趙立波（黑龍江省雞西市司法局局長）

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關(guān)于提高司法所服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的思考

趙立波（黑龍江省雞西市司法局局長）

司法行政機關(guān)如何抓好發(fā)力點——基層司法所的建設(shè)，為經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供法治保障，是擺在面前的新課題。今年年初，黑龍江省司法廳印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)全省示范司法所創(chuàng)建活動實施方案的通知》的文件，大力開展省級示范司法所創(chuàng)建活動，使其真正成為服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的一支重要先鋒力量。下一步，必須要進一步認(rèn)清司法所的功能定位，找準(zhǔn)解決好當(dāng)前司法所建設(shè)中存在的問題，明確司法所發(fā)揮職能作用的基本路徑。

一、司法所在經(jīng)濟社會發(fā)展中的功能定位

司法所是基層政法體系中的重要一環(huán)，是司法行政機構(gòu)體系中最基層的組織機構(gòu)，作為服務(wù)社會、服務(wù)大局、服務(wù)群眾的最前沿，是整個司法行政工作的根基所在、關(guān)鍵所在，其法治宣傳、人民調(diào)解、安置幫教、法律服務(wù)、社區(qū)矯正等職能，是其他職能部門無法替代的。隨著依法治國方略的實施，近年來，從中央到地方各級黨委、政府對司法行政工作給予了高度重視，對基層司法所建設(shè)不斷提出新的要求。因此，我們必須進一步認(rèn)識司法所的地位和作用，增強做好基層司法所工作的責(zé)任感和使命感。

（一）司法所的人民調(diào)解職能在推進經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用

如何妥善地化解矛盾，平衡各方面的社會關(guān)系，保持穩(wěn)定的社會秩序，促進生產(chǎn)發(fā)展和經(jīng)濟繁榮，保障國家的長治久安，是依法治國的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。人民調(diào)解是一種重要的訴訟替代方式，是由各級人民調(diào)解組織主持，由基層司法所具體負(fù)責(zé)管理和指導(dǎo)的。其功能主要體現(xiàn)在疏導(dǎo)和防范兩個方面，一個是解決糾紛，一個是預(yù)防糾紛。雞西市各司法所組建后，每年都組織開展大規(guī)模的矛盾糾紛排查調(diào)解活動。在積極化解各種矛盾糾紛的同時，還通過加強法治宣傳教育、提供法律服務(wù)、開展文明創(chuàng)建活動等，積極在源頭上預(yù)防矛盾糾紛，取得了較好的效果。特別是近年來，不斷探索創(chuàng)新工作，先后建立了“調(diào)訪一體化”工作機制，在司法所進行信訪接待。建立了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的“大調(diào)解”工作體系，協(xié)同社會各部門一同化解矛盾糾紛，從而把大量的矛盾糾紛和信訪案件解決在基層、解決在民間、解決在萌芽狀態(tài)，有效地維護了基層社會和諧穩(wěn)定。

（二）司法所的普法依法治理職能在推進經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著先導(dǎo)性作用

敬畏和遵守法律是社會穩(wěn)定的客觀要求，而法律得到普遍尊重和遵守的主要原因是法律的價值已經(jīng)成為社會成員的基本信仰和內(nèi)在精神，這只有通過積極開展法治文化建設(shè)才能實現(xiàn)。而法治文化建設(shè)的基本途徑是教育，必須通過普法宣傳教育，才能進一步增強全社會的守法意識與法治觀念，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。司法所的普法依法治理職能在普及法律知識，提高法律素質(zhì)，促進社會主義民主法治建設(shè)，構(gòu)建和諧有序社會關(guān)系等方面的作用不容忽視。多年來，雞西市各司法所把法治宣傳重點放在提高工作的針對性和實效性上，結(jié)合開展法律“進農(nóng)村”、“進社區(qū)、”“進企業(yè)”、“進校園”等專項法治宣傳活動，通過發(fā)放法律知識宣傳資料、開展法治文藝匯演、舉辦法治專題講座、剖析典型案例、張貼法律警示語等群眾喜聞樂見的形式，重點宣傳與社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展及與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的法律法規(guī)。

（三）司法所的法律服務(wù)職能在推進經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著穩(wěn)定性作用

