本刊記者 車海剛

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全國政策咨詢工作會議提出八大研究重點

本刊記者 車海剛

2016年的政策咨詢研究工作將聚焦于哪些重點領(lǐng)域？如何更好地為中央決策服務(wù)？2月25—26日，一年一度的全國政策咨詢工作會議在上海召開。這是國家高端智庫建設(shè)試點工作正式啟動之后召開的首次全國政策咨詢工作會議。

本次會議為期一天半。國務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉在會上作工作報告。中共上海市委副書記、上海市市長楊雄到會致辭。上海市委常委、常務(wù)副市長屠光紹，國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任張軍擴、隆國強、王一鳴，黨組成員、辦公廳主任余斌出席會議。來自全國各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市及省會城市發(fā)展研究中心、政策研究室等政府研究機構(gòu)的近300位代表參加會議。

國研中心今年全面推進國家高端智庫建設(shè)試點

李偉在題為“把握機遇、主動作為，奮力開創(chuàng)政策咨詢研究工作新局面”的工作報告中，傳達了黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志對政策咨詢工作的重要批示，通報了國務(wù)院發(fā)展研究中心（以下簡稱“國研中心”）2015年工作情況和2016年工作思路及要點，提出并分析了當前政策咨詢工作需要重點關(guān)注和深入研究的問題。

在介紹國研中心開展國家高端智庫建設(shè)試點工作的進展時，李偉說，國研中心自2011年提出建設(shè)“一流智庫”目標五年以來，已經(jīng)取得明顯成效，為開展國家高端智庫建設(shè)試點打下了堅實基礎(chǔ)。最近幾年，國研中心在長期開展經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性、長期性以及熱點難點問題研究的基礎(chǔ)上，又充實了三項重要職能。一是開展對國家重大改革方案的論證、政策實施過程的中期評估和落實效果的評估。二是面向全社會開展對國家重大改革和經(jīng)濟社會發(fā)展政策的專業(yè)解讀。三是國研中心過去以課題項目為紐帶開展的國際交流合作，已經(jīng)上升為國家層面的交流合作。智庫外交正在成為大國外交越來越重要而有效的平臺和渠道，國研中心在國家軟實力建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。國研中心服務(wù)中央決策的方式，已經(jīng)呈現(xiàn)出政策研究、評估、解讀和國際交流合作“四位一體”的新格局。

李偉說，按照中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》，國研中心在去年3月成立了“國家高端智庫建設(shè)試點方案”編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時還成立了工作小組，去年6月形成了《國家高端智庫建設(shè)試點方案》并報中宣部審核。去年11月9日，中央深改組第18次會議審議通過《國家高端智庫建設(shè)試點工作方案》，并公布了首批試點單位名單，國研中心名列首批25家試點單位首位。根據(jù)中央和社科規(guī)劃辦要求，國研中心在去年年底修改了《試點方案（草案）》報送社科規(guī)劃辦。目前，試點方案及各項實施細則正在完善，準備上報國務(wù)院批準后扎實推進。

李偉還介紹了國際發(fā)展知識中心的籌備進展情況。該中心是2015年9月習近平主席在聯(lián)合國發(fā)展峰會上宣布的，由國研中心負責籌建。國研中心已與財政部、外交部、商務(wù)部等部門進行了多次深入溝通，籌建方案經(jīng)過反復(fù)討論、修改，最近準備上報黨中央、國務(wù)院。

談及2016年的工作思路，李偉表示，國研中心將全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及中央經(jīng)濟工作會議精神，堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，牢牢把握為中央決策服務(wù)的根本方向，緊密圍繞適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革開展重點熱點難點問題研究，以完善組織形式和管理方式為重點，以改革創(chuàng)新為動力，全面推進國家高端智庫建設(shè)試點，進一步增強政策研究的理論支撐和實效性，進一步提高政策評估的專業(yè)水準和規(guī)范性，進一步提升政策解讀的社會影響和系統(tǒng)性，為中央決策提供高質(zhì)量智力支撐。

