徐永偉（江蘇省司法廳、南京師范大學(xué)特約研究員）

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關(guān)于制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法的思考和建議

徐永偉（江蘇省司法廳、南京師范大學(xué)特約研究員）

黨的十八屆四中全會明確要求，建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)是各級司法行政機關(guān)在新形勢下的一項新任務(wù)，司法部專門作出部署并出臺了《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》,全國各地都在積極推進(jìn)。借鑒公共服務(wù)相關(guān)立法經(jīng)驗，筆者就制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法提出如下建議。

一、制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法的必要性

（一）制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法是建設(shè)法治中國的需要。十八大以來，習(xí)近平總書記就“法治中國”建設(shè)作出了一系列重要指示,提出了法治中國建設(shè)的新目標(biāo)，指明了法治中國建設(shè)的新路徑，確立了法治中國建設(shè)的新方針，規(guī)定了法治中國建設(shè)的新方法。特別強調(diào)要“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。公共法律服務(wù)是由政府或者法律公益性組織的法律服務(wù)人員為公民或者一定條件的公民提供的無償或者減免費的法律服務(wù)，對很多經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和自身經(jīng)濟(jì)條件較差的群眾獲取必要的法律服務(wù)、保障合法權(quán)益具有重要意義。但在很多地區(qū)受制于各種因素，經(jīng)濟(jì)困難群眾在獲得基本法律服務(wù)方面仍存在較大困難，急需通過公共法律服務(wù)體系提供相應(yīng)保障和支持。因此，通過制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法推動和加強公共法律服務(wù)體系建設(shè)，有利于為最廣大的人民群眾特別是經(jīng)濟(jì)困難的群眾提供基本法律服務(wù)保障，維護(hù)其合法權(quán)益，促進(jìn)社會公平正義，推動法治中國建設(shè)。

（二）制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法是滿足公民、企業(yè)、社會組織法律服務(wù)需求的重要途徑。法治是現(xiàn)代社會治理的基礎(chǔ)模式。法律服務(wù)是所有公民、企業(yè)、社會組織參與社會治理的必然需求。在法律服務(wù)需求不斷增長的過程中，市場法律服務(wù)在經(jīng)濟(jì)規(guī)律的驅(qū)動下會有較大的增長，但經(jīng)濟(jì)規(guī)律的導(dǎo)向作用也會導(dǎo)致市場法律服務(wù)不能滿足所有社會主體的需求，需要公共法律服務(wù)來進(jìn)行調(diào)節(jié)和補充。因此，加快制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法，有利于推動公共法律服務(wù)供給的增加，滿足人民群眾、企事業(yè)單位、社會組織對法律服務(wù)的需求，確保經(jīng)濟(jì)社會生活規(guī)范有序運行。

（三）制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法可以強化政府公共法律服務(wù)的供給責(zé)任。為人民群眾提供充足及時的公共法律服務(wù)供給是服務(wù)型政府建設(shè)的基本職能，需要從增強供給能力、完善供給體系、提高供給質(zhì)量、加強政策法律和財政支持等方面統(tǒng)籌推進(jìn)。目前，對公共法律服務(wù)體系建設(shè)的推進(jìn)仍然處于政策推動階段，缺乏強有力的系統(tǒng)保障尤其是法律保障。因此，通過制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法，可以進(jìn)一步規(guī)范強化政府公共法律服務(wù)供給責(zé)任及其供給，提升公共法律服務(wù)供給的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（四）制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法有利于解決公共法律服務(wù)供給不足、區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、社會力量作用發(fā)揮不夠等瓶頸問題。根據(jù)廣東、江蘇、浙江等地推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的情況來看，阻礙公共法律服務(wù)發(fā)展的問題主要有三個方面：一是從總體面上來看，公共法律服務(wù)供給量不足、產(chǎn)品單一、持續(xù)供給能力不強；二是從區(qū)域分布來看，公共法律服務(wù)受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，存在城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡；三是從參與力量來看，目前仍以司法行政機關(guān)主導(dǎo)的政府力量為主體，社會組織參與少，社會力量的動員和引入不足。因此，通過制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法，可以通過系統(tǒng)科學(xué)的立法論證規(guī)劃，為上述問題的解決提供一個一攬子解決方案，推進(jìn)公共法律服務(wù)均衡健康持續(xù)發(fā)展。

