司法部預(yù)防犯罪研究所課題組

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社區(qū)矯正銜接機制建設(shè)研究報告

司法部預(yù)防犯罪研究所課題組

社區(qū)矯正銜接工作是指圍繞社區(qū)矯正這一非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動的實施，人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、司法行政機關(guān)相互之間以及各系統(tǒng)內(nèi)部上下級之間發(fā)生的工作聯(lián)系、配合與制約的工作狀態(tài)。銜接問題既是各部門在社區(qū)矯正實施過程中的協(xié)調(diào)配合問題，也涉及各部門依法履行執(zhí)法職責(zé)問題。建立健全社區(qū)矯正銜接機制，不僅是實施社區(qū)矯正的前提條件，也是完善刑罰執(zhí)行體系、統(tǒng)一刑罰執(zhí)行制度的重要方面，還是促進偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相互配合、相互制約的必然要求。系統(tǒng)總結(jié)當前社區(qū)矯正銜接機制建設(shè)的基本情況，著重梳理分析銜接工作存在的突出問題，深入探討加強社區(qū)矯正銜接機制建設(shè)的對策措施，十分必要又迫在眉睫。

一、社區(qū)矯正各部門銜接工作存在的問題梳理

社區(qū)矯正的銜接幾乎覆蓋社區(qū)矯正工作的各個環(huán)節(jié)，包括適用社區(qū)矯正之前的委托社會調(diào)查評估、刑罰執(zhí)行全過程、解除矯正后的安置幫教。目前，社區(qū)矯正實施各環(huán)節(jié)的銜接工作主要依據(jù)最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合制定的《社區(qū)矯正實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）的規(guī)定?？傮w上講，社區(qū)矯正銜接機制已依據(jù)《實施辦法》的原則性規(guī)定初步建立起來，各系統(tǒng)之間以及各系統(tǒng)內(nèi)部之間圍繞社區(qū)矯正工作相互協(xié)作、相互制約的工作聯(lián)系基本形成，但由于各種外部條件和內(nèi)部因素制約，社區(qū)矯正銜接工作還遠未達到理想狀態(tài)，隨著社區(qū)矯正工作的全面推進，因銜接不到位導(dǎo)致的問題更加尖銳、突出。

（一）關(guān)于居住地執(zhí)行的銜接問題

根據(jù)《實施辦法》的規(guī)定，社區(qū)矯正實行居住地執(zhí)行原則，并且由人民法院、公安機關(guān)、監(jiān)獄核實擬適用社區(qū)矯正罪犯的居住地。但實際中，不按照居住地執(zhí)行的現(xiàn)象比較普遍①據(jù)河南省的調(diào)查統(tǒng)計，不按居住地執(zhí)行占30%左右。，相互推諉扯皮時有發(fā)生，以致引發(fā)社會調(diào)查評估、交付接收、遷居審批甚至是外出審批等環(huán)節(jié)的系列銜接問題。

不嚴格落實居住地執(zhí)行帶來一系列不良后果：

一是降低辦案效率。在調(diào)查評估階段，當戶籍所在地與經(jīng)常居住地不一致時，戶籍所在地司法局接到調(diào)查評估委托函后，一般采取回函說明情況的方式，建議委托調(diào)查機關(guān)變更執(zhí)行地，轉(zhuǎn)至居住地司法局進行社會調(diào)查評估或者執(zhí)行社區(qū)矯正；在交付接收階段，一些地方要求實行首接負責(zé)制，由最先接收的司法行政機關(guān)先行接收并負責(zé)移交給居住地司法行政機關(guān)，以避免脫管漏管；還有的按照戶籍地接收以后，一些社區(qū)服刑人員無法就業(yè)、生活無著，要求回原打工地，由此引發(fā)遷居審批。以上種種都會增添新的工作環(huán)節(jié)，浪費有限的人力物力。

二是加大安全風(fēng)險。接收期間就執(zhí)行地反復(fù)溝通的時候，執(zhí)行期限已經(jīng)開始計算，而實際執(zhí)行時間后延，社區(qū)服刑人員短時期處于監(jiān)管主體不明確的事實脫管狀態(tài)，無法與其他剛?cè)氤C的社區(qū)服刑人員一樣采取監(jiān)管措施，容易產(chǎn)生安全隱患。對于那些在戶籍地執(zhí)行的社區(qū)服刑人員而言，他們在經(jīng)常居住地工作定居多年，迫于壓力回到戶籍地接受社區(qū)矯正，思想動態(tài)極不穩(wěn)定，工作生活很不方便，脫離轄區(qū)的風(fēng)險大大增加。

三是增加監(jiān)管教育難度。有些社區(qū)服刑人員戶籍地的社區(qū)和親屬對其經(jīng)歷、思想動態(tài)等各方面情況根本不了解，有的已經(jīng)沒有任何親屬，對其監(jiān)管教育力度遠遠達不到要求，給執(zhí)行機關(guān)的監(jiān)管增加了困難。

