張萬秋

志愿失靈即志愿原則無法有效配置慈善資源，造成志愿組織在滿足社會需求、提供志愿服務等方面產生功能缺陷和效率困境[1]。美國學者薩拉蒙20世紀80年代提出了“志愿失靈”理論。他深入思考了非營利組織社會功能、自主性地位(與政府的關系)、利他主義(免費)的公共服務角色等問題，先后提出了非營利組織的市場化、“志愿失靈”的概念以及非營利組織的危機等問題，產生了廣泛的影響[2]。

全民健身志愿服務是以推動全民健身運動廣泛開展為目的，自愿、無償地服務他人和社會的公益性活動。2009年9月，國家體育總局、中央文明辦、民政部等六部門聯(lián)合組織開展全民健身志愿服務活動。為保證全民健身志愿服務活動的長期有效地開展，2010年12月國家體育總局制定并頒布了《建立全民健身志愿服務長效化機制工作方案》。近年來，在政府相關部門的大力支持下，全民健身志愿服務快速發(fā)展，志愿者隊伍不斷發(fā)展壯大，取得了明顯成效。但是，全民健身志愿服務也不可避免的存在“志愿失靈”的問題。由于特殊的歷史文化背景和體制差異，具有鮮明的“中國特色”的全民健身志愿服務組織與西方國家志愿組織存在一定的差異，“志愿失靈”的表現(xiàn)也不盡相同，因而西方社會的志愿服務理論未必能有效解釋我國的全民健身志愿服務問題。但鑒于薩拉蒙的“志愿失靈”理論已經在我國學術界產生了較大影響，筆者擬借其理論為我們提供一個研究視角，希望對全民健身志愿服務研究有所裨益。

1 “志愿失靈”理論

20世紀70年代以來，在西方學術界非營利組織研究領域中形成了“市場失靈理論”“政府失靈理論”“契約失靈理論”等幾種較為權威的理論。志愿組織憑借其志愿性、非營利性、公益性等優(yōu)勢，贏得了廣泛的社會聲譽，呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展之勢。人們寄厚望于志愿組織成為政府失靈、契約失靈的有效補充，希望志愿組織能夠與政府、營利組織形成有效協(xié)作，共建穩(wěn)定健康的社會結構，促進公共服務的完善。但是，隨著志愿組織的不斷發(fā)展壯大，一些問題也逐漸暴露出來，正如市場和政府失靈一樣，志愿組織也有其局限性，亦會存在“志愿失靈”。美國著名的非營利組織研究專家薩拉蒙針對美國的社會現(xiàn)實以及市場失靈、政府失靈和契約失靈理論的局限性而提出了“志愿失靈”理論，也稱為第三方管理理論[3]。薩拉蒙認為，非營利組織與市場和政府一樣有其局限性，即“志愿失靈”。這是非營利組織自身所固有的缺陷。他認為，志愿失靈主要表現(xiàn)在四個方面：慈善不足、慈善的特殊主義、慈善的家長式作風和慈善的業(yè)余主義[4]。

一是慈善不足，即志愿組織無法獲得穩(wěn)定而足夠的資源開展志愿服務活動。其所能籌集的資源與實際支出之間有著相當大的缺口，經常無法涵蓋所有的地理范圍，使得最需要得到服務的地方反而無法得到必要的幫助。

二是慈善的特殊主義，即志愿組織往往集中關注特定的社會群體，如特定的種族、宗教群體、特定區(qū)域的居民或特定性別和年齡的群體。這種服務對象的特殊性使得志愿服務在覆蓋面上有嚴重的缺口，即一部分群體可以享受到各種完善的服務，而另一些希望得到幫助的群體利益可能被忽視，甚至某些群體被過于關注而造成這些領域中服務的重復，導致資源的浪費。

三是慈善的家長式作風，即志愿組織中掌握最多資源者對于組織的運作與決策具有最大影響力。對如何使用資源擁有較大的發(fā)言權，決定著組織要提供什么服務，為誰服務，如何服務，而且不用去征求大多數人的意見，也不必對公眾負責和接受公眾的監(jiān)督。服務對象作為弱勢群體和純粹受惠者反而難以對資源擁有發(fā)言權。

四是慈善事業(yè)的業(yè)余主義。根據社會學和心理學的有關理論，對于窮人、殘障人士、未婚母親等特殊人群的照顧是需要受過訓練的專業(yè)人員來執(zhí)行，但是志愿組織往往由于資金的限制,無法提供足夠的報酬來吸引專業(yè)人員的加入。這些工作只好由有愛心的業(yè)余人員來做，從而影響到服務的質量[5]。