（五）制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法有利于凸顯司法行政功能，打通公共法律服務(wù)“最后一公里”。“最后一公里”不暢是制約公共法律服務(wù)效能發(fā)揮的瓶頸，目前大量的公共法律服務(wù)資源還難以直達(dá)有需求的群眾手中，需要強有力的措施打通關(guān)鍵阻礙，立法是最有效的方式之一。因此，通過制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法，有利于更好地貫徹落實司法部《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，推動公共法律服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入快車道，向村（社區(qū)）延伸，向互聯(lián)網(wǎng)延伸。如江蘇、浙江、廣東等地在村（社區(qū)）設(shè)立司法行政服務(wù)站（法律顧問），進(jìn)一步健全完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò), 提升公共法律服務(wù)能力, 提高群眾滿意度,凸顯司法行政的社會服務(wù)功能，讓人民群眾看得見、用得上、得實惠。

二、公共法律服務(wù)促進(jìn)法的主要內(nèi)容

（一）公共法律服務(wù)促進(jìn)法的結(jié)構(gòu)布局。按照一般法律法規(guī)的布局結(jié)構(gòu)，建議公共法律服務(wù)促進(jìn)法分為三個部分：總則、分論和附則。

第一章總則，主要規(guī)定立法目的、立法依據(jù)、基本原則、責(zé)任部門和運行機制。

分論部分主要包括：第二章，公共法律服務(wù)的內(nèi)容；第三章， 公共法律服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)；第四章，公共法律服務(wù)的管理與監(jiān)督；第五章，公共法律服務(wù)與社會法律服務(wù)的對接；第六章，公共法律服務(wù)的財政保障（扶持與獎勵）；第七章，公共法律服務(wù)的區(qū)域調(diào)節(jié)以及與公共法律服務(wù)運行相關(guān)的法律責(zé)任。

第八章附則，主要規(guī)定與本法相關(guān)的補充規(guī)定。

（二）公共法律服務(wù)體系建設(shè)的導(dǎo)向原則。公共法律服務(wù)體系建設(shè)是政府民生工程的重要組成部分，要根據(jù)其特點、職能、目標(biāo)，把握相關(guān)原則。一是均等化原則。所謂均等化，是指全體公民都能夠公平可及地獲得大致均等的公共法律服務(wù)，其核心是機會均等、全面普惠，并非簡單地平均化和無差異化。具體而言，就是要推動一定區(qū)域內(nèi)的公共法律服務(wù)資源分布大致相當(dāng)，區(qū)域內(nèi)居民獲取公共法律服務(wù)的機會大致均等，并通過不斷增加公共法律服務(wù)數(shù)量供給，不斷提升公共法律服務(wù)水平和質(zhì)量，促進(jìn)居民公共法律服務(wù)獲取和消費逐步平等化。二是標(biāo)準(zhǔn)化原則。標(biāo)準(zhǔn)化是確保公共法律服務(wù)管理規(guī)范、質(zhì)量保障的重要措施。為了確保公共法律服務(wù)產(chǎn)品的供給穩(wěn)定和質(zhì)量穩(wěn)定，必須使服務(wù)產(chǎn)品的基本形式、質(zhì)量、提供方式、管理流程等方面遵循標(biāo)準(zhǔn)化要求，統(tǒng)一規(guī)范、規(guī)格量化、可復(fù)制可監(jiān)督，便于實施和監(jiān)管。三是便民化原則。便民，簡言之就是方便人民群眾。公共法律服務(wù)要著力解決服務(wù)提供過程中環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時限過長、人民群眾辦事難等問題，優(yōu)化服務(wù)流程，改進(jìn)服務(wù)方式，為人民群眾提供快捷、方便、高效的服務(wù)。四是信息化原則。信息化是新時期快速推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的重要手段。在推進(jìn)公共法律服務(wù)建設(shè)過程中，要充分利用現(xiàn)代政務(wù)信息化建設(shè)成果，積極推動公共法律服務(wù)與智慧城市、智慧法務(wù)建設(shè)的深度融合,依托本地區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò),盡快建成公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò),逐步完成連接省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)信息通道。加強“12348”法律服務(wù)熱線平臺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進(jìn)免費法律咨詢、宣傳法律知識、化解矛盾糾紛、指導(dǎo)群眾維權(quán)等服務(wù)的開展。

（三）公共法律服務(wù)促進(jìn)法的內(nèi)容范圍。公共法律服務(wù)內(nèi)容根據(jù)平安中國、法治中國建設(shè)和人民群眾生活需要，涉及以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、保障群眾訴訟權(quán)實現(xiàn)為職能的法律服務(wù)，以維穩(wěn)促和為目標(biāo)的矛盾糾紛化解，以普法為核心的法治宣傳教育，以及促進(jìn)社會關(guān)系修復(fù)為根本的社區(qū)矯正、特殊人群服務(wù)管理等。因此，公共法律服務(wù)促進(jìn)法的內(nèi)容要以我國《憲法》和其他基本法律為依據(jù)，結(jié)合《律師法》、《公證法》、《人民調(diào)解法》、《監(jiān)獄法》、全國人大常委會《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》、《法律援助條例》等司法行政法律法規(guī)要求，對公共法律服務(wù)涉及的服務(wù)、產(chǎn)品、管理以及公共法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量評價機制、監(jiān)督機制、失信懲戒機制、政府購買機制和補償機制等內(nèi)容作出系統(tǒng)規(guī)定，推動公共法律服務(wù)能力和水平不斷提高。