（二）關(guān)于社會調(diào)查評估的銜接問題

根據(jù)《實施辦法》的規(guī)定，人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)、監(jiān)獄對擬適用社區(qū)矯正的被告人、罪犯，需要調(diào)查其對所居住社區(qū)影響的，可以委托縣級司法行政機關(guān)進行調(diào)查評估。受委托的司法行政機關(guān)應(yīng)當根據(jù)委托機關(guān)的要求，對被告人或者罪犯的居所情況、家庭和社會關(guān)系、一貫表現(xiàn)、犯罪行為的后果和影響、居住地村（居）民委員會和被害人意見、擬禁止的事項等進行調(diào)查了解，形成評估意見，及時提交委托機關(guān)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于辦理減刑、假釋案件具體應(yīng)用法律若干問題的規(guī)定》（法釋[2012]2號）明確：提請假釋的，應(yīng)當附有社區(qū)矯正機構(gòu)關(guān)于罪犯假釋后對所居住社區(qū)影響的調(diào)查評估報告。一些省份也制定了適用社區(qū)矯正前進行調(diào)查評估的規(guī)范性文件，細化了調(diào)查評估的目的和調(diào)查評估事項的內(nèi)容，統(tǒng)一文書格式等等，一定程度上解決了各部門在調(diào)查評估中的銜接問題。但在實際的調(diào)查評估工作中依然存在一些問題：

一是委托文書及相關(guān)信息不清晰不規(guī)范。比如委托調(diào)查對象的信息不準確，案情說明不充分，委托調(diào)查格式文書不統(tǒng)一，有些地方僅僅提供一份委托調(diào)查評估函及起訴書，而有些評估中涉及被害人賠償、諒解等因素，都是對被告人量刑的重要依據(jù)，一些法院、看守所不提供這些原始信息，評估工作很難開展。

二是重復(fù)委托或單一委托。一些地方的公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)在偵查、起訴、審判階段都要求進行調(diào)查評估，造成社區(qū)矯正機構(gòu)對同一人員進行重復(fù)調(diào)查。而另一些地方則相反，委托主體單一，往往只是由法院啟動、主要集中在審判階段，公安機關(guān)、檢察機關(guān)在偵查、起訴等階段則沒有啟動調(diào)查評估，造成啟動時間滯后、調(diào)查時限與審限沖突等問題，調(diào)查評估的作用得不到應(yīng)有發(fā)揮。

三是調(diào)查評估比例不高。截至2014年6月，全國累計接收社區(qū)服刑人員199.4萬人，已經(jīng)辦理調(diào)查評估案件50.1萬件，受托進行調(diào)查評估的比率為25%，各地區(qū)的受托比率也不平衡。湖北省自2005年至2012年10月，累計接收社區(qū)服刑人員40648人，共計辦理審前調(diào)查評估案件2494件②http://news.cnhubei.com/xw/zw/201210/t2289921.shtml.，受托進行調(diào)查評估的比率只有6%。2004年5月至2013年底，浙江全省累計接收社區(qū)服刑人員17.1萬人，辦理調(diào)查評估案件3.4萬余起，受托進行調(diào)查評估的比率達到20%③http://news.ifeng.com/gundong/detail_2014_01/04/32722186_0.shtml.。河南省截至2015年6月底，累計開展社區(qū)矯正調(diào)查評估35745起，約占累計接收社區(qū)服刑人員總數(shù)的30%。目前此情況在一些地方有所改變，湖南等省《實施細則》把調(diào)查評估列為硬性要求，所有社區(qū)服刑人員在適用社區(qū)矯正前都要進行調(diào)查評估。

（三）關(guān)于交付接收階段的銜接問題

交付接收特指被告人、罪犯經(jīng)法院、監(jiān)獄管理機關(guān)、公安機關(guān)作出有關(guān)判決、裁定或決定，由司法行政機關(guān)接收并開始實施社區(qū)矯正的階段，既包括法律文書的交付接收，又包括社區(qū)服刑人員的交付接收。該階段的銜接是實施社區(qū)矯正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是最容易出現(xiàn)問題的節(jié)點，如果銜接不到位，極易造成脫管漏管甚至脫逃。目前交付接收的銜接工作主要存在以下問題：

一是有關(guān)告知責(zé)任履行不到位。根據(jù)《實施辦法》，對于適用社區(qū)矯正的罪犯，人民法院、公安機關(guān)、監(jiān)獄應(yīng)在向其宣判時或者在其離開監(jiān)所之前，書面告知其到居住地縣級司法行政機關(guān)報到的時間期限以及逾期報到的后果。實踐中一些法院既沒有書面告知，也沒有進行準確清晰的口頭告知。有的法院對擬實行社區(qū)矯正的犯罪人、被告不進行社區(qū)矯正教育，送達的社區(qū)矯正文書中沒有社區(qū)服刑人員接受社區(qū)矯正保證書④如，河南省內(nèi)黃縣社區(qū)服刑人員劉女，因掩飾、隱瞞犯罪所得罪于2015年4月24日被鶴壁市鶴山區(qū)人民法院判處有期徒刑六個月，緩刑一年，執(zhí)行日期為2015年5月8日至2016年5月7日，法院宣判時未讓其簽社區(qū)矯正告知書和保證書。后其因患病住院，既未按時報到，也不請假，直到5月22日才到司法局來報到，超過了報到期限，按規(guī)定給其警告處分，劉解釋稱法院只告知其到內(nèi)黃縣司法局報到，未告知報到期限，也未講明社區(qū)矯正的有關(guān)規(guī)定。這樣的案例在入矯環(huán)節(jié)屢屢出現(xiàn)。。

