權(quán)成為礦業(yè)開發(fā)可持續(xù)發(fā)展的動力。建議借鑒西方發(fā)達國家對壓覆礦業(yè)權(quán)的處置方式，試點簡化、下放建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的處置的審批權(quán)限，壓覆礦產(chǎn)資源處置主要以當(dāng)事雙方民事協(xié)商為主，國土資源主管部門實行備案和公示制度，公正管理，重點監(jiān)督，嚴查違規(guī)，最終逐步取消該項行政審批。

4.2 科學(xué)合理處置壓覆事項，促進地方經(jīng)濟和礦產(chǎn)資源保護和諧發(fā)展

在經(jīng)濟建設(shè)快速發(fā)展的背景下，壓覆礦產(chǎn)資源的情況將會經(jīng)常發(fā)生，難以避免。應(yīng)從國家經(jīng)濟發(fā)展的大局出發(fā)，完善相關(guān)管理制度，在不損害已有礦業(yè)權(quán)人利益的前提下，科學(xué)評估，合理補償，采取協(xié)商方式解決好壓覆礦業(yè)權(quán)處置事項，促進礦產(chǎn)資源開發(fā)與社會經(jīng)濟和諧發(fā)展。

目前，雖然初步確立了建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)處置的協(xié)商方式、評估程序和協(xié)議補償制度，但是實踐中，礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位經(jīng)常不能達成補償協(xié)議，原因在于雙方對壓覆礦業(yè)權(quán)補償存有爭議。站在礦業(yè)權(quán)人的角度，因壓覆礦產(chǎn)導(dǎo)致?lián)p失，自然想盡量多要補償，而在壓覆審批時還要求建設(shè)單位提供與礦業(yè)權(quán)人簽訂的補償協(xié)議，因此，礦業(yè)權(quán)人在整個協(xié)議補償過程中占據(jù)主動地位。對于礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位協(xié)商不能達成補償協(xié)議從而影響建設(shè)項目實施的，國土資源主管部門可視情況處置。

如果建設(shè)項目涉及到社會公共利益的，如鐵路、公路、油氣、電力、通信管線和廠站等公用設(shè)施建設(shè)項目，在礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位不能達成補償協(xié)議的情況下，可以參照《礦產(chǎn)資源法》和《物權(quán)法》有關(guān)規(guī)定，由國土資源主管部門代表國家行使所有權(quán)，調(diào)整變更礦業(yè)權(quán)，由項目建設(shè)單位依據(jù)經(jīng)評估確定的金額予以補償。

如果建設(shè)項目不涉及到社會公共利益，國土資源主管部門就不能主動充當(dāng)裁判員的角色，更不能隨意行使所有權(quán)，未經(jīng)礦業(yè)權(quán)人的同意擅自調(diào)整變更其礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位的糾紛應(yīng)自行協(xié)商解決。

4.3 借鑒土地征地補償，建立整裝勘查區(qū)、儲備區(qū)和生態(tài)保護區(qū)壓覆礦業(yè)權(quán)“征礦”補償機制

建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)補償?shù)耐瑫r也涉及到土地征地補償，所以壓覆礦業(yè)權(quán)處置的評估補償政策應(yīng)類似于征地補償政策，由此可擴展到國家和各省區(qū)設(shè)立的礦產(chǎn)資源整裝勘查區(qū)、重點規(guī)劃區(qū)、重點勘查區(qū)、大宗礦產(chǎn)資源礦產(chǎn)地、資源儲備區(qū)或儲備礦產(chǎn)地，以及國家生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護區(qū)內(nèi)已經(jīng)設(shè)置的礦業(yè)權(quán)，都面臨著與建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)處置相似的礦業(yè)權(quán)“征礦”補償。因此，可借鑒征地補償，建立壓覆礦業(yè)權(quán)“征礦”補償機制和政策，采取協(xié)商方式，履行評估程序，制定補償標準，核算補償費用，對原礦業(yè)權(quán)人分類進行補償。同時，國家還應(yīng)出臺相關(guān)財稅優(yōu)惠政策。