2 全民健身志愿服務失靈現(xiàn)象分析

“志愿失靈”理論是薩拉蒙基于西方社會福利國家實踐的考察而建立的，這種失靈現(xiàn)象在我國志愿服務中也不同程度的存在，但是，我國志愿服務發(fā)展水平和西方福利國家有著較大差距。要探究我國全民健身志愿服務中的失靈現(xiàn)象及其產生的原因，要立足于我國體育管理體制和中國的社會文化環(huán)境。

2.1 全民健身志愿服務資金不足

資金是開展全民健身志愿服務的基本保障，也是全民健身志愿組織生存和發(fā)展的基本前提。開展全民健身志愿服務必然需要一定的成本，包括全民健身志愿組織運作需要的辦公經費支出、志愿服務活動開展需要的宣傳支出、志愿者培訓支出以及活動實施的成本，還有為志愿者購買人身保險、提供衣食住行等必要的補貼。

國家體育總局制定的《建立全民健身志愿服務長效化機制工作方案》中明確提出：完善多渠道的經費來源，其中資金來源渠道有：體彩公益金、中華全國體育基金會的全民健身基金、國際組織項目經費和中國志愿者基金會、社會募集資金。從實踐來看，目前全民健身志愿服務的經費來源主要是體彩公益金，政府財政撥款和補貼較少。國家體育總局2014年度本級體育彩票公益金使用情況公告顯示：2014年度，國家體育總局本級使用彩票公益金224 892萬元，其中用于“社會體育指導員培訓管理、全民健身志愿服務工作”7 140萬元。2015年12月國家體育總局發(fā)布的《社會體育指導員工作評估報告(2011—2014年)》中顯示：從2011年到2014年，每年國家體育總局本級彩票公益金用于“社會體育指導員培訓管理、全民健身志愿服務工作”的經費分別為2 903萬元、3 023萬元、3 820萬元和7 140萬元；大部分省、區(qū)、市體育局在本級財政預算和體育彩票公益金用于全民健身的經費中列入指導員工作專項經費。2014年，全國有半數以上的省、區(qū)、市社會體育指導員工作經費投入在100萬元以上，其中有9個省、區(qū)、市達300萬元以上；2011年至2014年，全國各省、區(qū)、市投入的指導員工作經費分別累計為3 043.26萬元、3 989.6萬元、8 254.97萬元和6 663.4萬元[6]。以上數字看似可觀，但鑒于我國龐大的人數基數，實際所能發(fā)揮的作用遠遠不能滿足大眾對健身志愿服務的需求。

除了財政撥款以外，在西方發(fā)達國家，政府購買服務也是財政支持志愿組織的一種形式，即把原本由政府提供的公共服務委托給志愿組織，政府則出資購買、監(jiān)督并考評服務質量。目前，在我國，政府購買服務還處于嘗試探索階段，只限于局部發(fā)達地區(qū)(如廣東、上海)，覆蓋面有限。

另外，我國公民個人和企業(yè)對志愿組織的捐助不足。雖然，近年來我國社會捐助呈較快增長之勢，但與西方發(fā)達國家相比仍有較大差距。這其中的原因主要有：全社會的公益志愿文化尚不成熟；志愿組織財務不透明；社會公信力不足；現(xiàn)有的法律法規(guī)(包括減免稅政策)不完善等。

2.2 全民健身志愿組織“官方色彩”濃重

在西方社會，志愿組織作為獨立于政府和企業(yè)的“第三部門”，能夠發(fā)揮政府和企業(yè)難以充分發(fā)揮的作用。但在我國的全民健身志愿服務中，全民健身志愿組織的優(yōu)勢并不明顯，反而呈現(xiàn)出較為濃重的“官方色彩”。這與薩拉蒙志愿失靈理論中由于志愿組織中領袖人物的核心地位形成的家長式作風相比，是一種具有“中國特色”的志愿失靈現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是全民健身志愿組織獨立性差，對政府依賴性強，行政化傾向明顯。作為一個體制內的志愿組織，它是由國家體育總局自上而下主導推動建立的，從成立之初就充分體現(xiàn)了其官方背景。各級志愿組織的負責人實際上是由體育主管部門派遣或任命；志愿組織的運轉經費依靠財政劃撥。各級體育主管部門通過項目撥款的形式決定資金用途，使全民健身志愿組織圍繞其中心工作開展相應的活動，行政化傾向明顯。圍繞、配合各級體育行政部門的工作是全民健身志愿組織的中心工作，所涉及的服務領域也體現(xiàn)了政府各時期的工作重心，在一定程度上也體現(xiàn)了薩拉蒙志愿失靈理論中提到的慈善的特殊主義，忽視了全民健身志愿組織的宗旨和社會需求，從而導致了全民健身志愿服務覆蓋面的缺口。當然，這種體制內的志愿組織能夠獲得政府的資金有力支持，借助官方背景開展工作相對容易，而且有一定的社會號召力和影響力。但是，也不可避免地受到體育行政部門的干預，而且當體育行政部門發(fā)現(xiàn)動員志愿相對容易且節(jié)約成本時，全民健身志愿服務組織理所當然地被視為政府的附屬品，成為政府的延伸。這就完全違背了志愿服務組織民間性、志愿性、獨立性的宗旨，不利于民間力量的充分發(fā)揮，最終大大削弱了其應有的優(yōu)勢。