二是法律文書的交付接收存在問題。包括：文書送達不及時，裁決機關(guān)多數(shù)沒有按照時限要求及時送達，往往攢夠一批寄送，有的社區(qū)服刑人員已經(jīng)到司法行政機關(guān)報到，相關(guān)法律文書遲遲不見⑤廣州市花都區(qū)人民法院某判決書生效時間是2015年4月4日，送達時間為2015年7月1日；河南省信陽市平橋區(qū)人民法院某判決書生效時間是2014年12月25日，送達時間為2015年5月7日；河南省商丘市睢陽區(qū)司法局2015年5月收到中牟縣人民法院的執(zhí)行文書，文書的執(zhí)行起止時間為2012年至2015年。。文書送達方式不規(guī)范，直接送達效果最好但成本高，尤其是外省（市）地區(qū)難以采用；信函送達地址錯誤率較高，導(dǎo)致延長送達時間；由社區(qū)服刑人員自帶存在嚴重安全漏洞，如果社區(qū)服刑人員超期報到甚至不報到，很難及時掌握情況，脫管、漏管甚至脫逃難以避免。法律文書不齊備，經(jīng)常出現(xiàn)法律文書不齊全、相關(guān)事項記載有誤而需要退回補充更正的情況，特別是缺少起訴書，直接影響到社區(qū)服刑人員基本信息及時錄入，耽誤矯正工作開展。

三是社區(qū)服刑人員的交付接收存在問題。包括：自行報到脫管可能性較大，一些社區(qū)服刑人員對社區(qū)矯正認識不清，有的存在僥幸心理，少數(shù)人主觀上抗拒監(jiān)管，導(dǎo)致逾期報到甚至不報到；押送報到推諉扯皮現(xiàn)象不斷，對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的交付接收，有的監(jiān)獄急于甩包袱，在條件不很成熟的情況下勉強辦理保外就醫(yī)，而縣級司法局不想承擔責(zé)任想方設(shè)法拒絕接收，有的保外就醫(yī)人員病情緊急，出監(jiān)所后直接送醫(yī)，無法按規(guī)定押送至居住地縣級司法局交接，造成交接矛盾；派員主動接收存在一定困難，對人民法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行，犯罪人在判決前被羈押的，應(yīng)當通知司法行政機關(guān)派員到法院辦理交接手續(xù)，但實踐中基于種種原因，還基本是文書交接以后，由社區(qū)服刑人員自行到司法行政機關(guān)報到。

（四）關(guān)于刑罰執(zhí)行階段的銜接問題

在社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行階段，司法行政機關(guān)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、公安機關(guān)之間的銜接配合，是維持良好的矯正工作秩序、預(yù)防和及時打擊重新犯罪的重要保證。實踐中，這一階段存在的問題主要有以下幾個方面：

一是脫管漏管人員的核實與追查銜接不暢。脫管的主要困難是由誰認定、以何種標準認定及以什么手段組織查找等不明確。在查找工作中，社區(qū)矯正機構(gòu)可采取的方法手段極為缺乏，而公安機關(guān)因未發(fā)現(xiàn)明確違法犯罪線索而普遍不愿配合查找。

漏管現(xiàn)象實質(zhì)是銜接問題，絕大多數(shù)是因為裁決機關(guān)的法律文書沒有送達造成的。從司法行政機關(guān)的角度說，沒有發(fā)現(xiàn)對明知是社區(qū)服刑人員而不把他納入社區(qū)矯正、從而引發(fā)漏管的事例。對漏管的處理，更需要銜接配合。由于裁決機關(guān)、檢察機關(guān)和社區(qū)矯正機構(gòu)之間缺乏暢通的信息交流渠道，對漏管底數(shù)難以核實清楚，更難以實現(xiàn)對漏管責(zé)任的追究。對漏管人員的追查，同樣面臨社區(qū)矯正機構(gòu)缺乏相應(yīng)手段而公安機關(guān)不積極配合的問題。

二是治安管理處罰的提請和決定銜接不暢。對社區(qū)服刑人員進行治安管理處罰，取決于兩個方面：其一基于社區(qū)矯正機構(gòu)的提請，其二被公安機關(guān)直接予以處罰。截至2015年6月底，全國累計被治安處罰的社區(qū)服刑人員3245人，相對于累計接收社區(qū)服刑人員2466093人，這一比例數(shù)可以忽略不計，絕大多數(shù)只是司法行政機關(guān)提請后被采取處罰的數(shù)據(jù)，而公安機關(guān)自行處罰的情況，往往由于銜接不力沒有及時告知社區(qū)矯正機構(gòu)，甚至發(fā)生社區(qū)矯正機構(gòu)一直在查找“脫管”人員，最后發(fā)現(xiàn)被公安機關(guān)治安處罰的情形。

三是刑罰執(zhí)行措施的變更銜接不暢。社區(qū)矯正實施中，變更刑罰執(zhí)行措施主要有兩種情況：其一是社區(qū)服刑人員表現(xiàn)突出或有重大立功表現(xiàn)，被裁定減刑。其二是社區(qū)服刑人員因重新犯罪、被發(fā)現(xiàn)余漏罪或嚴重違反監(jiān)管規(guī)定被提請撤銷緩刑、撤銷假釋、收監(jiān)執(zhí)行。存在的問題包括：

——減刑建議不被采納。雖然《刑法》和有關(guān)司法解釋規(guī)定了社區(qū)服刑人員可以減刑，但條件比較嚴格?！秾嵤┺k法》規(guī)定了減刑的基本程序，但沒有更為具體的減刑條件和操作程序。而實際執(zhí)行中，檢察、審判機關(guān)傾向于認為適用社區(qū)矯正已經(jīng)體現(xiàn)了對罪犯的寬大處理，對辦理減刑案件積極性不高，適用條件無形中進一步提高，甚至對社區(qū)服刑人員的減刑基本上持否定態(tài)度，雖然有個別地方提出了減刑建議，但不為裁決機關(guān)認可。目前全國社區(qū)服刑人員累計減刑才193人。

