王飛

（中共梧州市委黨校市情研究室，廣西　梧州　543002）

完善農(nóng)村集體土地征收制度的對策建議

王飛

（中共梧州市委黨校市情研究室，廣西梧州543002）

“土地征收”即基于公共利益需要，將農(nóng)民集體所有的土地劃歸國有，并對其進行一定補償?shù)男姓袨?。?dāng)前我國農(nóng)村集體土地征收中存在征收目的、范圍界定不夠明確，征收補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計存有缺陷，征收程序不盡合理等突出問題，可以通過科學(xué)界定農(nóng)村土地征收中的“公共利益”、構(gòu)建相對公平合理的補償制度、進一步完善土地征收的相關(guān)程序等措施加以解決。

農(nóng)村集體土地；土地征收；公共利益；補償標(biāo)準(zhǔn)；征收程序

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷推進，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地消耗量迅猛增加。與國有土地及地上房屋征收的相關(guān)政策相比，城郊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等農(nóng)村集體土地征收方面相關(guān)法律制度滯后，引發(fā)了土地征收矛盾和諸多亟待解決的問題?！巴恋卣魇铡边@個概念是在2004年《中華人民共和國憲法修正案》中首次提及的，以往使用的概念是“征用”。和“征用”相比，“土地征收”更能體現(xiàn)土地所有權(quán)主體由農(nóng)村集體向國家的轉(zhuǎn)變，并且新的建設(shè)單位也仍只有使用權(quán)。這種“土地征收”主要考慮到公共利益需求，將本屬于農(nóng)民集體所有的土地劃歸國有，并對其進行一定補償。

一、我國農(nóng)村征地制度的歷史變遷及基本特征

我國農(nóng)村征地制度自新中國成立初期起歷經(jīng)了一系列變革，曾經(jīng)有力地促進了經(jīng)濟建設(shè)和城市發(fā)展的土地供給。特別是改革開放以來，國家基于對被征收對象合法權(quán)益的保護，以及構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的需要，在實踐中逐步實現(xiàn)了土地征收的規(guī)范化和法制化。

（一）農(nóng)村征地制度的歷史變遷

我國農(nóng)村征地制度經(jīng)歷了歷史變遷。早在新中國成立初期，中央人民政府對于征地即有較為系統(tǒng)的規(guī)定。1950年，中央人民政府政務(wù)院在《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條中明確提出：國家為城市建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，需以適當(dāng)?shù)拇鷥r，或以相等之國有土地調(diào)換之。在正式實施中，為了使條文更具可操作性，《政務(wù)院關(guān)于國家建設(shè)征用土地辦法》（1953年）對土地征用的范圍、原則和補償安置等進行了一系列細(xì)化，并在1958年經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)實施，為相關(guān)制度的進一步完善打下了良好基礎(chǔ)。改革開放以來，為解決現(xiàn)實中土地征用遇到的細(xì)節(jié)問題，國務(wù)院專門頒布了正式的《國家建設(shè)征用土地條例》（1982年），并出臺了《中華人民共和國土地管理法》（1986年）（以下簡稱《土地管理法》），對全國范圍內(nèi)的土地征用和土地管理等問題進一步實現(xiàn)規(guī)范化。近年來，隨著改革發(fā)展的不斷深入，國務(wù)院又頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》（2011年），對國有土地上的房屋征收與補償?shù)冗M行了更加詳細(xì)的解釋說明，在實施中有效實現(xiàn)了對被征收對象合法權(quán)益的保護。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）著眼于釋放改革紅利，對加快政府職能轉(zhuǎn)變等進行了科學(xué)謀劃?！稕Q定》強調(diào)指出，必須縮小征地范圍和規(guī)范征地程序，其中針對被征地農(nóng)民比較系統(tǒng)地提出了如何構(gòu)建合理、規(guī)范和多元化的保障機制。這些都深刻表明了黨中央進一步擴大農(nóng)村土地權(quán)能、強調(diào)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和征地制度改革的目標(biāo)與方向。