二是全民健身志愿服務活動呈現(xiàn)形式主義的傾向。作為體制內的志愿組織，在實踐中全民健身志愿組織有一定的政府機關 “形式主義”官僚化運作傾向，具體表現(xiàn)在過分追求形式、熱衷于開展各種大型活動。大型全民健身志愿服務活動固然有利于擴大其組織的社會影響，傳播志愿服務精神，爭取更多社會資源，但如果忽視了服務的實質和效果，則容易導致全民健身志愿服務陷入誤區(qū)，不利于全民健身志愿服務的可持續(xù)發(fā)展。對于廣大志愿服務對象而言，節(jié)日化、間斷性的健身志愿服務激發(fā)起的健身熱情卻由于缺乏長期的跟蹤服務而難以持續(xù)。具體切實的、日?；∩碇驹阜者h比大張旗鼓的造勢更實惠、更有效。

2.3 全民健身志愿組織人力資源管理機制的不足

志愿者是開展全民健身志愿服務的重要人力資源?！督⑷窠∩碇驹阜臻L效化機制工作方案》中提出建立社會動員機制：發(fā)揮社會體育指導員的骨干帶頭作用，形成以社會體育指導員隊伍為主體，優(yōu)秀運動員、教練員、體育科技工作者和體育教師、體育專業(yè)學生組成的全民健身志愿服務者隊伍。雖然全民健身志愿者是一支相對專業(yè)化的志愿服務隊伍，一定程度上克服了薩拉蒙“志愿失靈”理論中的業(yè)余主義問題。但是，在發(fā)展全民健身志愿者隊伍過程中，卻存在人力資源管理機制上的不足，導致全民健身志愿組織運轉效率低。主要體現(xiàn)在：重志愿者數量、輕志愿服務的參與率；缺乏有效的激勵機制，志愿者的參與積極性沒有充分調動起來。

社會體育指導員是全民健身志愿者的骨干力量。2011年國家體育總局頒布的《社會體育指導員管理辦法》明確指出：社會體育指導員，是指不以收取報酬為目的，向公眾提供傳授健身技能、組織健身活動、宣傳科學健身知識等全民健身志愿服務體育專業(yè)人員。近年來，社會體育指導員培訓的規(guī)模不斷擴大，指導員的數量增長較快。截止2014年底，在“社會體育指導員信息管理系統(tǒng)”登記注冊的指導員人數已達1 742 361人[6]。從2011年的65萬人，到2014年的174萬多人，可謂是爆發(fā)性增長。但社會體育指導員志愿服務上崗率卻不容樂觀，發(fā)揮的實際作用不足。有研究表明，我國社會體育指導員的指導率為59.11%，這與日本等國98%的高指導率相比差距很大[7，8]?！?007年中國城鄉(xiāng)居民參加體育鍛煉現(xiàn)狀調查公報》顯示：各年齡組鍛煉人群接受社會體育指導員指導的僅占4.8%；《2014年全民健身活動狀況調查公報》中這一數據也僅為5.2%。這期間社會體育指導員數量增加了一倍以上，而公眾接受的指導卻始終停留在5%左右。當然這期間參加鍛煉的人口基數有了明顯增加，總體上接受社會指導員指導的人數還是呈增長之勢，但這仍然暴露出社會體育指導員志愿服務參與率不高的問題。