——撤銷緩刑、撤銷假釋和收監(jiān)執(zhí)行中銜接不暢。

其一，一些裁決機關(guān)對社區(qū)矯正機構(gòu)提請建議處理不及時甚至不予處理。個別法院對社區(qū)矯正機構(gòu)提出的撤銷緩刑、撤銷假釋、收監(jiān)執(zhí)行建議無正當理由長期拖延，沒有按規(guī)定的時限作出裁定，有的則干脆不予理睬。河南省濟源市有一起2014年提出的撤銷緩刑建議至今未收到任何回復(fù)，導(dǎo)致嚴重違反監(jiān)管規(guī)定的社區(qū)服刑人員得不到及時懲處。還有的法院對社區(qū)矯正機構(gòu)的提請建議設(shè)置過高門檻，以此為由不予支持。

其二，收監(jiān)執(zhí)行程序操作性不強?！秾嵤┺k法》規(guī)定撤銷緩刑、撤銷假釋或者對暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯收監(jiān)執(zhí)行的，由縣級司法行政機關(guān)送交監(jiān)獄或者看守所，公安機關(guān)予以協(xié)助。但這些社區(qū)服刑人員不會老老實實等著社區(qū)矯正機構(gòu)上門羈押并送交監(jiān)所收監(jiān)，縣級司法行政機關(guān)采取什么措施予以羈押、怎樣送交都沒有具體的規(guī)定；公安機關(guān)在什么范圍內(nèi)予以協(xié)助、怎樣協(xié)助，都規(guī)定得過于原則粗放，實際工作中難以操作，極易出現(xiàn)因協(xié)調(diào)不成導(dǎo)致收監(jiān)決定無法落實。

其三，收監(jiān)執(zhí)行法律文書不明確、不統(tǒng)一。法律文書送達不明確，人民法院作出收監(jiān)執(zhí)行決定后，要將《收監(jiān)執(zhí)行決定書》送達社區(qū)服刑人員居住地縣級司法行政機關(guān)，同時抄送居住地同級人民檢察院和公安機關(guān)。但具體抄送公安機關(guān)哪個部門沒有統(tǒng)一規(guī)定，有的是抄送給法制科，有的是抄送給治安大隊，有的直接抄送給派出所。規(guī)定送達法律文書的種類前后不統(tǒng)一，社區(qū)服刑人員收監(jiān)執(zhí)行，需要起訴書、判決書、執(zhí)行通知書、結(jié)案登記表、撤銷緩刑裁定書及補充裁定（體現(xiàn)刑期起止日），原件三份。但社區(qū)服刑人員入矯時，社區(qū)矯正機構(gòu)只接收了起訴書、判決書、執(zhí)行通知書原件一份，一旦決定收監(jiān)執(zhí)行，社區(qū)矯正機構(gòu)無法按照收監(jiān)執(zhí)行的文書要求準備相關(guān)法律文書，導(dǎo)致有關(guān)手續(xù)無法辦理⑥2015年3月，河南省濟源市兩名社區(qū)服刑人員段某、盧某分別被臺前縣人民法院、汝陽縣人民法院裁定撤銷緩刑，但相關(guān)法律文書經(jīng)多方協(xié)調(diào)，直到6月才準備完善。。

其四，上網(wǎng)追逃無依據(jù)。公安機關(guān)網(wǎng)上追逃的依據(jù)為拘留證和逮捕證，收監(jiān)決定書沒有納入網(wǎng)上追逃范疇，造成社區(qū)服刑人員無法網(wǎng)上追捕⑦如河南省鶴壁市山城區(qū)唐某某因詐騙罪被判刑五年，后因生孩子被法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行一年。2014年4月8日監(jiān)外執(zhí)行期滿，在決定機關(guān)收監(jiān)時，服刑人員唐某某下落不明，經(jīng)與公安機關(guān)協(xié)調(diào)上網(wǎng)追捕未果，造成服刑人員唐某某至今未能收監(jiān)。。

（五）關(guān)于信息通報的銜接問題

一是有關(guān)部門不接受社區(qū)服刑人員的情況通報?？h級司法行政機關(guān)在接收社區(qū)服刑人員后要將報到情況通知原裁決機關(guān)及居住地公安機關(guān)和檢察機關(guān)。一些公安機關(guān)以不再負責(zé)監(jiān)管社區(qū)服刑人員為由，拒收社區(qū)服刑人員基本情況、報到情況等文書。社區(qū)服刑人員解矯以后，相關(guān)情況通報也會出現(xiàn)相同遭遇。

二是采取限制人身自由措施后不通報信息。因《實施辦法》沒有相關(guān)規(guī)定，實踐中，公安、檢察機關(guān)依法對社區(qū)服刑人員采取刑事拘留或逮捕以及采取治安處罰、強制隔離戒毒等強制措施后，普遍沒有及時通知社區(qū)矯正機構(gòu)，社區(qū)矯正機構(gòu)情況不明、盲目追查，導(dǎo)致工作被動⑧河南省鶴壁市山城區(qū)社區(qū)服刑人員李某于2015年3月22日因涉嫌強奸被公安機關(guān)拘留，并于4月3日報請檢察院逮捕，4月28日公安機關(guān)才通報社區(qū)矯正機構(gòu)，導(dǎo)致山城區(qū)司法局不能及時掌握李某的行蹤，監(jiān)管工作非常被動。漯河有4名社區(qū)服刑人員被刑事拘留，公安機關(guān)都沒有告知，都是司法所長通過其日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)未到所里報到，追問其家屬才得知，然后向公安機關(guān)索要相關(guān)手續(xù)，有的還說他們沒有告知義務(wù)。。