實施經(jīng)濟社會健康發(fā)展，全面建設(shè)小康社會必須正確處理四個方面的關(guān)系：一是物質(zhì)文明、政治文明、精神文明和生態(tài)文明的關(guān)系；二是人與自然的關(guān)系；三是政府的公共權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系；四是人與人之間的關(guān)系。上述四種關(guān)系在其實際運行過程中，都必然表現(xiàn)為法律關(guān)系，需要各種各樣的法律服務(wù)去調(diào)整。目前，我國的法律服務(wù)發(fā)展很不平衡，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村由于受當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、生活條件和社會組織形態(tài)的限制，法律需求與發(fā)達的城市有很大不同。但由于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村法律服務(wù)資源比較薄弱，法律服務(wù)的重任只能落在司法所和基層法律服務(wù)所人員的肩上，通過法律咨詢、協(xié)辦公證、訴訟代理及法律援助，為廣大群眾提供法律服務(wù)，維護經(jīng)濟社會秩序，實現(xiàn)社會公平和正義。多年來，雞西市司法局在司法所建設(shè)中堅持建設(shè)與服務(wù)并重的原則，更加重視服務(wù)基層、服務(wù)百姓，先后組織開展了服務(wù)“三農(nóng)”、“法律服務(wù)進社區(qū)”、“法律服務(wù)進企業(yè)”、“法律援助與農(nóng)民工對接”等專項法律服務(wù)活動，在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟體制改革，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展，維護廣大群眾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的合法權(quán)益中，做出了積極的貢獻。

（四）司法所的社區(qū)矯正職能在推進經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著保障性作用

司法所作為社區(qū)矯正的具體實施機構(gòu)，其職責(zé)是組織各種社會力量對社區(qū)服刑人員進行監(jiān)督管理、教育矯正、社會適應(yīng)性幫扶，幫助社區(qū)服刑人員悔過自新，最大限度地增加和諧因素、減少不和諧因素,維護社會大局穩(wěn)定。

另外，刑滿釋放人員安置幫教工作作為基層司法所工作的重要組成部分，在促進平安建設(shè) ，推動經(jīng)濟社會發(fā)展進程中也發(fā)揮著不可替代的保障性作用。刑滿釋放人員安置幫教工作作為有效預(yù)防重新犯罪的公力救濟手段，進一步加強其實效性，是為社會和諧穩(wěn)定提供有力保障的關(guān)鍵。

二、司法所建設(shè)中存在的難題和解決的對策

（一）司法所建設(shè)中待解決的難題

當(dāng)前雞西市基層司法所建設(shè)還存在不少困難和問題，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

一是司法所辦公用房建設(shè)工作不平衡?；⒘帧⒚苌?、雞東三個縣（市）司法局利用國債資金完成了司法所用房建設(shè)；雞西市6區(qū)29個街道司法所均沒有獨立的辦公用房，與所在辦事處合署辦公，有的所辦公面積不足10平方米。特別是賦予司法所社區(qū)矯正工作職能后，執(zhí)法中需要的宣告室、心理矯正室、法治教育室、檔案室都沒有辦公場所。

二是司法所人員編制一方面嚴(yán)重不足。目前，全市80個司法所中，共有工作人員114人，一人所38個，二人所36個，三人所2個，無專職人員所4個，無專職人員所的工作人員由所在街道辦事處工作人員兼任。并且外借在編不在崗人員較多，有的編制被擠占挪用，有的在崗的司法所工作人員還被安排參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的其他工作，難以保證工作正常開展。特別是近幾年，新增加的法律援助、社區(qū)矯正職能全部落到司法所，人員力量不足更加突出，有的一人司法所有時要負(fù)責(zé)50多名社區(qū)服刑人員的管理工作，工作壓力太大。

三是司法所保障機制亟需完善。目前，除雞東、密山、虎林三縣（市）局的司法所落實了年人均1.8萬元工作經(jīng)費外，6個區(qū)司法局的司法所尚未按要求落實到位，各區(qū)司法所基本沒有辦公經(jīng)費，缺乏正常辦公所需的設(shè)施和裝備，嚴(yán)重制約了司法所工作的開展。

四是司法所管理體制、職級待遇尚未完全落實。除雞東、密山、虎林三縣（市）局的司法所外，目前，6個區(qū)的司法所均未理順?biāo)痉ㄋ耙詤^(qū)司法局管理為主”的管理體制，有的街道司法所長由所在街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)兼任；雖然解決了司法所長副科級職級，但有一部分街道司法所長是事業(yè)編制，身份與崗位不符，工作積極性不高。

五是隊伍不穩(wěn)定，專業(yè)素質(zhì)不高。司法所人員不足、基礎(chǔ)保障不力等與工作任務(wù)重、要求高的反差使得一些工作人員產(chǎn)生畏難情緒，特別是新增的社區(qū)矯正工作由于缺乏法律依據(jù)、缺乏經(jīng)費保障、缺乏技術(shù)監(jiān)控裝備、無法解決服刑人員的生活困難、工作超時、責(zé)任風(fēng)險大、得不到支持和重視等因素，使部分工作人員產(chǎn)生了困惑，存在著較大的心理壓力，人心思遷。通過招聘和公益性崗位安置的工作人員有些不是學(xué)法律的，法律專業(yè)素質(zhì)不高，并且很多由于沒有編制、薪酬待遇低，把司法所工作只是當(dāng)作一個過渡職業(yè)，存在干一段時間就辭職的現(xiàn)象。

