董金柱

（1.復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海　200433；2.河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部，鄭州　450011）

法治是國家治理現(xiàn)代化的前提和保障

董金柱1，2

（1.復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院，上海200433；2.河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部，鄭州450011）

黨的十八屆四中全會指出，依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。很顯然，法治與國家治理現(xiàn)代化之間存在著緊密的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，法治既是國家治理現(xiàn)代化的前提，又是國家治理現(xiàn)代化的保障，沒有法治，就沒有國家治理的現(xiàn)代化。法治為國家治理現(xiàn)代化帶來的廣泛政治參與提供秩序保障，為國家治理現(xiàn)代化條件下的政府行為劃定明確而合理的界限，為國家治理的各項(xiàng)制度的創(chuàng)制和廢止提供合法性保障，是國家治理實(shí)現(xiàn)社會正義或公正的根本保障。

法治；國家治理現(xiàn)代化；前提；保障

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了黨在改革中的一個重大目標(biāo)，即“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”〔1〕。一般而言，“治理”是不同于“統(tǒng)治”和“管理”思維的一種全新的治國理政方式，標(biāo)志著中國將進(jìn)入一個“治理”的新時代，這是一個極其重大和具有歷史意義的戰(zhàn)略決策。在這一重大的戰(zhàn)略決策之后，以“法治”為主題的黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，又明確提出要“加快建設(shè)社會主義法治國家”、“全面推進(jìn)依法治國”〔2〕，并指出依法治國“是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。這里就指明了“法治”與“實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之間的緊密聯(lián)系，筆者把它們更明確更具體地概括為：法治是國家治理現(xiàn)代化的前提和保障。

一、法治是國家治理發(fā)展的必然趨勢，是國家治理現(xiàn)代化的重要前提

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是黨的重大戰(zhàn)略決策，表明了我們黨在改進(jìn)和推動國家治理方面的革新勇氣和堅(jiān)定意志。要深入剖析法治與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化之間的內(nèi)在聯(lián)系，首先必須對“法治”和“國家治理現(xiàn)代化”的意蘊(yùn)進(jìn)行一番必要的梳理。

（一）從“人治”走向“法治”，“法治”就是“全面依法治國”

眾所周知，人類社會在古代都?xì)v經(jīng)了漫長的“人治”時代。在“人治”時代里，國家是由君王按照個人的主觀意志來進(jìn)行統(tǒng)治的，如在中國最為典型的就是所謂的“禮樂征伐自天子出”，君王高高凌駕于一切之上，對國家的統(tǒng)治幾乎可以不受任何約束和限制，君王的話就是“金科玉律”，就是法律，任何人不得違背，“君要臣死，臣不得不死”。統(tǒng)治者的個人意志左右了國家的一切方面，其最突出的特征就是政因人而異，即所謂“一朝天子一朝臣”、“人亡政息”。其弊端是極其明顯的，常常導(dǎo)致社會的劇烈動蕩，乃至大規(guī)模的流血沖突事件或武裝斗爭，給國家和社會帶來巨大的災(zāi)難和損失。“法治”則與之相反，它要求執(zhí)政者必須依據(jù)經(jīng)人民認(rèn)可、明確而公正的法律來治國理政，不僅普通百姓要服從法律，統(tǒng)治者也必須服從法律，即所謂“法無授權(quán)不可為”，它對統(tǒng)治者手中的公權(quán)力作了嚴(yán)格的限制，使得統(tǒng)治者不得再憑由個人意志恣意妄為，而必須聽從經(jīng)由人民意志產(chǎn)生的法律。因?yàn)榉删哂泄_、公正、明確、穩(wěn)定等特性，從而就使得依法而治具有了公利性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性。這也是近代以來，經(jīng)過啟蒙洗禮的人類堅(jiān)決要舍棄“人治”而走向“法治”的最根本原因之所在。