三是裁定假釋、決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)服刑人員解矯信息不通報。裁定假釋、決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)服刑人員刑期屆滿，由相關(guān)監(jiān)所辦理釋放手續(xù)，社區(qū)服刑人員本人收到了釋放通知書，但監(jiān)所往往不告知社區(qū)矯正機構(gòu)。

二、社區(qū)矯正銜接問題的原因分析

相對于監(jiān)禁刑罰的發(fā)展歷史，社區(qū)矯正從試點至今不過十三年，全面試行只有七年。某種程度上來說，社區(qū)矯正工作正處于各種矛盾、問題的高發(fā)期、凸顯期，也是各項規(guī)章制度的萌芽期、發(fā)展期，這是目前社區(qū)矯正銜接工作存在問題的客觀原因。只有經(jīng)過從實踐層面的感性認識到制度層面的理性認識、再經(jīng)過實踐檢驗逐步修正，相關(guān)銜接機制才能建立健全、有效運轉(zhuǎn)。同時也應(yīng)當看到，對目前存在的問題進行具體的原因分析，有利于提出切實可行的改進措施。

（一）有關(guān)規(guī)定不統(tǒng)一，操作性較差

“兩院兩部”《關(guān)于在全國全面試行社區(qū)矯正工作的意見》主要從工作體制機制方面作出了規(guī)定，在銜接制度方面相對原則?！秾嵤┺k法》是目前開展社區(qū)矯正工作的基本依據(jù)，對司法行政機關(guān)與人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)的主要職責(zé)作出了規(guī)定，對執(zhí)法工作中各環(huán)節(jié)的銜接進行了明確，但比較原則、籠統(tǒng)，在實際操作方面還有欠缺。一些?。▍^(qū)、市）制定了社區(qū)矯正銜接規(guī)定，在明確銜接程序方面進行了積極探索，一定程度增強了可操作性，但是有關(guān)程序、標準不統(tǒng)一，而且限于權(quán)限和協(xié)調(diào)難度，對一些亟待明確的事項也無法突破而作出具體要求。

（二）相關(guān)部門對社區(qū)矯正工作重視不夠

社區(qū)矯正工作銜接不暢，重要原因之一是有關(guān)部門認識上還存在差距。實施社區(qū)矯正，對于公檢法機關(guān)來講，是對既有的工作秩序、工作習(xí)慣的打破，難免存在工作銜接中考慮各自部門利益的情況。另外，公檢法在刑事訴訟中任務(wù)繁重，社區(qū)矯正在其業(yè)務(wù)范疇內(nèi)處于邊緣地位，因此，沒有把社區(qū)矯正銜接工作放在應(yīng)有的重要位置，影響了銜接配合的有效性。前面列出的目前存在的各種銜接問題多數(shù)是這個原因。比如，實踐中對社區(qū)服刑人員違反社區(qū)矯正監(jiān)管規(guī)定的情況，往往是社區(qū)矯正機構(gòu)高度重視，而公安機關(guān)重視程度不夠、不認為有采用治安管理處罰措施的必要，決定的治安處罰比例過低。有關(guān)信息不通報的情況都可以歸入此原因。

（三）社區(qū)矯正執(zhí)法力量和保障水平嚴重不足

縣級司法行政機關(guān)是社區(qū)矯正工作的執(zhí)行主體，司法所承擔著日常工作，但是其執(zhí)法力量和經(jīng)費保障水平與繁重工作任務(wù)不匹配的情況十分尖銳突出⑨以河南省為例，社區(qū)服刑人員總數(shù)已超過5萬人，全省158個縣（市、區(qū)），2426個司法所?？h（市、區(qū)）司法局社區(qū)矯正專職工作人員485人，平均每縣3人，需要管理322名社區(qū)服刑人員；全省司法所社區(qū)矯正工作人員2872人，平均每個司法所1.2人，需要管理20名社區(qū)服刑人員。在經(jīng)費保障方面，河南省財政廳與司法廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步加強社區(qū)矯正經(jīng)費保障工作的實施意見》《關(guān)于提高社區(qū)矯正工作保障水平的通知》，將社區(qū)矯正經(jīng)費納入全省各級財政預(yù)算，按每名社區(qū)服刑人員每年最低2000元的標準予以保障，但限于捉襟見肘的地方財政，目前落實情況并不樂觀，遠遠不能滿足工作開展需要。。沒有適當規(guī)模的工作隊伍和一定的經(jīng)費保障，社區(qū)矯正工作特別是銜接工作很難到位。比如由于縣級司法行政機關(guān)工作人員短缺、查找技術(shù)手段落后、經(jīng)費不足等原因，必須借助公安警力和技術(shù)手段，在公安機關(guān)的配合下啟動查找、追查，而公安機關(guān)往往以司法行政機關(guān)是查找的主體單位為由加以推諉，客觀上容易引發(fā)扯皮，尤其是對那些脫逃人員的追查，與公安機關(guān)的協(xié)調(diào)難度更大，配合更為困難,成效不佳。

（四）缺乏信息交流機制和相關(guān)技術(shù)支持

信息順暢高效交流是社區(qū)矯正有效銜接的基礎(chǔ)條件。社區(qū)矯正的適用范圍包括被判處管制、被宣告緩刑、被裁定假釋、被暫予監(jiān)外執(zhí)行四種罪犯，其來源渠道比較復(fù)雜，既有來自刑事審判環(huán)節(jié)，也有來自刑罰執(zhí)行過程，決定機關(guān)包括法院、監(jiān)獄管理機關(guān)和公安機關(guān)多個部門。目前公檢法司之間的信息傳遞仍然主要依靠傳統(tǒng)的郵寄方式，各系統(tǒng)建立信息網(wǎng)絡(luò)時根據(jù)自身需要各搞一套，相互之間沒有聯(lián)通，軟件設(shè)計也不匹配，統(tǒng)計口徑還不一致。法院不能及時掌握社區(qū)服刑人員報到情況，司法行政機關(guān)難以實時掌握判決或裁定的社區(qū)服刑人員，公安機關(guān)的重點人口管理沒有和司法行政機關(guān)掌握的社區(qū)服刑人員及時對照，檢察機關(guān)對于脫管漏管的核實和統(tǒng)計與司法行政機關(guān)缺乏及時溝通，等等，客觀上嚴重制約了社區(qū)矯正銜接工作的順暢高效。