社會體育指導員志愿服務上崗率不高與志愿組織缺乏有效的激勵措施密切相關。目前對志愿者的激勵主要集中在精神激勵層面，如授予“群眾最喜愛的指導員”“指導員之星”“十佳指導員”“優(yōu)秀指導員”等稱號。這些精神性獎勵宣傳力度不夠，示范作用不夠明顯，難以激起全社會的關注與參與，長此以往，不利于激發(fā)志愿者的積極性與熱情[9]。筆者作為一名高校體育教師，2015年7月曾參加過河南省體育局舉辦的一級社會體育指導員培訓班。在參與培訓的過程中了解到，很多老年社會體育指導員參與志愿服務的積極性很高。他們這些人大部分已退休，有濃厚的體育興趣，身體狀況尚佳，有充足的時間，又沒有工作和賺錢的壓力，樂意參加全民健身志愿服務活動服務社會，發(fā)揮余熱，同時也將其作為重新融入社會、結交朋友、豐富退休生活的方式；而參與培訓的中青年社會體育指導員(很多都是在職體育教師)由于承受著工作和生活的雙重壓力，加之目前社會既沒有形成良好的志愿服務氛圍，又無法為他們提供完善的志愿服務保障條件，因而這部分群體參與志愿服務的積極性明顯不足。他們既使接受培訓具備社會體育指導員資格，也會逐漸從全民健身志愿者隊伍中流失。

3 消解全民健身志愿服務失靈的對策

3.1 加大財政支持力度，增強全民健身志愿服務組織募集資金能力

全民健身志愿組織作為非營利性組織，目前主要的經費來源是政府劃撥的體育彩票公益金，資金來源渠道單一且數量不足，難以廣泛深入地開展志愿服務活動。志愿組織在籌集資金的過程中要處理好與政府、企業(yè)的關系，從多元化的渠道籌集資金。非營利組織的資金來源主要有三種:政府資助、慈善捐助、收費收人。2003年，薩拉蒙教授等人對包括發(fā)達國家和發(fā)展中國家在內的22個國家非營利組織進行研究，捐贈占非營利總收人均值的11%，服務收費和銷售收人占49%，政府采購、政府補貼占40%；2010年，薩拉蒙教授等人又對39個國家的非營利組織進行研究，發(fā)現(xiàn)收費收人占總收入均值的50%，政府資助占36%，慈善捐贈占15%。顯然，非營利組織籌資方式已經市場化，依靠經營活動獲得收入被越來越多的非營利組織所接受[10]?！爸驹甘ъ`”理論證明了非營利組織僅僅依靠傳統(tǒng)的運作機制已經無法充分擔負起公共責任，因為其生存都面臨著危機，而市場化運作是非營利組織克服“志愿失靈”的路徑選擇和有效嘗試，內部管理的企業(yè)化、收費制、政府購買公共服務、與企業(yè)互惠合作和競爭、商業(yè)投資是非營利組織市場化運作的基本模式[11]。

全民健身志愿服務組織要以市場化運作的思路擺脫資金不足的困境，首先要依靠政府財政的大力支持。采取政府向全民健身志愿組織購買公共服務的形式，政府可采用委托模式即通過合同或協(xié)議形式規(guī)定體育公共服務或產品的質量和數量標準，由全民健身志愿組織提供體育公共產品或服務，即以市場化的手段執(zhí)行傳統(tǒng)上由政府部門執(zhí)行的公共服務；其次，可實施低于市場價格的服務收費向志愿服務受益人收取一定的費用，以此補償部分產品成本。這個過程中既要堅持志愿組織的公益性宗旨，還要堅持收益的非分配性原則；第三，可與企業(yè)進行互惠合作。全民健身志愿組織發(fā)展到今日，已初具規(guī)模和影響力。在全民健身上升為國家戰(zhàn)略的背景下，志愿組織積極主動地尋求與實力雄厚的企業(yè)展開合作，動員企業(yè)進行捐助或贊助全民健身志愿服務主題公益活動。這樣既可以提升企業(yè)的知名度，改善企業(yè)公益形象，也為全民健身志愿組織籌集了一定的活動經費和項目經費。

當然，以市場化運作能夠一定程度上緩解志愿服務資源稀缺和效率低下的問題，但是,市場化也是一把“雙刃劍”,運作過程中容易導致志愿組織目標宗旨的偏離，同樣需要發(fā)揮政府的監(jiān)督作用，以保證市場化運作朝著有利于全民健身志愿組織的方向發(fā)展。