政策咨詢工作需重點關(guān)注和深入研究八大問題

李偉在報告中重點闡述了今年政策咨詢工作需要重點關(guān)注和深入研究的八方面問題。

一是關(guān)于宏觀經(jīng)濟與推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。李偉說，我國當前經(jīng)濟的主要矛盾是供給與需求不匹配、不協(xié)調(diào)和不平衡，而矛盾的主要方面在供給側(cè)，主要表現(xiàn)為供給不能適應(yīng)需求的重大變化而做出及時調(diào)整。正是在這樣的背景下，中央提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。這既是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，也是針對近幾年需求管理政策邊際效果遞減的務(wù)實選擇。供給側(cè)政策傾向主張對外開放、充分發(fā)揮市場作用、減少干預(yù)、降低稅收，在制度上減少限制，注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，關(guān)注中長期目標；需求側(cè)政策傾向主張實施財政和貨幣政策、增加公共品供給、擴大需求、政府干預(yù)，在制度上加強對經(jīng)濟的管制，更注重總量調(diào)整，關(guān)注中短期目標。

李偉強調(diào)，就我國當前而言，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是解決供需矛盾和結(jié)構(gòu)失衡的重要抓手和切入點。但是，也要注意不要把供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革泛化，要把供給側(cè)體制機制改革的重點與相配套的政策調(diào)整區(qū)別開來，與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)涵區(qū)別開來，與具體產(chǎn)品的升級換代區(qū)別開來。具體講，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要通過著力推動供給側(cè)的體制機制改革和政策調(diào)整，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)品創(chuàng)新提質(zhì)，增強供給對需求變動的適應(yīng)性和靈活性。當然，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包括的內(nèi)容十分豐富，今年的重點是“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”，既包括體制機制改革內(nèi)容，也包括很多政策調(diào)整內(nèi)容。

李偉認為，2016年，我國經(jīng)濟處在轉(zhuǎn)型再平衡的關(guān)鍵期，預(yù)計投資增速將繼續(xù)下行，并進入個位數(shù)增長時代；出口在保持市場份額不下降的同時，有望出現(xiàn)微幅正增長；消費有望保持基本穩(wěn)定，增速繼續(xù)超過投資。同時，仍面臨工業(yè)通縮、企業(yè)效益下滑、資本外流、債務(wù)違約增加、潛在失業(yè)風險增大等突出挑戰(zhàn)?？傮w看，若能緊緊抓住經(jīng)濟運行的主要矛盾，在保持總需求適度擴張的同時，著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，今年仍有條件爭取6.5%以上的增長，努力實現(xiàn)“十三五”的良好開局。

二是關(guān)于2016年的國際經(jīng)濟走勢。李偉說，2016年全球經(jīng)濟發(fā)展的風險增高，變數(shù)加大。美元升值導(dǎo)致的資本外流和油價低迷導(dǎo)致的出口收入下降，可能對新興經(jīng)濟體形成雙重打擊，拖累全球經(jīng)濟，本幣貶值預(yù)期加強會引發(fā)資產(chǎn)拋售潮，沖擊金融市場，還會加重企業(yè)的外債償債負擔，引發(fā)企業(yè)破產(chǎn)，從而誘發(fā)金融及經(jīng)濟危機，甚至引爆地緣政治沖突。這種風險在2016年年初已經(jīng)有所顯現(xiàn)。2016年，我國要把握好資本賬戶開放的節(jié)奏，實現(xiàn)人民幣匯率的有序調(diào)整，穩(wěn)定投資者對中國經(jīng)濟的信心，這有助于穩(wěn)定我國宏觀經(jīng)濟基本面。需要關(guān)注今年全球經(jīng)濟面臨的另一個主要風險是，美國和歐盟的經(jīng)濟復(fù)蘇可能都不夠穩(wěn)固。