自新中國成立伊始，中國共產(chǎn)黨人就開始為法治而不懈地努力奮斗，使得中國的法治化進(jìn)程不斷地得以推進(jìn)。然而，由于數(shù)千年的人治歷史使得人治的觀念和遺毒在中國人心中根深蒂固，難以一下子在短時期里就根除干凈，因而人治的影子在新中國還時隱時現(xiàn)。正如鄧小平就曾對毛澤東晚年發(fā)動“文化大革命”及“文化大革命”中的一些特權(quán)和家長式作風(fēng)等人治現(xiàn)象評論說，毛澤東同志雖然認(rèn)識到斯大林嚴(yán)重破壞法制的行為在英、美等西方國家不可能發(fā)生，但是由于沒有在實(shí)際中解決好領(lǐng)導(dǎo)制度問題，結(jié)果仍然導(dǎo)致了“文化大革命”這樣的浩劫，而“文化大革命”中林彪、“四人幫”大搞特權(quán)思想就是封建主義殘余影響沒有肅清的表現(xiàn)?？傊?，舊中國留給我們的封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少，“不少地方和單位，都有家長式的人物，他們的權(quán)力不受限制，別人都要唯命是從……林彪、江青這兩個反革命集團(tuán)所以能夠形成，也同殘存在黨內(nèi)的這種家長制作風(fēng)分不開”〔3〕331。時至當(dāng)下，人治的作風(fēng)在我國依然存在，現(xiàn)實(shí)中最為典型的就是人們經(jīng)常議論的政府決策中“一把手”說了算的“一言堂”作風(fēng)以及“三拍”式干部——“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”。所以，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出：“要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益?！薄?〕

（二）從“管理”走向“治理”，治理體系現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)

國家治理現(xiàn)代化，就是要使國家的治理順應(yīng)歷史時代潮流，適應(yīng)現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，而不能逆流而動，就像孫中山所說的，世界潮流，浩浩蕩蕩，順之者昌，逆之者亡。那么，國家治理的歷史潮流是什么呢？從宏觀視野上來看，顯然，再明顯不過的就是國家治理要由“人治”轉(zhuǎn)為“法治”。如前所述，人類國家在資本主義開啟的現(xiàn)代化之前的“前現(xiàn)代化”時代，都是奉行君王統(tǒng)治的“人治國家”。隨著蒙昧?xí)r代的結(jié)束和人類理性的提升，人類深刻地認(rèn)識到了“人治國家”的危害，各國開始紛紛拋棄“人治”轉(zhuǎn)而遵奉“法治”，力倡“法治國家”。中國的治理要順應(yīng)時代潮流、追隨現(xiàn)代化，顯然必須要實(shí)行法治，僅此而言，國家治理現(xiàn)代化就是要實(shí)現(xiàn)治理“法治”化。

誠如一些學(xué)者所言，不能把我們黨提出的“國家治理”理論簡單地去比附西方的“治理”理論。盡管如此，但我們還是不能忽視，黨和國家提出“治理”一詞所替代的對應(yīng)對象毫無疑問是“管理”。之所以要用“治理”來替代“管理”，很顯然，“治理”和“管理”是有著不同內(nèi)涵的。中國法學(xué)會學(xué)術(shù)委員會主任張文顯就指出，盡管“治理”不是“管理”的對立模式，但“治理”是“管理”的升級版，它在保留“管理”的許多功能的同時超越了“管理”的局限性，承載著比“管理”更多的新功能，更能有效地應(yīng)對國家“治理”中面臨的新情況和新問題，滿足人民群眾的新要求和新期待〔5〕。那么，它們的區(qū)別在哪里呢？“治理”又是怎樣超越“管理”的功能、更能有效地應(yīng)對新情況新問題和滿足人民群眾的新要求新期待的呢？張文顯指出，這是因?yàn)椤皣夜芾怼北弧皣抑卫怼彼娲?，公眾成了“國家治理”不可或缺的重要組成部分，擁有了知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)〔5〕。上海市人民檢察院檢察長陳旭也指出，從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，“是由原來的主要依靠政府單方面的管理社會方式，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w的共同治理。也就是說，治理的主體不僅僅是政府”〔6〕，而且還包括社會組織及公民自身。這就是說，從“管理”到“治理”，意味著國家治理主體的擴(kuò)充和政府權(quán)力的重新調(diào)整和界定，即要從政府一元主體擴(kuò)充為政府、社會乃至個人等多元主體，權(quán)力也隨之由政府單獨(dú)行使變更為多元主體共同行使。這正是黨的十八屆三中全會的《決定》已明確指明的改革方向——要“進(jìn)一步簡政放權(quán)……最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理”〔1〕。其實(shí)，自黨的十八大以來，黨中央就多次強(qiáng)調(diào)要盡快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障的社會管理體制。由此可知，國家治理現(xiàn)代化必然要求凸顯社會和人民群眾在國家治理中的作用。