（四）公共法律服務(wù)的產(chǎn)品供給機制。通過立法進(jìn)一步明確政府購買服務(wù)、公共法律服務(wù)志愿參與等形式，引導(dǎo)律師事務(wù)所、法律援助中心、基層法律服務(wù)所、公證處、司法鑒定所、人民調(diào)解委員會等專業(yè)法律服務(wù)機構(gòu)及其人員，積極參與公共法律服務(wù)工作，形成有效的服務(wù)資源供給、配置和協(xié)同體系。加強公共法律服務(wù)體系基層基礎(chǔ)建設(shè)，推進(jìn)和規(guī)范村（社區(qū)）法律顧問工作，優(yōu)化法律服務(wù)資源配置。推進(jìn)公共法律服務(wù)均衡化供給，優(yōu)先建設(shè)偏遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及法律服務(wù)力量薄弱地區(qū)的公共法律服務(wù)中心、站點，打通公共法律服務(wù)供給“最后一公里”。集中各專業(yè)法律服務(wù)機構(gòu)和隊伍力量，加強公共法律服務(wù)志愿者隊伍建設(shè)，將法律服務(wù)資源向上述地區(qū)傾斜，合理定位服務(wù)站點，拓展法律服務(wù)輻射面，實現(xiàn)公共法律服務(wù)“集約化”“精準(zhǔn)化”供給。充分借助互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)代科技手段，利用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺、熱線電話、手機客戶端APP等實現(xiàn)遠(yuǎn)程服務(wù)和實時服務(wù)，保證各地區(qū)居民享受的公共法律服務(wù)資源均等化、多元化。

（五）公共法律服務(wù)的人力保證。針對城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、中心城市與縣城之間法律服務(wù)資源分布不平衡，農(nóng)村法律服務(wù)資源過于稀缺等問題，可以通過立法發(fā)揮司法行政機關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，分類整合各方資源，建立一支由司法行政干部、律師、公證員、專職人民調(diào)解員、基層法律服務(wù)工作者和社區(qū)矯正工作者等組成的“便民法律服務(wù)團(tuán)”，強化公共法律服務(wù)人力資源保障。將公共法律服務(wù)納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和政府公共服務(wù)范圍，按照政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、專業(yè)發(fā)展、項目合作的原則，大力培育發(fā)展公共法律服務(wù)組織，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)。在加強專業(yè)公共法律服務(wù)隊伍建設(shè)的同時，注重吸納社會資源，建立不同層面的法律志愿者隊伍，動員吸納法律職業(yè)資格證持有者、大學(xué)生村官、離退休法官、檢察官等參與村（社區(qū)）公共法律服務(wù)活動。注重培育新型社會組織資源，積極扶持村（居）法律服務(wù)社、調(diào)解沙龍、鄉(xiāng)音調(diào)解室、學(xué)法俱樂部等新型社會組織成長，為村（社區(qū)）公共法律服務(wù)提供人力保證和支持。

（六）公共法律服務(wù)的財政保障。通過立法進(jìn)一步建立健全公共法律服務(wù)財政保障的長效機制，推動打造政府部門、社會組織和廣大群眾共同參與的服務(wù)保障體系，加大公共法律服務(wù)體系建設(shè)財政保障力度，確保公共法律服務(wù)的持續(xù)、規(guī)范發(fā)展。堅持以政府財政保障為主體，按照明確責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、基本保障的原則，完善公共法律服務(wù)經(jīng)費保障體制，明確經(jīng)費適用范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)，確保經(jīng)費保障水平適應(yīng)公共法律服務(wù)發(fā)展需要。中央、省級財政要為公共法律服務(wù)發(fā)展提供經(jīng)費支持，加大對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，提高經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政保障能力。市、縣（市、區(qū)）級財政要將公共法律服務(wù)經(jīng)費全部納入同級財政預(yù)算，根據(jù)地方財力和公共法律服務(wù)需求量合理安排經(jīng)費。認(rèn)真落實《國務(wù)院關(guān)于政府向社會購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，推動公共法律服務(wù)進(jìn)入政府集中采購目錄，完善補償激勵機制，實現(xiàn)公共法律服務(wù)提供主體和提供方式的多元化和規(guī)范化。

