李雯

（中共山西省委黨校資料信息中心，太原　030006）

城市社區(qū)法治化建設(shè)的推進(jìn)路徑

李雯

（中共山西省委黨校資料信息中心，太原030006）

建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的重點(diǎn)在基層，基礎(chǔ)也在基層。社區(qū)是整個社會的細(xì)胞，是社會的最基層單位，其法治化建設(shè)關(guān)乎我國依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施。當(dāng)前，城市社區(qū)法治化建設(shè)還存在立法工作相對滯后、法治化宣傳教育不到位、治理主體關(guān)系不順、法治人才隊伍建設(shè)落后等問題，一定程度上阻礙了社區(qū)法治化進(jìn)程。為此，推動城市社區(qū)法治化建設(shè)，應(yīng)建立健全城市社區(qū)治理的法律法規(guī)體系，大力加強(qiáng)普法宣傳力度，進(jìn)一步理順黨組織、政府與社區(qū)自治組織的關(guān)系，強(qiáng)化專業(yè)法治隊伍建設(shè)，以法治建設(shè)為城市社區(qū)保駕護(hù)航。

城市社區(qū)；法治化；治理主體；推進(jìn)路徑

“建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會”是黨的十八屆四中全會提出的總目標(biāo)，其重點(diǎn)在基層，基礎(chǔ)在基層?；鶎邮侵苯咏邮苋嗣袢罕姳O(jiān)督、與人民群眾聯(lián)系最緊密的公共事務(wù)管理體系中的最低層次，在城市主要就是指社區(qū)。目前，國內(nèi)比較公認(rèn)的社區(qū)概念為：社區(qū)是在一定的地域范圍之內(nèi)，由具有相同利益關(guān)系、相互交往的社會組織和社會群體共同構(gòu)成的一個社會實(shí)體。城市社區(qū)是整個社會的細(xì)胞，是現(xiàn)代社會基本關(guān)系的聚合處。城市社區(qū)治理法治化在全面建成小康社會中具有重要的理論價值和實(shí)踐意義。城市社區(qū)要實(shí)現(xiàn)治理法治化，各利益相關(guān)主體必須采用多種途徑和方式，依據(jù)法定原則、規(guī)章制度，共同參與社區(qū)治理，使其朝著規(guī)范化、制度化和法治化方向前進(jìn)。

一、城市社區(qū)法治化是全面建成小康社會的現(xiàn)實(shí)需求

城市社區(qū)法治化建設(shè)涉及許多相關(guān)利益主體，需要其相互配合，互相促進(jìn)，才能取得切實(shí)的效果。城市社區(qū)法治化不僅是城市社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，更是建設(shè)社會主義法治國家、全面建成小康社會的生動實(shí)踐和重要途徑。

（一）貫徹依法治國基本方略需要加強(qiáng)城市社區(qū)法治化建設(shè)

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的日益完善和政府職能的轉(zhuǎn)變，有相當(dāng)一部分政府原有的社會職能脫離于政府和企事業(yè)單位，形成了“小政府、大社會、大服務(wù)”的局面，其中許多職能都由街道社區(qū)來承接，城市社區(qū)成了宏觀政策與微觀實(shí)踐的結(jié)合點(diǎn)，民眾的各種訴求集中反映在這里。這就要求城市社區(qū)必須合理運(yùn)用法律手段，整合社會組織和社會力量，協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，盡快使城市社區(qū)的各項(xiàng)工作納入法治化軌道，切實(shí)加強(qiáng)社區(qū)的法治化建設(shè)，為貫徹依法治國方略提供堅實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

（二）維護(hù)基層政權(quán)穩(wěn)定需要加強(qiáng)城市社區(qū)法治化建設(shè)

在推進(jìn)改革發(fā)展中，我們必須認(rèn)真貫徹落實(shí)改革、發(fā)展、穩(wěn)定這一全黨工作的基本方針。城市社區(qū)是貫徹落實(shí)黨的方針、政策的最基層單位，城市基層政權(quán)組織在法治化建設(shè)過程中，承擔(dān)著維護(hù)群眾權(quán)益、協(xié)調(diào)社會組織功能的橋梁和紐帶作用，它是我國城市社區(qū)工作的重要基礎(chǔ)，是城市社區(qū)穩(wěn)定、發(fā)展的關(guān)鍵。目前，全國不少城市確立了“兩級政府（市、區(qū)）三級管理（市、區(qū)、街）”，實(shí)行管理重心下移?！叭壒芾怼钡膶?shí)質(zhì)就是把街道作為一級政權(quán)管理部門來建設(shè)，同時相應(yīng)地賦予其行政管理權(quán)限。城市社區(qū)法治化建設(shè)順應(yīng)了這一形勢發(fā)展的需要，有利于強(qiáng)化基層的依法管理，促進(jìn)黨的基層組織和基層政權(quán)的穩(wěn)定。