按照習(xí)近平總書記的講話，國家治理現(xiàn)代化最主要的就是“國家治理體系”和“治理能力”的現(xiàn)代化。二者相較而言，“國家治理體系”又居于基礎(chǔ)的地位——“有了好的國家治理體系才能提高治理能力”〔7〕。因此，推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化，根本的和最重要的就是要推進(jìn)“國家治理體系”的現(xiàn)代化。而“國家治理體系”就是黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)等在內(nèi)的體制機(jī)制及法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相聯(lián)、互相協(xié)調(diào)配合的國家制度，所以，“國家治理體系”的現(xiàn)代化就是國家制度的現(xiàn)代化。國家制度的現(xiàn)代化，最重要的一點(diǎn)就是要“法治”化，即國家任何一項(xiàng)制度的創(chuàng)制、運(yùn)行與廢止等變革都應(yīng)該按照相關(guān)的法律規(guī)定來進(jìn)行，黨要改變執(zhí)政方式，切實(shí)由“依政策而治”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙婪ǘ巍?，如?xí)近平總書記于2014 年2月28日在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上所講的，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)、推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革〔8〕。

由上述分析可知，法治是國家治理發(fā)展的必然趨勢，是近代以來國家治理現(xiàn)代化的理性選擇，也是國家治理現(xiàn)代化的前提。沒有法治，就不可能有國家治理的現(xiàn)代化。

二、法治是國家治理現(xiàn)代化的合法性基礎(chǔ)，是國家治理實(shí)現(xiàn)社會正義和公正的根本保障

法治是國家治理現(xiàn)代化的必備前提和必然要求，同時，法治也是國家治理現(xiàn)代化的重要保障，這主要表現(xiàn)在以下四個方面。

（一）法治為國家治理現(xiàn)代化帶來的廣泛政治參與提供了秩序保障

國家“治理”與以往的“管理”乃至“統(tǒng)治”最大的不同之處在于，“治理”的主體不僅僅是政府，而且還有社會和個人等多方的共同參與。這是一場政治生活領(lǐng)域的重大改革——從統(tǒng)治、管理到治理，是一場國家、社會、公民從對立對抗到交互聯(lián)動再到合作共贏善治的思想革命；是一次政府、市場、社會從配置的結(jié)構(gòu)性變化引發(fā)現(xiàn)實(shí)的功能性變化再到最終的主體性變化的實(shí)驗(yàn)；是一個改革、發(fā)展、穩(wěn)定從避免兩敗俱傷的負(fù)和博弈、嚴(yán)格限縮此消彼長的零和博弈再到追求和諧互惠的正和博弈的偉大嘗試〔9〕。這一改革帶來的最大亮點(diǎn)就是人民群眾要廣泛地參與到國家的政治生活中去，參與到國家“治理”的實(shí)踐中去。這種廣泛的政治參與甚至是直接參與，它一方面切實(shí)擴(kuò)大了我國政治生活的民主參與性，提高了我國民主化的程度，也是社會主義民主政治的必然發(fā)展趨勢，值得推崇和發(fā)揚(yáng)光大。但是，另一方面我們也應(yīng)該警惕由此可能帶來的一系列問題，如我國在“文化大革命”時期推行所謂的“大民主”帶來政治參與的混亂無序和政治學(xué)界所謂因參與陡然驟增而造成的“參與爆炸”危機(jī)問題。毫無疑問，歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，要有效地化解這些可能產(chǎn)生的問題和危機(jī)、確保參與秩序的井然有序，必須依靠法治來規(guī)制明確、具體的參與制度和秩序才行。這個問題的實(shí)質(zhì)是民主與法治的關(guān)系問題。其實(shí)，對于這個問題，鄧小平早在1978年12月就曾明確指出，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化”〔3〕146。我們今天在努力推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的同時，必須堅(jiān)守“法治”化這一正確的路徑選擇。