三、健全社區(qū)矯正銜接機制的對策建議

加強社區(qū)矯正銜接機制建設(shè)可以區(qū)別層次、輕重、緩急，通過部門協(xié)商、局部建章立制分別加以解決，而帶有全局性根本性的銜接問題，只有在全面深化司法體制改革過程中，通過制定法律法規(guī)、強化保障機制逐步解決。

（一）合理劃分職責(zé)，明確銜接責(zé)任

制定出臺《社區(qū)矯正法》，做好社區(qū)矯正制度的頂層設(shè)計，是解決社區(qū)矯正銜接難題的治本之策。從法律層面確定司法行政機關(guān)的社區(qū)矯正執(zhí)法主體地位和社區(qū)矯正工作人員的執(zhí)法主體資格；明確規(guī)定公、檢、法、司在社區(qū)矯正工作中協(xié)同配合的職責(zé)，以及銜接不到位的法律責(zé)任，建立健全相互配合、相互制約的工作機制。

明確人民法院在社區(qū)矯正工作中的職責(zé)。人民法院依法作出適用社區(qū)矯正的判決、裁定或決定。社區(qū)矯正適用前，負責(zé)核實罪犯居住地，依法委托社區(qū)矯正機構(gòu)進行調(diào)查評估；對符合條件的被告人、罪犯，依法作出適用社區(qū)矯正的判決、裁定、決定；判決、裁定生效后，做好社區(qū)服刑人員法定義務(wù)的告知、法律文書的移送、人員的移交和手續(xù)的銜接等工作；及時審理社區(qū)矯正機構(gòu)提出的變更刑罰執(zhí)行的建議，在規(guī)定時間內(nèi)作出裁定、決定。

明確公安機關(guān)在社區(qū)矯正工作中的職責(zé)。公安機關(guān)負責(zé)核實罪犯居住地，依法委托社區(qū)矯正機構(gòu)進行調(diào)查評估；依法準確適用暫予監(jiān)外執(zhí)行措施，并在規(guī)定的時限內(nèi)負責(zé)將社區(qū)服刑人員移送社區(qū)矯正機構(gòu)；開展實行社區(qū)矯正前法治教育，告知法定義務(wù)，依法開展社區(qū)服刑人員及法律文書交接工作；配合司法行政機關(guān)對社區(qū)服刑人員監(jiān)管，追捕被決定收監(jiān)執(zhí)行的在逃社區(qū)服刑人員，協(xié)助查找脫離監(jiān)管的社區(qū)服刑人員，羈押被決定收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)服刑人員并投監(jiān)執(zhí)行，依法阻止社區(qū)服刑人員出境；對社區(qū)服刑人員采取強制措施時，法定時間內(nèi)通知社區(qū)矯正機關(guān)；對重新犯罪、應(yīng)予治安處罰的社區(qū)服刑人員依法及時處理。

明確人民檢察院在社區(qū)矯正工作中的職責(zé)。檢察機關(guān)依法加強對社區(qū)矯正全過程的法律監(jiān)督。負責(zé)核實罪犯居住地，依法委托社區(qū)矯正機構(gòu)進行調(diào)查評估；準確把握檢察監(jiān)督職責(zé)，完善社區(qū)矯正法律監(jiān)督機制，重點加強對社區(qū)服刑人員脫管、漏管的檢察，強化對假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯適用社區(qū)矯正法定條件、法定程序的監(jiān)督，加強對監(jiān)督管理和教育矯正的檢察，負責(zé)對重新犯罪的社區(qū)服刑人員依法批捕、起訴，強化對社區(qū)服刑人員減刑、收監(jiān)執(zhí)行的同步監(jiān)督，確保法律正確實施。定期開展社區(qū)矯正執(zhí)法監(jiān)督活動，對違反法律規(guī)定的，及時提出糾正意見或檢察建議，保障社區(qū)矯正依法公平進行。

明確司法行政機關(guān)在社區(qū)矯正工作中的職責(zé)。司法行政機關(guān)負責(zé)對社區(qū)矯正的指導(dǎo)管理、組織實施。擬定社區(qū)矯正工作發(fā)展規(guī)劃、管理制度和相關(guān)政策并組織實施，監(jiān)督檢查社區(qū)矯正法律法規(guī)和政策執(zhí)行情況，實施對社區(qū)服刑人員的刑罰執(zhí)行、監(jiān)督管理、教育矯正和社會適應(yīng)性幫扶，指導(dǎo)開展社區(qū)矯正社會工作和志愿服務(wù)?？h級社區(qū)矯正機構(gòu)是社區(qū)矯正的執(zhí)法主體，根據(jù)相關(guān)機關(guān)的委托開展適用社區(qū)矯正的調(diào)查評估，依法及時辦理接收和解除社區(qū)矯正手續(xù)，建立規(guī)范社區(qū)服刑人員執(zhí)行檔案，組織實施對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理，開展對社區(qū)服刑人員的教育矯正，積極協(xié)調(diào)對社區(qū)服刑人員的社會適應(yīng)性幫扶。司法所承擔社區(qū)矯正日常工作，接受指派開展適用社區(qū)矯正調(diào)查評估，建立工作檔案，成立矯正小組，協(xié)助實施監(jiān)督管理、教育矯正和社會適應(yīng)性幫扶，加強與刑滿釋放人員安置幫教工作的銜接。監(jiān)獄依法準確適用暫予監(jiān)外執(zhí)行措施，依法報請人民法院裁定假釋；及時委托社區(qū)矯正機構(gòu)進行調(diào)查評估；對社區(qū)服刑人員開展實行社區(qū)矯正前法治教育，告知法定義務(wù)；嚴格執(zhí)行暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯出監(jiān)和收監(jiān)程序，對需要收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)服刑人員及時收監(jiān)執(zhí)行；協(xié)助開展對假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的社區(qū)矯正工作。