（三）構(gòu)建和諧社會需要加強(qiáng)城市社區(qū)法治化建設(shè)

城市社區(qū)是一個國家、社會構(gòu)成的基本載體，也是人類社會生活的微觀空間，遵循改革發(fā)展的相關(guān)規(guī)律，走行政性與社區(qū)自主性相結(jié)合的混合型管理之路是城市社區(qū)發(fā)展的必由之路。和諧的城市社區(qū)是我國全面建成小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的重要組成部分，城市社區(qū)法治化建設(shè)進(jìn)程的快慢，直接關(guān)系到我國和諧社會戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，也直接關(guān)系此后的城市改革進(jìn)程。加強(qiáng)城市社區(qū)法治化建設(shè)能夠?yàn)槿娼ǔ尚】瞪鐣於▓詫?shí)的基礎(chǔ)，有利于構(gòu)建和諧社會。

二、影響城市社區(qū)法治化建設(shè)的不利因素分析

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和城市社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，城市社區(qū)治理法治化建設(shè)取得了顯著成效，得到了廣大人民群眾的拍手稱快。然而，發(fā)展中一些深層次的問題和矛盾特別是許多涉及法律的問題逐漸顯現(xiàn)出來，阻礙了城市社區(qū)治理法治化建設(shè)的健康推進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）立法工作相對滯后

目前，我國現(xiàn)有城市社區(qū)的法律規(guī)范即《城市居民委員會組織法》是1989年12月召開的七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過的，而它又是在1954年通過的《城市街道辦事處組織條例》基礎(chǔ)上制定的。隨著社會的快速發(fā)展及政府職能的轉(zhuǎn)變，我們國家的社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化，原來適應(yīng)城市社區(qū)發(fā)展的許多法律法規(guī)有些已經(jīng)不能適應(yīng)變化了的形勢需要。實(shí)踐中，城市社區(qū)的建設(shè)也面臨許多新情況，面臨許多新挑戰(zhàn)，對如何確立多樣化的城市社區(qū)管理主體及其地位、各級政府在社區(qū)管理中的權(quán)力該怎樣定位、參與日常管理的城市社區(qū)居民有什么樣的權(quán)利與義務(wù)、社區(qū)居民委員會在什么樣的條件下才能協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理與業(yè)主及物業(yè)公司相關(guān)聯(lián)的一些事務(wù)等問題，都沒有相關(guān)的立法工作跟進(jìn)，滯后的法律法規(guī)拖慢了城市社區(qū)的法治化進(jìn)程。另外，個別城市社區(qū)的自治公約與法律法規(guī)發(fā)生沖突，一定程度上還可能出現(xiàn)上位法與下位法之間沖突、不同部門規(guī)范性文件之間的不協(xié)調(diào)情況，這些都不同程度地影響了城市社區(qū)的法治化建設(shè)步伐。

（二）法治化宣傳教育不到位

有些城市社區(qū)法治化宣傳教育主體沒有過多地考慮城市社區(qū)居民個體的差異性及參與主體的多樣性，因而，其法治化宣傳教育缺乏一定的針對性和持續(xù)性。還有一些宣傳教育主體平時忙于一些事務(wù)性工作，加之宣傳教育經(jīng)費(fèi)不足，很少組織相關(guān)人員進(jìn)行法律知識的系統(tǒng)化、科學(xué)化培訓(xùn)，導(dǎo)致部分城市社區(qū)人員整體上法治素養(yǎng)偏低，依法辦事能力欠缺，在無形中阻礙了城市社區(qū)法治化建設(shè)的進(jìn)程。