（七）公共法律服務(wù)的技術(shù)支持。信息化、智能化是提升公共法律服務(wù)水平的技術(shù)保障和支撐。按照人民滿意標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)服務(wù)型司法行政機關(guān)的要求，積極推動司法行政系統(tǒng)信息化建設(shè)，實施一網(wǎng)聯(lián)通、流程再造、全員應(yīng)用、提檔升級、創(chuàng)新研發(fā)等舉措，全面推進(jìn)一體化智能平臺部署應(yīng)用，積極構(gòu)建司法行政“智慧法務(wù)”，在更高層次上實現(xiàn)工作流、信息流和管理流有機融合，構(gòu)建以“智慧決策觀”“智慧服務(wù)觀”“智慧組織結(jié)構(gòu)觀”為重點的公共法律服務(wù)信息化、智能化建設(shè)新格局，為推動全省公共法律服務(wù)體系建設(shè)提供技術(shù)支撐。

三、公共法律服務(wù)促進(jìn)法的立法路徑

（一）加強立法調(diào)研。理論是行動的先導(dǎo)。推進(jìn)公共法律服務(wù)促進(jìn)法立法，要針對公共法律服務(wù)體系建設(shè)中存在的問題，進(jìn)一步加大調(diào)查研究力度，拓寬調(diào)查研究思路，明確調(diào)查研究重點，特別是在不同地區(qū)公共法律服務(wù)差異化發(fā)展、公共法律服務(wù)供給模式、保障模式、專業(yè)（志愿）人才隊伍建設(shè)等方面進(jìn)行深入調(diào)查研究，充分把握公共法律服務(wù)建設(shè)的基本規(guī)律，系統(tǒng)構(gòu)建推動公共法律服務(wù)發(fā)展的理論框架和具體舉措，為科學(xué)立法奠定理論基礎(chǔ)。同時加強立法調(diào)研和論證，從公共法律服務(wù)促進(jìn)法立法工作的實際出發(fā)，緊緊圍繞立法的全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性問題，開展應(yīng)用性、對策性研究，將服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與公共法律服務(wù)自身發(fā)展有機結(jié)合，對立法過程中的技術(shù)問題提出具體的、操作性強的解決方案，大力推進(jìn)立法實務(wù)。

（二）地方立法先行。公共法律服務(wù)促進(jìn)法的制定是發(fā)展需要、大勢所趨，但因基礎(chǔ)法律法規(guī)較少以及中央立法周期長等原因，一時難以制定全國法律和行政法規(guī)。制定公共法律服務(wù)促進(jìn)法是一個系統(tǒng)工程，不可能一步到位。目前，各省在推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)過程中側(cè)重點、難點和進(jìn)度各不相同，立法需求不同，建議采取地方立法先行、逐步推進(jìn)的策略。各地可將那些實際工作急需、立法條件比較成熟的部分先行制定地方性法規(guī)，以適應(yīng)公共法律服務(wù)發(fā)展的需要；在此基礎(chǔ)上，可以根據(jù)新形勢新發(fā)展，將成熟的制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新等改革成果反映在后續(xù)的地方立法及其修訂中。

（三）中央立法指導(dǎo)。公共法律服務(wù)促進(jìn)法的制定，離不開中央層面的有力指導(dǎo)和推動，特別是要以上位法律的形式加強對地方立法的認(rèn)可、升華和固化。從立法時機來看，地方是公共法律服務(wù)發(fā)展的前沿，地方公共法律服務(wù)促進(jìn)條例的立法著力于總結(jié)成功經(jīng)驗，推動改革政策和措施的固化和穩(wěn)定化。中央統(tǒng)攬全局，立法則要堅持超前立法，從引領(lǐng)帶動全國地方立法實踐的角度，突出立法的前瞻性、預(yù)見性和科學(xué)性，在公共法律服務(wù)發(fā)展的原則性規(guī)定上及時予以確立，引導(dǎo)和促進(jìn)公共法律服務(wù)地方實踐的發(fā)展。建議司法部對全國公共法律服務(wù)體系建設(shè)形勢進(jìn)行全面的評估，制定出臺公共法律服務(wù)促進(jìn)法的立法指導(dǎo)意見，積極爭取將公共法律服務(wù)促進(jìn)法列入全國人大和國務(wù)院法制辦的立法調(diào)研范疇，適時推動其進(jìn)入正式立法項目，從而加快公共法律服務(wù)促進(jìn)法的立法進(jìn)程。

（責(zé)任編輯 張文靜）