（二）法治為國家治理現(xiàn)代化條件下的政府行為劃定明確而合理的界限

國家治理是政府、社會和個人多元主體共同參與的治理，它打破了過去國家“管理”模式下政府一元主體的范式，因而也必然帶來政府角色和權(quán)力的重新定位和劃分問題。在國家“管理”模式下，政府可以說基本上都是“全能主義的政府”，但在國家“治理”的模式下卻必然只能是“有限政府”和“責(zé)任政府”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》就明確指出，要處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起“決定性作用”，把市場的地位從之前的“基礎(chǔ)性作用”提升為“決定性作用”。與之相適應(yīng)，政府的職能和作用也必然隨之發(fā)生變化和調(diào)整，那就是“簡政放權(quán)”，“最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批……直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”，推動公辦事業(yè)單位去行政化，“建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織”〔1〕。毫無疑問，政府的職能必須進(jìn)行收縮和轉(zhuǎn)變，政府必須從社會領(lǐng)域，尤其是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“干預(yù)過多”中退出，“大幅度減少政府對資源的直接配置”；政府的作用和職責(zé)主要限于“保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場失靈”。政府職能轉(zhuǎn)變的最終結(jié)果，是要“建設(shè)法治型政府和服務(wù)型政府”，而這一系列重大的轉(zhuǎn)變和改革，很顯然必須依賴法治作出明確的規(guī)范。之前“全能”式政府擁有的龐大權(quán)力，必須受到法治的重新劃定、規(guī)范和制約，以正確處理好政府和市場的關(guān)系。

（三）法治為國家治理的各項(xiàng)制度創(chuàng)制和廢止提供合法性保障

“國家治理”理念的提出是社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革不斷深入推進(jìn)和發(fā)展的必然結(jié)果。社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，使得我國不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且在政治、文化和社會等諸多領(lǐng)域都發(fā)生了巨大的變化，這必然要求國家治理結(jié)構(gòu)和治理體系也要隨之而發(fā)生相應(yīng)的變革才行，這即是“治理”時代的到來。正如陳旭所言，“改革開放以來，我國從經(jīng)濟(jì)上基本完成了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的歷史性變革，但從國家管理層面以及管理理念和管理方式來說，還沒有完成從管理到治理的變革。因此，治理能力現(xiàn)代化的提出，是我們黨順應(yīng)潮流、審時度勢、與時俱進(jìn)的重大戰(zhàn)略決策”〔6〕。而經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會等諸多領(lǐng)域發(fā)生的重大變化，也必然會使得各自領(lǐng)域里的一些制度、體制、機(jī)制發(fā)生改變：不合時宜的舊制度、舊機(jī)制被淘汰，而應(yīng)時的新制度、新機(jī)制被創(chuàng)制。但不管是舊制度的淘汰，還是新制度的創(chuàng)制，在當(dāng)今這個文明的理性時代，都必須經(jīng)由法治的手段和方式來實(shí)現(xiàn)，也就是制度的存廢和變革要表現(xiàn)為相關(guān)法律的制定、廢止和調(diào)整，如此才能賦予其合法性的根基，從而被社會所認(rèn)可和接受。中國特色社會主義制度體系必須通過中國特色社會主義法律體系來體現(xiàn)，這也才符合黨提出“依法治國”的法治理念。所以，習(xí)近平總書記在關(guān)于黨的十八屆四中全會的《決定》的說明中就特別強(qiáng)調(diào)指出，“法治”是國家治理體系和治理能力的“重要依托”〔10〕。沒有法治，國家治理現(xiàn)代化就會失去最根本的合法性基礎(chǔ)，國家治理現(xiàn)代化就會成為無根之木和海市蜃樓般的虛幻。