3.2 重新定位體育行政部門與全民健身志愿組織的關系，轉變政府職能

發(fā)達國家和地區(qū)有相對深厚的公民社會基礎，志愿服務也有上百年的歷史積累，政府在克服志愿失靈中更多的是發(fā)揮監(jiān)管職能以發(fā)揮其傳統(tǒng)優(yōu)勢。而我國志愿服務發(fā)展的社會基礎尚不成熟，志愿服務事業(yè)總體上處于起步階段，政府有大力推動志愿服務的強烈動機，試圖借助自身力量積極介入以發(fā)揮主導推動作用，但由于自身定位不當，導致志愿失靈以“中國特色”的方式而凸顯。英美等發(fā)達國家的經驗告訴我們，志愿服務的發(fā)展離不開政府的支持，但是政府的角色定位應該是扶持者、調控者和監(jiān)督者，而不是領導者、參與者。薩拉蒙的“第三方治理”理論認為，政府作為資金提供者和監(jiān)管者的角色與政府作為服務提供者的角色被明確地區(qū)分開來。政府以稅收、服務購買等形式負責向第三方機構提供資源支持，由第三方機構代替政府提供社會服務，這樣，政府和第三方機構就形成了一種合作關系[12]。薩拉蒙將政府的角色定位于“資金提供者”，而將非營利組織的角色定位于“服務提供者”。這樣，既使非營利組織有超過一半以上的資金來源于政府，也不會形成對于政府的依附性關系[2]。

體育行政部門應轉變觀念和職能。在與全民健身志愿組織的關系上，要減少對志愿組織的行政干預，使其在開展全民健身志愿活動時擁有更多的自主權和創(chuàng)造性。把全民健身志愿服務組織視為政府的合作伙伴，在全民健身志愿服務項目上展開合作，給予一定的財政資助，并設立相應的服務質量與績效監(jiān)測系統(tǒng)，監(jiān)督與督促全民健身志愿組織完成政府委托的公共服務責任。

3.3 健全相關法規(guī)制度，完善全民健身志愿服務激勵機制

全民健身志愿失靈的種種表現(xiàn)與政府不同程度的越位、缺位有關。要想避免志愿失靈，必須依賴于政府通過完善的相關法規(guī)制度來回歸有效職能，同時，創(chuàng)建有利于全民健身志愿服務良性健康發(fā)展的法律環(huán)境也是政府的重要職責。從全民健身志愿服務實踐來看，通過近年來體育行政部門的推動，基本建立了全民健身志愿者注冊登記、招募培訓等制度，亟待完善的是全民健身志愿服務激勵和評估監(jiān)管機制。這主要涉及志愿服務工作計量制度、志愿服務補償制度、志愿服務質量評估考核制度、資源使用和分配的監(jiān)管制度、民間捐贈制度等。

從國外志愿服務激勵機制的來看，主要包括兩個方面：一方面是針對企業(yè)和個人捐助志愿組織行為的激勵；另一方面是針對公眾參與志愿服務的激勵。對企業(yè)和個人捐贈志愿組織的激勵，國外普遍采用減免稅的做法。在美國，企業(yè)支持志愿服務是比較普遍的現(xiàn)象，比較大的企業(yè)通常通過創(chuàng)辦基金會來支持志愿服務，更多的中小企業(yè)則主要通過捐贈等形式為志愿服務提供多種支持，這些捐贈將依法享受抵稅等政策優(yōu)惠[13]。而對于公眾參與志愿服務，我們總是在一味強調其自愿性、無償性，卻忽略了志愿者及志愿組織工作者獲得 “回報”的可能性。美國在其他與志愿服務相關的地方性立法上也都顯示出了對志愿服務參與者的保障。各個聯(lián)邦與州都設有專門機構對志愿者績效進行評估，志愿服務參與者在獎學金、升學和就業(yè)等方面的權利都可得到法律法規(guī)的明確保護，杰出的志愿者不僅能夠得到政府的表彰還可以依法得到物質獎勵[13]。建立完善的全民健身激勵機制，不僅可以引導企業(yè)和公眾積極參與志愿服務，還是培育公民志愿精神的重要途徑，同時也是克服全民健身志愿服務資源不足的重要措施。

4 結語

我國全民健身志愿服務活動是在政府的主導下發(fā)展起來的，具有較為明顯的組織化、政府化特征。這種發(fā)展模式在志愿服務文化基礎不足、社會組織力量薄弱的情況下有其合理性，但時至今日，卻已逐漸成為阻礙它繼續(xù)發(fā)展的主要因素。全民健身志愿服務過程中產生的失靈現(xiàn)象，可以說與政府缺位和越位有關。要想消解我國全民健身志愿服務活動過程中的失靈現(xiàn)象，推動其進一步發(fā)展，必須增強全民健身志愿組織資金籌集能力，擴大志愿服務覆蓋面，以法治的視野來變革政府對全民健身志愿組織的管理方式，健全相關法規(guī)制度，讓全民健身志愿組織在具體的志愿服務活動中依法自主開展活動，不斷完善全民健身志愿服務激勵機制，提高全民健身志愿組織的管理水平。

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