（三）治理主體關(guān)系不順

我國目前的城市社區(qū)治理仍處于政府主導(dǎo)的初級階段，許多行政事務(wù)依然是由社區(qū)居民委員會這個自治組織承擔(dān)著。社區(qū)服務(wù)主要還是由政府和街道辦事處提供，真正的社區(qū)居民委員會自治在法律規(guī)定的框架內(nèi)還沒有切實(shí)實(shí)現(xiàn)。與此同時，多元主體之間的關(guān)系在法律層面還未理順，參與社區(qū)依法治理的組織運(yùn)作體制機(jī)制也未形成。特別需要指出的是，新形勢下，黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府的支持幫助、社區(qū)居民自治還沒有實(shí)現(xiàn)高度融合，社區(qū)法治資源沒有得到充分利用，“各自為政”現(xiàn)象時有發(fā)生，統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法治化建設(shè)進(jìn)程難免受到影響。

（四）人才隊伍建設(shè)乏力

專業(yè)的法治人才、專業(yè)的法治隊伍是城市社區(qū)法治化建設(shè)必不可少的重要支撐。目前，城市社區(qū)法治化建設(shè)嚴(yán)重缺乏專業(yè)的法律人才，究其原因主要是：政府在政策上還沒有給予更多的傾斜，沒有為社區(qū)法律人才營造良好的工作環(huán)境、提供良好的職業(yè)發(fā)展前景與規(guī)劃。如一些社區(qū)條件差，環(huán)境不好，待遇低下，難以招聘到優(yōu)秀的專業(yè)法律人才。即使招聘到一些人才，有不少人也會在短期內(nèi)調(diào)離崗位，影響了城市社區(qū)法治化建設(shè)的推進(jìn)。

三、助推城市社區(qū)法治化建設(shè)的有效路徑

要實(shí)現(xiàn)國家的長治久安，保持社會穩(wěn)定，必須實(shí)行法治，依法行政。一直以來，城市社區(qū)法治化建設(shè)在促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高城市管理水平、維護(hù)社會穩(wěn)定、加速現(xiàn)代化進(jìn)程等方面發(fā)揮了重大作用?，F(xiàn)階段，針對我國城市社區(qū)法治化建設(shè)中面臨的主要問題，筆者認(rèn)為，在逐步推進(jìn)城市社區(qū)法治化建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)從以下幾方面著手，尋求行之有效的方法路徑。

（一）建立健全城市社區(qū)治理的法律法規(guī)體系

推進(jìn)城市社區(qū)法治化建設(shè)的前提是健全的法律體系。我們應(yīng)根據(jù)不斷變化著的社區(qū)治理的實(shí)際需要，適時制定助推城市社區(qū)治理法治化的良法善法。一是立法要緊跟時代發(fā)展，確實(shí)依據(jù)社區(qū)治理過程中的不同領(lǐng)域、不同情況、不同問題，適時制定相關(guān)領(lǐng)域的法律、法規(guī)或政策，尤其是制定相對成熟的法律、法規(guī)來具體規(guī)范新成立的群眾團(tuán)體組織及業(yè)委會等自治組織。二是立法要民主。要針對主要包括社區(qū)居民在內(nèi)的相關(guān)人員進(jìn)行充分的調(diào)查研究，聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家、社區(qū)代表，從真正反映社區(qū)實(shí)際、體現(xiàn)最廣大人民群眾利益的角度出發(fā)來立法，并注重其操作性，使其成為城市社區(qū)法治化建設(shè)的遵循。三是要正確處理好法律、法規(guī)、規(guī)章與市民公約之間的關(guān)系。城市居民和社區(qū)的群眾組織在根據(jù)實(shí)際情況制定本組織的公約、條例時，一定不能和現(xiàn)有的法律、法規(guī)相沖突，要在規(guī)范的法律、法規(guī)框架內(nèi)活動，決不能以自治公約為幌子，損害百姓權(quán)益、社區(qū)公共利益乃至國家利益。

（二）加強(qiáng)城市社區(qū)普法宣傳力度，大幅提升居民的法治素養(yǎng)