（四）法治是國家治理實(shí)現(xiàn)社會正義或公正的根本保障

國家治理的根本價(jià)值和最終目標(biāo)就是要追求和實(shí)現(xiàn)社會公正。只有社會公正了，人們才能安居樂業(yè)，社會才能穩(wěn)定，國家才能長治久安。正如羅爾斯在其名著《正義論》中所言：“正義是社會制度的首要價(jià)值?！薄?1〕近代之前的古代國家，在人治的環(huán)境下，統(tǒng)治者們奉行的是“家天下”的觀念，以國家為自己的私產(chǎn)，對社會采取的是強(qiáng)制壓迫服從，一切以自己的私利為中心，是毫無正義或公正可言的。人類社會進(jìn)入近代以來，隨著文明的進(jìn)步，民主意識的覺醒，人們開始逐漸拋棄“家天下”的觀念，而追求“天下為公”的理念。如此一來，社會正義或社會公正就成為社會和國家的理性終極目標(biāo)，如何才能實(shí)現(xiàn)正義或公正就成了擺在人們面前的重要課題。很顯然，人治的方式是無法實(shí)現(xiàn)正義或公正的，相較之下，法治就成為人類追求正義或公正的必然選擇。因?yàn)橹挥袑?shí)行法治，用客觀、公正、理性和人們共同認(rèn)可的法律來規(guī)范包括個人、政府和各種組織在內(nèi)的一切行為，用法律來裁決和化解一切爭端和矛盾，才能得到社會和人們的認(rèn)同和支持，才能最有效地維護(hù)社會正義或公正。最高人民法院副院長、中南大學(xué)博士生導(dǎo)師江必新教授就斷言，“如果沒有法治保障，正義很可能成為掌權(quán)者隨意操縱的價(jià)值工具，或成為強(qiáng)勢群體所專有的話語體系”〔12〕。所以，我們必須“營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境”〔13〕，為實(shí)現(xiàn)社會的正義與公正而努力奮斗。

〔1〕中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〔J〕.求是，2013（22）：3-18.

〔2〕中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〔N〕.人民日報(bào)，2014-10-29（1）.

〔3〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔4〕習(xí)近平.在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話〔EB/OL〕.（2014-12-04）.http：//news.xinhuanet. com/politics/2012-12/04/c_113907206.htm.

〔5〕張文顯.法治與國家治理現(xiàn)代化〔J〕.中國法學(xué)，2014（4）：5-27.

〔6〕陳旭.法治和國家治理現(xiàn)代化〔J〕.檢察風(fēng)云——社會治理理論?？?，2014（6）：2-6.

〔7〕習(xí)近平.切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來〔N〕.人民日報(bào)，2014-01-01（2）.

〔8〕習(xí)近平.把抓落實(shí)作為推進(jìn)改革重點(diǎn)重大改革都要于法有據(jù)〔EB/OL〕.（2014-02-28）.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_119558018.htm.

〔9〕江必新.國家治理現(xiàn)代化基本問題研究〔J〕.中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2014（3）：139-148.

〔10〕習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的說明〔N〕.人民日報(bào)，2014-10-29（2）.

〔11〕約翰·羅爾斯.正義論〔M〕.北京：中國社會科學(xué)出版社，1988：1.

〔12〕江必新.法治現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容〔J〕.行政管理改革，2014（9）：29-34.

〔13〕習(xí)近平.依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”〔EB/OL〕. （2015-02-03）.http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2015-02/ 03/c_133965997.htm.

責(zé)任編輯李雯

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1009-1203（2016）04-0080-04

2016-06-18

董金柱（1975－），男，河南鄲城人，復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院2014級思想政治教育專業(yè)博士研究生，河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部講師，研究方向?yàn)檎螌W(xué)理論、馬克思主義理論。