（二）統(tǒng)一執(zhí)行標準，細化工作流程

完善居住地執(zhí)行原則。一是按國家有關(guān)規(guī)定確定居住地執(zhí)行標準。國務(wù)院發(fā)布的已于2016年1月1日實施的《居住證暫行條例》規(guī)定：“公民離開常住戶口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以依照本條例的規(guī)定申領(lǐng)居住證。”據(jù)此可以明確居住地認定標準：符合國家規(guī)定的居住證申領(lǐng)條件的，當?shù)毓矙C關(guān)出具書面證明，或本人持有居住證，即可認定居住地。二是落實居住地核實責(zé)任。公安機關(guān)、法院、監(jiān)獄應(yīng)建立核實居住地的工作程序，嚴格進行調(diào)查核實。三是增設(shè)社區(qū)矯正機構(gòu)申請復(fù)核居住地的程序。對居住地與戶籍地不一致的，戶籍地縣級司法行政機關(guān)有權(quán)申請原決定機關(guān)對居住地進行復(fù)核。

嚴格法律文書送達。一是明確送達方式。本轄區(qū)采取當面送達或者機要文件交換模式，外地采取掛號信函方式，嚴禁社區(qū)服刑人員自帶法律文書。二是統(tǒng)一送達種類。每個環(huán)節(jié)送達的法律文書種類要先后對照，相互統(tǒng)一，確保后續(xù)執(zhí)行措施的需要，避免產(chǎn)生后面辦理移交手續(xù)時才發(fā)現(xiàn)前期接收的法律文書不全。三是明確送達的接收單位。四是統(tǒng)一送達的時限。特別是要保持與《刑法》《刑事訴訟法》的一致性，充分考慮到審理時限的限制、地域、路途、交通等多方面因素，使實際送達能在規(guī)定的送達時限內(nèi)實現(xiàn)。

統(tǒng)一脫管漏管的標準。一是明確脫管漏管的定義。脫管是指社區(qū)服刑人員未經(jīng)社區(qū)矯正機構(gòu)批準，擅自脫離所居住的縣、市、區(qū)，脫離相關(guān)的監(jiān)督管理達到一定的時限。漏管是指社區(qū)服刑人員交付執(zhí)行脫節(jié)，社區(qū)矯正機構(gòu)應(yīng)當掌握其監(jiān)督管理檔案而沒有掌握，從未對其實施社區(qū)矯正，脫離相關(guān)的監(jiān)督管理。二是統(tǒng)一脫管漏管期限的認定標準。建議以發(fā)現(xiàn)脫離監(jiān)管次日起計算，社區(qū)服刑人員存在規(guī)避監(jiān)管的主觀意圖的，應(yīng)當連續(xù)計算脫漏管期限。三是統(tǒng)一認定主體。脫管應(yīng)由居住地縣級社區(qū)矯正機構(gòu)進行認定；漏管應(yīng)由居住地縣級檢察機關(guān)予以認定，并對造成漏管的部門進行法律責(zé)任追究。

細化銜接操作程序。注重對社區(qū)矯正程序法律法規(guī)規(guī)定的研究、起草和制定，對具體環(huán)節(jié)不能僅做原則性規(guī)定，不僅要明確銜接的責(zé)任方、各責(zé)任方的具體職責(zé)，還要明確銜接的方式、手段。比如入矯環(huán)節(jié)的銜接，重點解決法律文書送達與社區(qū)服刑人員接收的非同步性和罪犯報到不及時問題。比如脫管、漏管、脫逃問題，社區(qū)矯正機構(gòu)在日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)脫漏管情況，應(yīng)積極組織追查，公安機關(guān)進行協(xié)助，超過規(guī)定時限仍無下落的，及時按規(guī)定提出收監(jiān)執(zhí)行建議，在收監(jiān)執(zhí)行的裁定、決定下達后，立即移交公安機關(guān)進行網(wǎng)上通輯追捕；將被決定收監(jiān)執(zhí)行而仍在逃的社區(qū)服刑人員納入公安機關(guān)網(wǎng)上追逃的范疇，由公安機關(guān)負責(zé)追捕，社區(qū)矯正機構(gòu)協(xié)助。比如收監(jiān)執(zhí)行的銜接，明確收監(jiān)執(zhí)行的主體、手段、具體程序以及公安機關(guān)協(xié)助收監(jiān)執(zhí)行的方式；在收監(jiān)執(zhí)行法律文書送達后，由公安機關(guān)將應(yīng)收監(jiān)罪犯羈押在本地看守所，按照罪犯送監(jiān)程序統(tǒng)一辦理。

（三）豐富監(jiān)管手段，減少銜接環(huán)節(jié)