應(yīng)將普法宣傳教育作為城市社區(qū)管理的一項(xiàng)長期培訓(xùn)任務(wù)并形成相應(yīng)的制度和長效機(jī)制，在社區(qū)內(nèi)大力開展以人為本的法律服務(wù)活動，始終堅持把學(xué)法用法同維護(hù)穩(wěn)定工作、維護(hù)群眾切身利益、精神文明創(chuàng)建活動相結(jié)合。社區(qū)要經(jīng)常性地采用多種方式對居民進(jìn)行普法宣傳教育，注重運(yùn)用微博、微信等信息化平臺創(chuàng)新聯(lián)系服務(wù)群眾的方式，采用集中輔導(dǎo)和自學(xué)相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)由教育型宣傳向服務(wù)型宣傳的轉(zhuǎn)換、單向式宣傳向互動式宣傳的轉(zhuǎn)換、單項(xiàng)性宣傳功能向整合性宣傳功能的轉(zhuǎn)換，進(jìn)而增強(qiáng)城市社區(qū)居民的法治意識，有效提升城市社區(qū)居民的現(xiàn)代法律文化素養(yǎng)。

（三）進(jìn)一步理順黨組織、政府與社區(qū)自治組織的關(guān)系

在城市社區(qū)法治化建設(shè)中，只有正確理順黨組織、政府與自治組織的關(guān)系，才能更有效地推動社區(qū)法治化建設(shè)工作的開展。協(xié)調(diào)黨組織、街道辦、居委會、業(yè)委會以及社區(qū)內(nèi)市場組織之間的關(guān)系，必須堅持以下思路：黨組織是主要的引領(lǐng)者，政府只是起主導(dǎo)作用，社區(qū)的自治發(fā)展是長遠(yuǎn)趨勢、必然趨勢。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府和法治型政府，不越位、不錯位，正確定位自己的角色，同時法律法規(guī)應(yīng)給予明確界定。實(shí)踐中，要以城市社區(qū)自治發(fā)展為平臺，不斷建立健全社區(qū)自治與政府管理的共生共長機(jī)制體制，從而在制度上保障社區(qū)自治發(fā)展的進(jìn)程。

（四）強(qiáng)化專業(yè)法治隊伍建設(shè)，提供公共法律服務(wù)

在加強(qiáng)城市社區(qū)法治化建設(shè)過程中，要通過各種優(yōu)惠政策招聘和吸引一批具備法律專業(yè)知識的人才，有效整合各方資源，包括律師、法學(xué)者及司法工作人員等，在社區(qū)建立一支專業(yè)的法律事務(wù)咨詢隊伍，有效提升社區(qū)各層級管理人員的法治能力。此外，要充分利用融媒體平臺，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)平臺的公共法律服務(wù)。為保障居民合法權(quán)益，為居民提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)，我們可以在社區(qū)內(nèi)多個服務(wù)點(diǎn)設(shè)立便民法律服務(wù)站，擴(kuò)大法律服務(wù)輻射面，降低法律援助服務(wù)的一些相關(guān)門檻設(shè)置，進(jìn)而力促城市社區(qū)法治化建設(shè)進(jìn)程。

綜上所述，我國社會主義民主政治建設(shè)要求城市社區(qū)居民和社區(qū)組織要依法進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。近幾年，城市社區(qū)管理也取得了一定的成效，但法治化建設(shè)程度依然不高，一定程度上制約了社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。為此，我們應(yīng)不斷完善《城市居民委員會組織法》，最好是在國家層面盡快出臺一部綜合性的“社區(qū)管理法”作為城市社區(qū)法治化建設(shè)的指南，使城市社區(qū)的法治化建設(shè)沿著正確的軌道不斷前行，進(jìn)而促進(jìn)我國全面建成小康社會。

〔1〕中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第五次全體會議文件匯編〔G〕.北京：人民出版社，2015.

〔2〕《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》輔導(dǎo)讀本〔M〕.北京：人民出版社，2014.

〔3〕鄧小平文選：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔4〕梁迎修.我國城市社區(qū)治理法治化探析〔J〕.鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（2）：64-67.

〔5〕周少青.論城市社區(qū)治理法律框架的法域定位〔J〕.法學(xué)家，2008（5）：26-33.

〔6〕王劍敏.城市社區(qū)政治發(fā)展〔M〕.北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

〔7〕吳群剛，孫志祥.中國式社區(qū)治理：基層社會服務(wù)管理創(chuàng)新的探索與實(shí)踐〔M〕.北京：中國社會出版社，2011.

〔8〕吳亦明.現(xiàn)代社區(qū)工作〔M〕.上海：上海人民出版社，2003.

責(zé)任編輯雨文

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1009-1203（2016）04-0093-03

2016-06-16

李雯（1961-），女，山西臨猗人，中共山西省委黨校資料信息中心副研究員。