三是關(guān)于化解過剩產(chǎn)能的問題。

李偉說，2015年年底的中央政治局會議和中央經(jīng)濟工作會議把“去產(chǎn)能”作為2016年五大任務(wù)之一。最近，國務(wù)院研究出臺《關(guān)于鋼鐵和煤炭業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，提出了不少化解產(chǎn)能的政策措施，但是，還有許多問題值得深入研究。例如，第一，什么是“管用的”退出政策。應(yīng)研究與此有關(guān)的一些問題，如企業(yè)退出后大量的債務(wù)損失要由誰來承擔？如何讓銀行有積極性核銷債務(wù)？政府要不要承擔一部分債務(wù)損失？等等。第二，化解產(chǎn)能過剩的目標問題?；膺^剩產(chǎn)能的一項基礎(chǔ)性工作是比較準確地判斷經(jīng)濟發(fā)展趨勢，分析市場需求變化。“十三五”期間煤炭需求量、鋼鐵需求量的變化趨勢，對判斷化解過剩產(chǎn)能的目標至關(guān)重要。第三，哪些行業(yè)的產(chǎn)能過剩需要政府推動，哪些行業(yè)可以依靠市場化解?現(xiàn)在產(chǎn)能過剩的行業(yè)很多，如果都靠政府親力親為，既不必要，也不可能。要仔細分析不同產(chǎn)能過剩行業(yè)的特征，采取精準有效的措施化解產(chǎn)能過剩。

四是關(guān)于當前我國金融領(lǐng)域的主要風險。李偉說，金融風險是今明兩年風險防控工作的重中之重。當前金融領(lǐng)域值得關(guān)注的風險主要集中在幾個方面：

——銀行體系風險壓力巨大。實體經(jīng)濟杠桿率仍在大幅上升，但經(jīng)營效益仍在下滑，部分企業(yè)只能依靠“借新還舊”甚至“借新還息”維持經(jīng)營。商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)惡化。部分中小金融機構(gòu)尤其是農(nóng)信社信貸風險突出。今明兩年，隨著“去杠桿”、“去產(chǎn)能”、“去庫存”的推進，商業(yè)銀行經(jīng)營環(huán)境將更加嚴峻，風險有可能更為集中。

——外匯市場和跨境資金流動風險不容小覷。受國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力較大、美元進入加息周期等因素影響，人民幣匯率貶值預(yù)期增加，經(jīng)濟主體持匯、囤匯和外幣負債去杠桿化意愿增強，資本流出壓力上升。今年影響人民幣匯率波動和資本流出的主要因素包括：中美經(jīng)濟周期不同步可能導(dǎo)致資本繼續(xù)回流美國、境內(nèi)主體資產(chǎn)全球化配置趨勢也越發(fā)明顯、企業(yè)海外投資步伐加快等。

——民間金融風險快速上升。近幾年快速發(fā)展起來的各類理財公司、P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺等有組織的民間金融，由于經(jīng)營不規(guī)范、監(jiān)管職責不清等原因，在經(jīng)濟持續(xù)下行壓力下，違約風險陸續(xù)暴露。尤其是P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺“卷款跑路”事件頻發(fā)。民間金融涉眾性強、地域范圍廣、風險積聚快，極易引發(fā)社會穩(wěn)定風險，同時也加大了向正規(guī)金融體系傳導(dǎo)的可能性。

——跨市場、跨行業(yè)的交叉風險是風險防范中的難點。隨著金融綜合化經(jīng)營不斷推進以及金融市場聯(lián)系日益緊密，風險極易在不同市場、行業(yè)以及機構(gòu)間傳遞，引發(fā)連鎖反應(yīng)和疊加沖擊。

五是關(guān)于房地產(chǎn)“去庫存”及化解潛在風險。李偉說，目前，我國房地產(chǎn)“去庫存”任務(wù)相當艱巨。在總體壓力很大的情況下，三四線城市“去庫存”壓力更為明顯。還應(yīng)注意的是，在商品房庫存結(jié)構(gòu)中，除住宅之外，商業(yè)營業(yè)用房和辦公樓的庫存也占較大比重。在“去庫存”壓力和難度持續(xù)加大的情況下，必須高度關(guān)注兩大問題和風險隱患：一方面，2016年房地產(chǎn)開發(fā)投資同比增幅很可能會出現(xiàn)負增長。另一方面，要防止房地產(chǎn)開發(fā)投資負增長和“去庫存”壓力加大，導(dǎo)致金融風險和地方債務(wù)風險增大。