有償取得的礦業(yè)權(quán)“征礦”補償可按照建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源處置方式編制評估報告，委托中介機構(gòu)評估礦業(yè)權(quán)的補償標準，協(xié)商確定補償費用，簽訂補償協(xié)議。無償取得的礦業(yè)權(quán)則按實際壓覆區(qū)分擔(dān)的勘查投資計算補償費用。即使出現(xiàn)與原礦業(yè)權(quán)人不能達成補償協(xié)議的情況，由于上述區(qū)域的設(shè)立屬于國家和各省區(qū)政府行為，是國家和地方政府保護礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重大舉措，并且壓覆又涉及到社會公共利益，所以應(yīng)由國土資源主管部門代表國家行使所有權(quán)，調(diào)整變更礦業(yè)權(quán)，并對原礦業(yè)權(quán)人給予補償。

對于原礦業(yè)權(quán)人的補償政策應(yīng)與協(xié)議出讓等有償處置政策相互銜接，可以選擇貨幣補償，也可以借鑒征地補償政策中的土地置換方式，選擇礦業(yè)權(quán)置換補償，但新的礦業(yè)權(quán)需要經(jīng)過市場化配置，并且貨幣補償和礦業(yè)權(quán)置換補償都應(yīng)享有相應(yīng)的財稅優(yōu)惠政策。而對于生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護區(qū)，國家還可以繼續(xù)出資完成初級勘查工作，其成果也可作為礦產(chǎn)地儲備留存。

4.4 礦業(yè)權(quán)是否在有效期內(nèi)，決定了壓覆的礦業(yè)權(quán)是否具有法律效力

需要注意的是如果礦業(yè)權(quán)過期，就可分為注銷和延續(xù)兩類，區(qū)別對待，分類處置。如果礦業(yè)權(quán)過期是礦業(yè)權(quán)人主觀故意造成，屬于嚴重違法行為，將不再辦理延續(xù)，礦業(yè)權(quán)注銷；如果是屬于不可抗力或礦政管理方面的原因造成的，則要求礦業(yè)權(quán)人按照有關(guān)規(guī)定時限申請辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)；如果是因為礦業(yè)權(quán)糾紛等原因?qū)е碌V業(yè)權(quán)不能按期辦理延續(xù)的，則要求在解決礦業(yè)權(quán)糾紛問題后，盡快辦理延續(xù)。延續(xù)后的礦業(yè)權(quán)才能進行“征礦”評估和補償。

在實際工作中，尤其是黨的十八大以后，各省區(qū)國土資源主管部門為規(guī)范壓覆礦業(yè)權(quán)的審批管理，落實做好壓覆處置工作的有關(guān)規(guī)定，對于屬于無償取得，已完成礦產(chǎn)資源儲量評審備案，但暫不能按期辦理延續(xù)的礦業(yè)權(quán)，涉及壓覆處置的，按照規(guī)定，采用以實際壓覆區(qū)分擔(dān)的勘查投資額計算補償額，協(xié)商簽署壓覆協(xié)議，完成壓覆礦業(yè)權(quán)處置。這樣既加快了重點項目建設(shè)，又保障了礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，促成了建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人和諧共處，合作共贏。

5 有關(guān)壓覆處置事項列入礦法修改意見的建議

我國《礦產(chǎn)資源法》雖然經(jīng)過1986年立法實施，1996年修改，但是對于壓覆礦產(chǎn)資源僅僅明確了“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準，不得壓覆重要礦床”等原則上的禁止性規(guī)定，而關(guān)于壓覆礦產(chǎn)資源處置的范圍、原則、方式等操作性政策規(guī)定并未涉及，因而需要進一步細化和完善，提高礦產(chǎn)資源壓覆處置政策的法律層次。為體現(xiàn)法律保護礦產(chǎn)資源和保障礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的基本宗旨，針對有關(guān)壓覆處置事項列入礦法修改內(nèi)容提出以下建議：