（二）當(dāng)前農(nóng)村征地制度的主要特征

當(dāng)前農(nóng)村征地制度在實施中呈現(xiàn)出以下幾個主要特征：第一，土地征收客體目前只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，主體只能是國家。基于行政合法性原則，土地征收必須符合相關(guān)法律和行政法規(guī)，并遵循相關(guān)的程序來執(zhí)行。第二，在土地征收過程中，征收行為是基于公共利益的，而且這種行為具有一定的強制性。第三，土地征收的本質(zhì)目標(biāo)在于追求更廣意義上的公共利益，但這種操作本身客觀上涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益，需以土地補償為必備條件，因此在操作中會出現(xiàn)土地補償、農(nóng)民失地安置補助、青苗補助等各種類型的補償。第四，土地所有權(quán)主體在征收中發(fā)生了轉(zhuǎn)換，即由農(nóng)民集體轉(zhuǎn)為國家。

二、農(nóng)村集體土地征收中存在的突出問題

盡管政府部門針對農(nóng)村集體土地征收制定并實施了諸多法律和管理規(guī)定，也取得了一定效果，但在實踐中由于還存在對土地征收目的、范圍等界定不夠明確，征收補償標(biāo)準(zhǔn)存在缺陷，土地征收程序不夠合理等問題，使得土地征收效率不高，對遺留問題的解決存在諸多困難。

（一）土地征收目的、范圍界定不夠明確

我國在立法上，對土地征收的合法性給予了相應(yīng)的保證?！稇椃ā罚?982年）第10條、《物權(quán)法》（2007年）第42條和《土地管理法》（2004年）第2條，都對農(nóng)村集體土地的征收給予了比較詳細(xì)的法律規(guī)定，其共同點在于強調(diào)國家可以基于公共利益需要依法對農(nóng)村集體土地進行征收。其中《物權(quán)法》還將征收的范圍延伸到“單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)”等項目。但在正式實施過程中，關(guān)于如何界定“公共利益”，立法上卻缺乏相應(yīng)的細(xì)化解釋，實施主體也由于主觀或客觀原因在把握方面存在偏差。有的地方政府，為了純粹的商業(yè)目的或營利性目的大量圈占土地，不少地方則以各種名義報批和大規(guī)模興建各類新城、開發(fā)區(qū)、園區(qū)、城市副中心等，并以“以租代征”或低價征地等方式圈占大量優(yōu)質(zhì)農(nóng)田；一些私人投資經(jīng)營性項目也趁機搭便車，結(jié)果造成大量農(nóng)民失地。與此同時，一些地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度較慢，無法支撐起大規(guī)模的“造城運動”，從而出現(xiàn)諸如開發(fā)商大規(guī)模的“圈地運動”和“空城鬼城”等現(xiàn)象，給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來難度。

（二）土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計存有缺陷

當(dāng)前，農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定本身還存有一定缺陷。如《土地管理法》規(guī)定，按照土地原用途的前三年平均年產(chǎn)值倍數(shù)來測算土地補償標(biāo)準(zhǔn)。但在實際操作過程中，涉及同一地塊內(nèi)因農(nóng)作物不同、畝產(chǎn)值差異而產(chǎn)生的補償差異，農(nóng)民的損失不盡相同。以同一補償標(biāo)準(zhǔn)來補償就會造成征地補償費的不平衡，況且一次性的補償難以科學(xué)衡量被征收土地的潛在收益。與此同時，考慮到1986年公布的《土地管理法》第47條對最高額進行了限定，如“每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”等，農(nóng)民實際領(lǐng)取的補償款，很少能夠按較高標(biāo)準(zhǔn)滿足。此外，在最低標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的表述上也存在一定彈性，如“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”、“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定”，諸如此類表述使地方政府的自由裁量空間又顯得過大，容易給農(nóng)民帶來利益上的損失。在補償款的實際撥付中，不少地方還或多或少地存在“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）扣”、“村留”、“鄉(xiāng)（村）經(jīng)濟組織提”等問題，由于補償款被層層截留，極大地侵害了被征地農(nóng)民的利益。