目前社區(qū)矯正機構(gòu)可以使用的監(jiān)督管理措施十分有限，懲戒的層次性較差，警告之后就是提請治安處罰、提請撤銷緩刑、假釋，收監(jiān)執(zhí)行，沒有過度層級，要么偏輕，要么畸重，且較嚴厲的監(jiān)管措施只能依賴其他部門決定，客觀上增加了各部門銜接環(huán)節(jié)，矯正機構(gòu)直接發(fā)揮作用有限。為此，提出如下建議：

引進行政處罰措施。雖然社區(qū)矯正是刑罰執(zhí)行活動，但不可能完全比照監(jiān)禁刑執(zhí)行，其社會性是有別于監(jiān)禁刑的顯著特征，必須充分考慮到開放性社會中監(jiān)管的差異，既體現(xiàn)以人為本的人道主義精神，一般不宜直接采用收監(jiān)執(zhí)行等嚴厲的變更刑罰處罰措施的方法；又要嚴格執(zhí)行判決裁定決定，保持適當?shù)恼饝亓?，以維持良好的監(jiān)管秩序。行政處罰包括警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證或者吊銷執(zhí)照，行政拘留等等，這些處罰種類也可嘗試引入社區(qū)矯正，可以在社區(qū)矯正中嘗試設(shè)立一定的行政處罰情形和種類，賦予社區(qū)矯正機構(gòu)相應(yīng)的處罰權(quán)限，增強社區(qū)矯正監(jiān)管的權(quán)威性。

明確強制性監(jiān)管措施。禁止令的實施以及《刑法修正案（九）》設(shè)定的職業(yè)禁止，推進了社區(qū)矯正強制性監(jiān)管措施的建立?？梢赃M一步增加暫扣、集中管理、強制帶離、強制治療等強制性措施，對頻繁違反監(jiān)管規(guī)定但又達不到收監(jiān)執(zhí)行的社區(qū)服刑人員采取強制性監(jiān)管措施，可以有效預(yù)防、阻止其重新違法犯罪；同時，也增加了社區(qū)矯正機構(gòu)的教育監(jiān)管手段，減少了提請其他部門配合監(jiān)管的環(huán)節(jié)。比如，對提請收監(jiān)執(zhí)行的明顯有外逃跡象的社區(qū)服刑人員，采取暫扣的強制措施，既防止了重新犯罪，也減少了因追逃引起的相關(guān)機關(guān)之間的銜接。對吸毒、保外就醫(yī)的社區(qū)服刑人員，由社區(qū)矯正機構(gòu)采取強制治療措施，不但加強了對他們的監(jiān)督管理，還減少社區(qū)矯正機構(gòu)與監(jiān)獄、公安機關(guān)之間的交涉環(huán)節(jié)。對嚴重違反監(jiān)管規(guī)定的社區(qū)服刑人員，采取集中管理，白天集中到社區(qū)矯正機構(gòu)進行集中教育、心理疏導(dǎo)治療等，晚上回家，適當?shù)叵拗瓢滋斓男袆樱粌H能起到教育矯正作用，還有一定的震懾作用。對正在實施違反監(jiān)管規(guī)定的社區(qū)服刑人員，社區(qū)矯正機構(gòu)可以強制帶離，必要時可以暫扣，能及時有效制止違法行為，沒有必要再提請公安機關(guān)采取強制措施，減少銜接環(huán)節(jié)。

（四）健全信息通報制度，擴大科技手段應(yīng)用

健全信息通報制度。在跨地區(qū)的審判機關(guān)和居住地縣級司法行政機關(guān)之間建立社區(qū)矯正判決、裁定生效前通報制度。對監(jiān)獄管理機關(guān)、公安機關(guān)決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的，在監(jiān)獄、看守所和居住地縣級司法行政機關(guān)之間建立監(jiān)外執(zhí)行生效前通報制度和爭議協(xié)商處理機制。人民法院、監(jiān)獄管理機關(guān)、公安機關(guān)對社區(qū)矯正機構(gòu)提請治安管理處罰、撤銷緩刑、撤銷假釋、收監(jiān)執(zhí)行建議應(yīng)依法及時處理，并通報處理結(jié)果。同時，公安機關(guān)、檢察機關(guān)對社區(qū)服刑人員采取限制人身自由的處罰措施時，應(yīng)當將羈押通知書及時抄送社區(qū)矯正機構(gòu)。

大力推進信息技術(shù)在社區(qū)矯正銜接中的應(yīng)用。建設(shè)全國統(tǒng)一、上下聯(lián)動、各部門互聯(lián)互通的社區(qū)矯正信息管理平臺，是切實解決社區(qū)矯正銜接問題的突出重點和努力方向。裁決機關(guān)一旦作出裁決，社區(qū)矯正機構(gòu)就可以從信息平臺掌握新增社區(qū)服刑人員的基本情況，做好接收準備；監(jiān)管過程中，社區(qū)矯正機構(gòu)提請變更刑罰執(zhí)行措施，相關(guān)部門就可以審核監(jiān)督；社區(qū)服刑人員違反法律法規(guī)規(guī)定，公安機關(guān)可以立即納入相關(guān)程序處理，直至網(wǎng)上追逃，等等，實現(xiàn)社區(qū)矯正工作機構(gòu)與公檢法部門之間數(shù)據(jù)資源共享，堵塞脫管、漏管、脫逃的漏洞。

（課題組成員：司法部預(yù)防犯罪研究所 高貞、戴艷玲、陳志海、米傳勇、周折，江蘇省司法廳 李萍，河南省司法廳 汪奇志、王征，本報告執(zhí)筆人：汪奇志、王征）

（責(zé)任編輯 張文靜）