六是關(guān)于發(fā)揮好社會政策的托底作用。李偉說，完善社會政策體系，是保障民生、防范社會風險、實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)。面對經(jīng)濟下行壓力，要高度重視社會領(lǐng)域的相關(guān)政策研究。

首先，要注重研究就業(yè)風險防范問題。要加強就業(yè)監(jiān)測與分析，為就業(yè)政策調(diào)整完善提供依據(jù)。同時，針對局部區(qū)域、行業(yè)的風險，做好包括破產(chǎn)關(guān)閉企業(yè)員工相關(guān)權(quán)益保護、就業(yè)困難人群再就業(yè)安置以及基本生活保障等預(yù)案和政策儲備。

其次，要注重研究社會保障體系改革完善問題。未來一個時期，要進一步強化以城鄉(xiāng)低保為核心的社會保障體系，確保低收入群體的基本生活安全，注重精準扶貧。要加快推進養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域的制度整合，完善管理，更好地發(fā)揮社會保障制度促進公平的功能。針對養(yǎng)老、醫(yī)療領(lǐng)域的收支不平衡壓力，要通過逐步提高統(tǒng)籌層級、完善精算平衡和待遇調(diào)整機制、開源和節(jié)流并舉等綜合措施，積極、穩(wěn)妥地予以解決。

再次，針對快速城鎮(zhèn)化，加強公共服務(wù)體系改革研究。受戶籍制度特別是依附于戶籍制度的公共服務(wù)體制和社會保障制度的影響，我國城鎮(zhèn)化存在不徹底及由此導(dǎo)致的城市內(nèi)“二元結(jié)構(gòu)”問題，對經(jīng)濟和社會發(fā)展的影響非常突出，必須加快解決。最關(guān)鍵的是要改革公共服務(wù)體制，保障流動人口享有同等的基本公共服務(wù)和社會保障權(quán)益，讓他們在城鎮(zhèn)安家落戶，實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

最后，加強養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究。伴隨著老齡化加速，我國的養(yǎng)老服務(wù)壓力與日俱增，必須加快建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充的養(yǎng)老服務(wù)體系。

七是關(guān)于構(gòu)建競爭力導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)政策體系。李偉說，通過結(jié)構(gòu)性改革提高農(nóng)業(yè)競爭力，促進農(nóng)業(yè)盡快從拼投入、拼資源、拼環(huán)境式增長，轉(zhuǎn)向以提升質(zhì)量和效率為中心的集約、高效式發(fā)展，是“十三五”乃至今后更長時期我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的重大課題。為此，需要深入反思我國長期實行的增產(chǎn)導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)政策體系，充分借鑒與我國具有相同農(nóng)業(yè)資源稟賦的國家在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗教訓(xùn)，盡快構(gòu)建符合我國發(fā)展階段和國際貿(mào)易規(guī)則、以提高競爭力為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)政策體系。

李偉提出，以農(nóng)業(yè)政策轉(zhuǎn)型引領(lǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，需要找準關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行深入研究。一是如何提升我國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)競爭力；二是如何提升我國農(nóng)業(yè)的非價格競爭力；三是如何提升我國農(nóng)業(yè)的供應(yīng)鏈競爭力；四是如何提升我國農(nóng)業(yè)的政策競爭力。

八是關(guān)于把創(chuàng)新作為培育新增長動力的根本途徑。李偉說，在“新常態(tài)”下，必須把創(chuàng)新作為培育新增長動力的根本途徑。2015年，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增速高于工業(yè)增加值平均增速4.1個百分點，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)呈現(xiàn)出一些積極變化。但是，推動創(chuàng)新發(fā)展的新動能還在萌芽階段，企業(yè)創(chuàng)新動力不足、創(chuàng)新能力弱等問題仍然突出，一些制約創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的體制機制障礙尚未消除。為此，一是要全面客觀地認識創(chuàng)新發(fā)展，增強改革的定力和信心；二是實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展要有新理念、新政策；三是要夯實創(chuàng)新發(fā)展的根基；四是要抓住創(chuàng)新環(huán)境方面的關(guān)鍵問題，集中精力，重點突破；五是要著力提升企業(yè)創(chuàng)新能力。