一是正式將壓覆礦產(chǎn)資源及其保護和處置的相關(guān)操作性規(guī)定列入《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)；二是合法設(shè)置的礦業(yè)權(quán)原則上不得壓覆，如確需壓覆的，必須通過市場化配置方式，采取礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式交易取得壓覆礦產(chǎn)資源區(qū)域；三是為避免重要礦產(chǎn)資源壓覆造成國有資產(chǎn)權(quán)益流失和損失，應(yīng)將已有財政資金投入且有重大資源潛力和重要找礦發(fā)現(xiàn)的勘查區(qū)域列入原則上不得壓覆的礦產(chǎn)資源保護區(qū)域；四是國家設(shè)立的礦產(chǎn)資源整裝勘查區(qū)、大宗礦產(chǎn)資源礦產(chǎn)地、資源儲備區(qū)或儲備礦產(chǎn)地，以及國家生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)保護區(qū)（核心區(qū)、試驗區(qū)和緩沖區(qū)）內(nèi)原則上不設(shè)置礦業(yè)權(quán)，已設(shè)置的在合理補償?shù)幕A(chǔ)上進行注銷；五是對符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，確實需要壓覆的要進行補償，并且按建設(shè)項目行業(yè)進行細化，明確可以壓覆的資源量和面積的上限標準。

同時，如果建設(shè)項目不涉及到社會公共利益，礦業(yè)權(quán)人與建設(shè)單位又因壓覆礦業(yè)權(quán)發(fā)生爭議，應(yīng)由二者自行協(xié)商解決，如不能達成協(xié)議，則需通過法律程序解決。但是目前，礦法對因壓覆礦產(chǎn)資源導(dǎo)致糾紛的解決并未涉及，尚未制定有效的壓覆規(guī)定和處置辦法。因此，應(yīng)盡快制定《壓覆礦業(yè)權(quán)處置管理辦法》等礦法配套法規(guī)和標準規(guī)范，明確壓覆礦業(yè)權(quán)評估和補償?shù)膶嵤┘殑t，完善壓覆礦業(yè)權(quán)的相關(guān)法律制度。

[1]國土資源部門戶網(wǎng).中華人民共和國礦產(chǎn)資源法[EB/ OL].[2016-07-04].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/ kczyflfg/index_5.htm.

[2]國土資源部門戶網(wǎng).《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國務(wù)院令第240號)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國務(wù)院令第241號)《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》(國土資發(fā)〔2000〕309號)等法律法規(guī)及規(guī)范性文件[EB/OL].[2016-07-04].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/kczyflfg/ index_4.htm.

[3]國土資源部.國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知(國土資發(fā)〔2010〕137號) [EB/OL].(2010-09-28)[2016-07-04].http://www.mlr. gov.cn/zwgk/zytz/201009/t20100928_773291.htm.

[4]內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳.內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳關(guān)于做好國家和自治區(qū)重點建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)管理工作的通知(內(nèi)國土資發(fā)〔2014〕179號)[EB/OL].(2014-07-25)[2016-07-04].http://www.nmggtt.gov.cn/zwgk/tztg/201407/ t20140725_217042.html.

The Attempting Discussion on How to Dispose the Mineral Resources below Construction Projects

LEI Yan, WANG Zhuo, WANG Xi
(Administration Center of Central Geological Exploration Fund, Ministry of Land and Resources, Beijing 100037, China)

How to correctly balance the relationship between conserving resources and guaranteeing the development, and dispose the mineral resources below construction projects in a scientifc and reasonable way has become urgent problem to be solved by administrative department in charge of land and resources. This paper introduces the legal basis and provisions with regard to the disposition of mining rights below construction; and analyzes some cases in this regard. Through comparing with the practice what western developed countries have done, this paper proposes that we should proceed with a series of methods required for the disposition of mining rights below construction projects, including streamlining administration, delegating more powers, assessing in a scientifc way, rational compensation, solving the problem in a consultative manner. In addition, compensation mechanism must be established; and opinions and suggestions on the disposal matters should be put forward clearly in the amendments to Mining Law.

construction projects; covering; mineral resources; disposition; compensation mechanism; policy suggestions

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）10-0033-05

2016-07-04；

2016-08-10

中央地質(zhì)勘查基金項目《組織實施費》（2012年）（201210D06700201）

雷巖（1974-），男，北京市人，國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心研究員，高級會計師，大學(xué)學(xué)歷，主要從事中央地質(zhì)勘查基金發(fā)展、基金項目管理和國外礦產(chǎn)資源查開發(fā)研究等工作。