（三）土地征收程序不盡合理

現(xiàn)行的土地征收，在決策層面一般由用地單位會同政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)，不會邀請當(dāng)事農(nóng)民參與，這使得被征地農(nóng)民的參與十分有限，其知情權(quán)未能得到有效滿足。盡管在一些地方，政府在征地具體方案正式實施前已制定了“兩公告”制度，但并未規(guī)定征地報批前的補償安置方案及補償定價事宜，與之相關(guān)的先行協(xié)商事項及程序也難覓蹤影。我國1986年公布的《土地管理法》第48條已規(guī)定，“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見”，但是在現(xiàn)實中，由于基本方案已經(jīng)確定，加之農(nóng)民的“政治效能感”普遍較差，他們在被動的狀態(tài)下一般不會提出異議。因此，從某種意義上說，這種事后公告只具有通知的作用，未能真正體現(xiàn)農(nóng)民的參與權(quán)。《土地管理法實施條例》第25條雖已規(guī)定征地由土地行政主管部門負(fù)責(zé)組織實施，但由于責(zé)任與權(quán)力不對等，實際上農(nóng)民的利益會因此受到侵害。再者，當(dāng)前我國的征地相關(guān)補償爭議救濟機制還存有缺陷。2014年修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規(guī)定：對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。這里只提及由地方人民政府協(xié)調(diào)和裁決，并未提及被征地權(quán)利人向司法機關(guān)獲得救濟的權(quán)利，從制度設(shè)計上，為被征地農(nóng)民主張其自身的基本合法權(quán)利設(shè)定了門檻。

三、完善我國農(nóng)村集體土地征收制度的對策建議

（一）科學(xué)界定農(nóng)村土地征收中的“公共利益”

要從根本上解決土地征收中的難題，離不開對“公共利益”的科學(xué)界定。這里的“公共利益”指與全體公眾相關(guān)的福利或利益，它不同于社會成員的個體利益，而是全體社會成員利益的綜合體。當(dāng)前，之所以在一些地方仍出現(xiàn)土地征收亂象，其中一個很重要的原因在于土地征收法規(guī)中缺少對于“公共利益”的一般規(guī)定，同時缺少對個案的認(rèn)定機制，使得征收過程中范圍過于寬泛，背離了“公共利益”的初衷。實踐中，可采取以下措施對其進一步完善。

首先，應(yīng)明確“公共利益”用地的內(nèi)涵。嚴(yán)格的“公共利益”用地可以分為以下幾類：一是涉及國家安全的軍事用地；二是公益性用地，如公立大中小學(xué)、公立醫(yī)院、公立養(yǎng)老機構(gòu)等；三是涉及社會事業(yè)的能源、交通、水利、電力等公共事業(yè)用地；四是一些災(zāi)備重點工程用地及其他類公共利益用地。同時，盡管征地是基于“公共利益”的需要，仍應(yīng)當(dāng)在以下三個方面實施對被征地者權(quán)益的保障：一是有合法合理的形式保障，如公民財產(chǎn)權(quán)的調(diào)整，由于財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯，因此即便是基于公共利益的考慮，仍需要在法定前提下對其加以減少或限制。二是要以公共受益為目標(biāo)。公共利益的受益者一般是不特定的，且無法通過市場得以滿足，需要在制度框架內(nèi)有組織地統(tǒng)一提供。三是必須要有公平的補償。在此基礎(chǔ)上，可以考慮參考西方國家采用的列舉式的立法對我國“公共利益”用地進行目錄式鎖定，采取概括和列舉相結(jié)合的方式制訂“公共利益征地目錄”。

其次，應(yīng)對目前在現(xiàn)實操作過程中出現(xiàn)的一些有共性的案件進行深入總結(jié)、整理和挖掘，并在立法、司法解釋方面進行詳細(xì)解讀，使征收過程更具可操作性。考慮到征收是一種政府強制行為，應(yīng)在嚴(yán)格限定下充分醞釀，并在征地過程中謹(jǐn)慎操作。各級人民法院在辦理征收拆遷案件過程中，立案、審查、執(zhí)行機構(gòu)要注意加強溝通配合，創(chuàng)新工作機制，共同研究解決辦案中的重大疑難問題。對行政機關(guān)申請強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定（或拆遷裁決）的案件，不與地方政府進行聯(lián)合執(zhí)行或者委托執(zhí)行。要嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)及最高人民法院相關(guān)文件精神辦理，并在立案、審查和執(zhí)行上嚴(yán)格把關(guān)，真正體現(xiàn)“裁執(zhí)分離”等相關(guān)原則。