在2月26日的閉幕會議上，李偉又進一步強調(diào)了今年政策研究的幾個重點。

第一，要關(guān)注研究當前如何防止干部群體對改革的焦慮感和疲憊感。李偉認為，目前在簡政放權(quán)、商事制度等很多方面的改革效果比較明顯；但是有的改革真正使人民群眾感受到“獲得感”可能還有一個過程，有的改革落實到“最后一公里”時還缺少可操作性，還有眾多有關(guān)改革的文件需要結(jié)合本地區(qū)、本部門的實際情況，區(qū)別輕重緩急，扎實推進，等等。對于這些方面存在的不同程度的焦慮感和疲憊感，應(yīng)予以重點關(guān)注。

第二，構(gòu)建對外開放經(jīng)濟新體制是國研中心這兩年來實際工作的重中之重，但社會上對這個問題的重視程度還沒有到位。李偉表示，現(xiàn)在提出的新體制，不是一般的修修補補或加減，而是必須在整個體系、水平上有突破和提升。

第三，關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，李偉重申了“不要將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革泛化”的觀點。

第四，對于今年經(jīng)濟工作五項重點任務(wù)中的“三去”問題，李偉表示，在去產(chǎn)能方面，要著重把一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)搞得更準確些，有關(guān)情況摸得更透徹些；在房地產(chǎn)“去庫存”方面，不能一刀切，現(xiàn)在尤其要高度關(guān)注全國城市房地產(chǎn)分化加大的趨勢；“去杠桿”主要還是貨幣政策引導(dǎo)問題，如果實體經(jīng)濟發(fā)展好了，效益提升了，杠桿率在市場條件下自然就下來了，但現(xiàn)在還不處于這個階段。

張軍擴在會議的總結(jié)發(fā)言中，對如何做好今年的政策咨詢研究工作談了四點意見。其一，做好今年政策咨詢研究工作，要牢牢把握供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這個主要任務(wù)和主攻方向。其二，做好今年政策咨詢研究工作，需要很好把握供給側(cè)政策與需求側(cè)政策的關(guān)系，供給側(cè)和需求側(cè)政策要同時發(fā)力。其三，在轉(zhuǎn)方式與調(diào)結(jié)構(gòu)政策研究中，要把握好政府與市場的關(guān)系，切實加強政府該管的事情。其四，在增強發(fā)展動力政策研究中，除了注重從產(chǎn)業(yè)和技術(shù)上打造新的競爭優(yōu)勢外，還要重視重塑新的激勵機制問題。

地方實踐是國家高端智庫建設(shè)的重要組成部分

關(guān)于共同推進國家高端智庫建設(shè)工作的問題，張軍擴表示，地方發(fā)展研究中心的實踐是國家高端智庫建設(shè)的重要組成部分。把地方的首創(chuàng)精神發(fā)揮好，把大家的經(jīng)驗總結(jié)好、運用好，是國家高端智庫建設(shè)試點工作取得成效的重要途徑。

張軍擴說，當前，智庫發(fā)展面臨難得的歷史機遇，決策層對智庫的重視程度明顯增強，對政策咨詢研究的需求更強烈，對研究成果質(zhì)量的要求更高，政策咨詢研究面臨的競爭壓力也越來越大。但同時，智庫發(fā)展面臨不少亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在人才管理體制、經(jīng)費管理體制不適應(yīng)，研究條件和信息化手段落后等方面。需要我們抓住機遇，解放思想，主動作為，從觀念上、人才上、機制上大膽嘗試、大膽突破，切實探索出一條符合決策需求和智庫工作規(guī)律的發(fā)展道路。

張軍擴表示，國研中心與地方發(fā)展研究中心應(yīng)加強溝通與交流，上下互動、形成合力，共同把智庫建設(shè)工作推向深入。