（二）破解難題的對策

俗話說：基礎(chǔ)不牢，地動山搖。我們必須要牢固樹立強基固本的思想，千方百計破解難題，切實加強司法所建設(shè)，最大限度的發(fā)揮基層司法所的職能作用。當(dāng)前，應(yīng)著力抓好以下五個方面的工作：

一是要振奮精神，以有為促有位。司法部部長吳愛英同志在2016年全國司法廳（長）會議上針對基層人員不足、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題，提出更加注重加強司法行政工作保障體系建設(shè)，積極爭取國家政策支持，改善基層工作和執(zhí)法執(zhí)業(yè)條件。因此，針對新的發(fā)展形勢和隊伍的思想狀況，要組織開展形勢與任務(wù)教育活動，使系統(tǒng)上下清醒地認(rèn)識到上級的重視與關(guān)懷，認(rèn)識到在全面建成小康社會決勝階段肩負(fù)的責(zé)任和使命，面對眼前的困難問題不能不思進取，更不能妄自菲薄，必須以強烈的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神，攻堅克難，銳意進取，以扎實有效的工作業(yè)績提高司法所的社會地位，進而贏得各級黨委、政府的重視與支持。

二是加大宣傳力度，營造良好的工作環(huán)境。以電臺、電視臺、報紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體為載體，大力宣傳司法所通過開展法治宣傳、人民調(diào)解、安置幫教、社區(qū)矯正等工作，在維護社會穩(wěn)定，提高群眾法律意識，保護群眾合法利益方面的典型事跡；宣傳基層工作人員在平凡崗位上的無私奉獻精神；宣傳司法所在維護地區(qū)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局中舉足輕重的作用，提高司法所工作的社會影響力和社會認(rèn)知度。

三是發(fā)揮主觀能動性，積極爭取地方黨委、政府的支持。在積極爭取“十三五”新增司法所建設(shè)項目，用足用好國家政策的同時，堅持爭取重視支持的信心不動搖，更加主動地向當(dāng)?shù)攸h委、政府報告司法所建設(shè)情況，包括面臨的形勢和任務(wù)，特別是新增職能、新業(yè)務(wù)帶來的保障需求，更加積極地加強與相關(guān)部門的溝通和協(xié)調(diào)，千方百計創(chuàng)造條件，著力破解制約司法所建設(shè)的人、財、物等實際困難和問題，爭取相關(guān)配套政策、資金落實到位，不斷提高司法所保障水平，為基層司法行政工作有效開展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

四是另辟蹊徑，解決人員不足問題。針對人員力量不足的問題，建議司法部、省司法廳與相關(guān)部門協(xié)調(diào)，研究出臺關(guān)于司法所工作人員的職位準(zhǔn)入及管理的辦法，對司法所長、一般工作人員職位的學(xué)歷、專業(yè)、編制使用、崗位管理作出更加明確的標(biāo)準(zhǔn)要求；對身份、編制與崗位不符的事業(yè)編制的司法所長要出臺措施予以解決；特別是組織開展政法專項編制清理整頓工作，把被擠占挪用的編制和借調(diào)的人員收回，做到政法專項編制切實用到司法所。要積極協(xié)調(diào)黨委、政府，通過招聘、政府購買公益崗位等作法補充司法所力量。同時，要積極探索司法所工作社會化的路徑，整合社會服務(wù)資源，如利用城鄉(xiāng)社區(qū)、人民團體、社會組織等資源，整合使用離退休政法干部、律師、基層法律服務(wù)工作者及社會志愿者等輔助力量，充實司法所人員隊伍，廣泛動員社會力量參與司法所工作，使司法所工作真正有人抓、有人管、有人干。

五是完善獎勵機制，調(diào)動工作積極性。司法所工作人員扎根在基層，奉獻在一線，工作非常辛苦，在落實好各種保障措施的基礎(chǔ)上，建議上級主管部門制定出臺對他們的專門激勵辦法，進一步強化物質(zhì)和精神激勵，真正提高司法所工作人員的待遇和社會地位，增強他們的職業(yè)自豪感，提高工作積極性。

三、司法所發(fā)揮職能作用服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本路徑

司法所的職能決定了其在經(jīng)濟社會發(fā)展進程中具有多方面、多層次的影響和作用?；鶎铀痉ㄋ诩訌娮陨斫ㄔO(shè)的基礎(chǔ)上，必須創(chuàng)新工作，結(jié)合自身職能找準(zhǔn)工作著力點，通過以下路徑，把服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的各項工作做實做好。