再次，應(yīng)合理區(qū)分“征收”和“征購”。對于除涉及“公共利益”之外的一般經(jīng)營性用地應(yīng)采取“征購”形式?！罢髻彙迸c“征收”具有本質(zhì)上的差異，比起“征收”，在“征購”過程中，政府應(yīng)保持中立地位，只扮演管理者的角色，并嚴(yán)格依法審批，使農(nóng)民享有充分知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)，對于不合法的“征購”，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)直接拒絕。關(guān)于土地“征購”價格，則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以市場價作基準(zhǔn)進行確定，如雙方未能達(dá)成一致，則可依法采取民事訴訟途徑解決。

（二）構(gòu)建相對公平合理的補償制度

為有效避免被征地農(nóng)民的貧困化和有效減少因征地出現(xiàn)的糾紛，應(yīng)進一步構(gòu)建和完善相對公平合理的補償制度。綜觀世界各國，在土地立法上均規(guī)定了土地征收要給予充分的補償。而且就發(fā)展趨勢來看，這些國家所設(shè)置的補償范圍與標(biāo)準(zhǔn)也逐漸放寬，以更好地補償被征地對象的損失。其補償方式不外乎三種：完全補償、不完全補償和相當(dāng)補償。為此，我國在土地征收過程中，也可以考慮運用相應(yīng)的補償新方式。

首先，應(yīng)細(xì)化補償項目，擴大補償范圍。農(nóng)民的集體土地被依法征收以后，對其補償不應(yīng)簡單局限于土地補償、安置補償以及地上附著物和青苗補償?shù)?，因為這些均為顯性的損失補償。還應(yīng)在此基礎(chǔ)上，擴大補償范圍，充分考慮其隱性損失，如殘余地分割帶來的損害，原承包地租金的損失，以及由被征地帶來的生活成本顯著增加等其他必要費用，這些均應(yīng)列入補償范圍。

其次，應(yīng)探索靈活多樣的補償方式。在現(xiàn)金補償之外，可考慮用土地債券來進行補償，亦可準(zhǔn)予以補償款入股來參與征地后地上項目的經(jīng)營等。特別是針對綜合效益周期長且收益穩(wěn)定的項目（比如能源類、道路交通類、水利類等長期項目），可以考慮使用此類方法。以補償款入股為例，在征地工作中，可允許農(nóng)民將土地補償款直接入股政府設(shè)立的融資平臺，農(nóng)民在享受股權(quán)收益的同時還可以在一定范圍內(nèi)流通股權(quán)。當(dāng)其急需資金時，可以將股權(quán)分紅抵押給政府平臺公司，由平臺公司協(xié)調(diào)銀行向其貸款。通過靈活多樣的補償方式，為被征地農(nóng)民帶來更加穩(wěn)定的收入保障。此外，要高度重視被征地農(nóng)民的“可生計能力”，即獲得工作和保持工作的能力。政府應(yīng)向其提供就業(yè)服務(wù)和就業(yè)培訓(xùn)，對處于法定勞動年齡的被征地農(nóng)民，應(yīng)積極開展就業(yè)技能培訓(xùn)，通過提升其職業(yè)技能有效提高被征地農(nóng)民的就業(yè)率，培訓(xùn)方式包括但不限于訂單式培訓(xùn)、勞務(wù)輸出培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)知識、法規(guī)方面的培訓(xùn)等。對有創(chuàng)業(yè)意愿的被征地農(nóng)民，有關(guān)部門要設(shè)置專門的扶持“綠色通道”，提供申辦創(chuàng)業(yè)補貼和小額貸款，以及減免稅費等服務(wù)。