（一）要探索多元化調(diào)解工作機制，做基層社會和諧穩(wěn)定的維護者

調(diào)解工作是一項系統(tǒng)工程，特別是勞資、醫(yī)療、環(huán)保等重點領(lǐng)域的矛盾糾紛調(diào)處難度大，需要各方面的努力，形成齊抓共管的合力。因此，司法所必須把調(diào)解工作納入社會范疇，運用社會力量，開展多元化的調(diào)解工作。多元調(diào)解是指依托各級調(diào)解組織，整合司法、行政及社會多種調(diào)解資源，借助法官、警察、律師、基層法律服務(wù)工作者、人民調(diào)解員及社會志愿者等各方力量調(diào)解糾紛、化解矛盾。司法所一定要順應(yīng)形勢的要求，在開展多元化的調(diào)解工作中，鞏固健全排查調(diào)處組織網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范排查調(diào)處運行機制，完善相關(guān)工作制度，提高人民調(diào)解員的整體素質(zhì)，豐富調(diào)處糾紛手段，拓展人民調(diào)解工作領(lǐng)域，發(fā)揮基層司法所在化解基層矛盾糾紛中的主體地位，提升司法所在多方聯(lián)動中的主導(dǎo)地位和重要作用，積極構(gòu)建矛盾糾紛多元化調(diào)解工作新格局。

（二）要創(chuàng)新服務(wù)方式，做民生事業(yè)的奉獻者

黨的十八屆四中全會明確指出，要“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的法律服務(wù)體系建設(shè)?！卑凑者@一要求，雞西市司法局針對司法所人員不足、基層法律服務(wù)需求大的實際，于2013年啟動了村、社區(qū)司法行政工作站建設(shè)工作。即在司法所指導(dǎo)下，整合司法所工作人員、村社區(qū)干部、法律服務(wù)工作人員、社會自愿者等各種力量，在最基層的村、社區(qū)建立司法行政工作站，為基層百姓提供服務(wù)，取得了顯著的效果。司法所工作的活力在基層，在公共法律服務(wù)體系建設(shè)中，必須向基層的村、社區(qū)延伸服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，把工作觸角延伸到鄉(xiāng)村農(nóng)民，延伸到街道百姓，降低服務(wù)門檻，縮短服務(wù)距離，變被動為主動為基層群眾提供更快捷、更方便、更高效的服務(wù)，切實解決基層百姓生產(chǎn)生活中的熱點難點問題。

（三）要注重普法實效，做先進法治文化的傳播者

要以滿足群眾需要為出發(fā)點，以提高時效性為準(zhǔn)則，在創(chuàng)新上有突破。在組織形式上，要注意與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合,進一步整合社會方方面面的力量，積極與教育、民政、社保、衛(wèi)生、城市執(zhí)法等部門協(xié)調(diào)溝通聯(lián)動，密切協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的“大普法”工作格局。在法治宣傳的工作方式上，要建立以案釋法制度，廣泛開展以案釋法和警示教育，把糾紛調(diào)解、法律服務(wù)的全過程作為宣傳法律知識的全過程，取得一舉兩得的效應(yīng)。在法治宣傳的手段上，要在鞏固法治文化廣場和法治文化一條街等法治宣傳教育陣地的基礎(chǔ)上，推出一批群眾喜聞樂見的新載體、新形式。如編印“法律常識口袋書”、推廣“農(nóng)家法治書屋工程”、創(chuàng)建“法治新風(fēng)樓”等，特別是要借助普法網(wǎng)站、微博、微信及手機客戶端等新媒介，讓基層百姓更加便捷地獲得法律資源。

（四）要提高社區(qū)矯正質(zhì)量,做社會長治久安的推動者

在堅持依法監(jiān)管、確保國家刑罰有效實施的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新教育矯正方式，把集中矯正與個案矯正、分段矯正與分類矯正、心理矯正與行為矯治有機結(jié)合起來，做到內(nèi)容豐富、方法科學(xué),提高教育矯正工作質(zhì)量，切實幫助社區(qū)服刑人員樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀,增強法治觀念、道德素質(zhì)和悔罪自新意識,培養(yǎng)健全人格。同時，對生活困難社區(qū)服刑人員落實好幫扶政策,增強服刑人員的社會適應(yīng)性,幫助他們無障礙地融入社會。

總之，司法所是司法行政工作的基礎(chǔ)，在維護地方改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局中起著舉足輕重的作用。我們必須在司法所以往規(guī)范化建設(shè)的基礎(chǔ)上，面對新情況、新問題及時調(diào)整思路，研究對策，破解難題，補齊短板，不斷提高司法所的建設(shè)水平，進一步增強司法所的工作效能，使其在全面建成小康社會中有新作為、有大作為。

（責(zé)任編輯 朱騰飛）