再次，應(yīng)建立科學(xué)完整的評估體系。必須客觀評估被征地的市場價格，來解決當(dāng)前土地征收補償非市場化問題。1986年公布的《土地管理法》第47條規(guī)定，“每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍”、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。從嚴(yán)格意義上講，其規(guī)定了這是一種與市場無直接相關(guān)性的政策性補償，也就是說其補償?shù)牟⒉皇峭耆耐恋刭Y產(chǎn)價格。然而，多數(shù)情況下，國家通過行政手段征收土地支付的補償款與征收后市場化交易所獲得的利益是極不對稱的。馬克思在《資本論》中對地租的分配已進行過深入分析，即“級差地租Ⅰ”的獲得者應(yīng)該是土地所有者，“級差地租Ⅱ”則由土地所有者與征地方雙方共同所有。參考馬克思相關(guān)表述，在實踐中應(yīng)將增值收益在集體土地所有權(quán)人和國家之間進行合理分割。即應(yīng)科學(xué)計算并足額兌付土地承包經(jīng)營權(quán)剩余期限的補償費，使土地承包經(jīng)營權(quán)人在承包期內(nèi)為提高土地生產(chǎn)能力的投入得到較好的補償。同時，應(yīng)充分考慮市場行情、土地區(qū)位、土地用途、農(nóng)業(yè)用地等級、集體人均耕地面積、地方經(jīng)濟發(fā)展水平等因素，科學(xué)合理地評估土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)，同時按一定周期逐步上調(diào)，使被征地農(nóng)民在征地后實際生活水平不至于出現(xiàn)下降情形。

（三）進一步完善土地征收的相關(guān)程序

黨的十八屆三中全會《決定》指出，應(yīng)“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”〔1〕。為此，要進一步完善征地工作程序，加強征地事前事后管理，切實維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，有效化解土地征收過程中的矛盾和問題。

首先，應(yīng)組建專門的土地評估機構(gòu)。實踐中必須大力探索科學(xué)有效的土地評估體系和方法，培育專業(yè)獨立的評估機構(gòu)從事土地評估。同時，在土地評估中，按照同地同價原則、保護農(nóng)民土地權(quán)益和保障農(nóng)民長遠(yuǎn)生計相結(jié)合的原則、與歷史補償標(biāo)準(zhǔn)相銜接原則、區(qū)域間平衡與可比等原則，充分考慮土地類型、土地供求比例、土地作為耕地的產(chǎn)值、土地的位置、農(nóng)民人均耕地面積以及地方經(jīng)濟發(fā)展情況等，適當(dāng)劃分和計算“區(qū)片綜合地價”。盡力避免各級政府或土地部門的下屬單位，在土地征收和土地評估中身兼運動員和裁判員的情況。

其次，應(yīng)優(yōu)化補償標(biāo)準(zhǔn)公示程序。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》及其實施條例對土地征收設(shè)置了基本程序，但仍然存在公告滯后情形。應(yīng)進一步完善與征地相關(guān)的公告制度，即在擬征地方案批準(zhǔn)前和征地補償安置方案確定前均保留公示環(huán)節(jié)。通過變事后公示為事前公示，充分實現(xiàn)對被征地對象的知情權(quán)、參與權(quán)以及征地項目實施中的監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益的保障。

再次，應(yīng)對土地征用的聽證程序進行適度完善。黨的十八屆四中全會公報明確提出，“依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度”〔2〕，即用法律劃清權(quán)力行使的邊界，通過法律來限定和規(guī)范權(quán)力，真正做到政府的權(quán)力由法來定、行使的程序由法來定以及權(quán)力的監(jiān)督由法來定。在土地征收過程中，應(yīng)嚴(yán)格貫徹四中全會精神，在用地報批前做好告知、確認(rèn)和聽證等方面工作。集體土地的征收與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，必須嚴(yán)格對農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)以及申訴監(jiān)督權(quán)等給予保障，實踐中還要依法依規(guī)對土地征收的具體聽證程序進行完善。關(guān)于土地征用的聽證程序，現(xiàn)行《征收土地公告辦法》已經(jīng)使用“聽證會”等表述來代替之前的《土地管理法》和其《實施條例》里的類似“聽取意見”等表達(dá)。在實際實施過程中，要使“聽證會”更具有效性和可操作性，應(yīng)在立法上對其進行完善，即在是否舉行聽證會等問題上，不僅要參考被征收土地所有人和使用人是否提出申請，還必須規(guī)定土地行政主管部門履行“聽證告知”義務(wù)。

〔1〕中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〔N〕.人民日報，2013-11-16（1）.

〔2〕中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報〔N〕.人民日報，2014-10-24（1）.

責(zé)任編輯梁華林

F301.0

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1009-1203（2016）04-0061-04

2016-06-15

王飛（1981-），男，中共梧州市委黨校市情研究室副主任，講師，主要研究方向為科學(xué)發(fā)展觀、“三農(nóng)”問題。