吉富星

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PPP的本質(zhì)、適用性、風(fēng)險性與規(guī)范性

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PPP（政府與社會資本合作）在全世界并沒有一個統(tǒng)一、權(quán)威定義，各國均是結(jié)合自身實際開展PPP立法和實踐，并不存在靜態(tài)的最佳實踐。PPP在我國并非一個新生事物，但2013年國家倡導(dǎo)的PPP模式是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的體制機(jī)制的創(chuàng)新和升級。但不可忽視的是，PPP在推進(jìn)過程中普遍存在落地難、不規(guī)范等問題，也存在一些認(rèn)識上的誤區(qū)。

PPP的本質(zhì)和落腳點(diǎn)

很長一段時期內(nèi)，財政緊運(yùn)行常態(tài)化，政府面臨財政收入急劇下降和資金缺口擴(kuò)大局面。據(jù)統(tǒng)計，我國人均公共基礎(chǔ)設(shè)施資本存量為西歐的38%、北美的23%，城鎮(zhèn)化率比發(fā)達(dá)國家低20%，其中蘊(yùn)藏著較大的供給空間，未來十年城鎮(zhèn)化預(yù)計帶動40萬—50萬億元投資。當(dāng)前，財政收入增速呈現(xiàn)累退性，中低速增長成為常態(tài)。在支出剛性強(qiáng)、融資平臺收緊、土地財政風(fēng)險較大的背景下，靠財政單方投入顯然力不從心。但推廣PPP不能局限在緩解支出壓力、化解債務(wù)上，否則就會出現(xiàn)“走偏”“變異”等各種不規(guī)范問題。

PPP不僅限于一種融資方式，其本質(zhì)是一種公共服務(wù)供給的新方式，旨在公共服務(wù)的提質(zhì)增效、社會公眾的福利增進(jìn)。盡管PPP可有效防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險，但其使用的依然是政府的公共資源，落腳點(diǎn)仍是公共服務(wù)。與公共產(chǎn)品供給的傳統(tǒng)三種模式（政府供給、市場或企業(yè)供給、第三部門供給）相比，PPP模式是公共部門與私人部門以伙伴關(guān)系進(jìn)行充分協(xié)作、共享共建的新方式。PPP模式整合公私優(yōu)勢，通過風(fēng)險分配、績效付費(fèi)，實現(xiàn)更低成本提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)。政府作為監(jiān)督者和合作者，遵循“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”和“激勵相容”原則，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化。與此同時，充分利用社會上充裕的資金，也拓展了社會資本的發(fā)展空間，有助于激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。

PPP立足于社會公共服務(wù)的公平與效率，落腳于公眾的福利改善。目前，社會公眾在項目決策、投資、管理、監(jiān)督等方面普遍參與不足，缺乏公共偏好、效用等顯示機(jī)制。故應(yīng)關(guān)注4個P（Public, Private, People, Partnership），注重發(fā)揮社會公眾作用，避免出現(xiàn)政策（Policy）偏差、社會問題（Problem）。PPP應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）和公平性（Equity）的“4E”原則。綜上，PPP作為公共服務(wù)的新型供給方式，成為政府與市場合作的橋梁，有助于提高公共服務(wù)競爭性、多樣性、效率性，更好地滿足公眾需求。

PPP的適用性與問題

目前，不應(yīng)過度夸大PPP地位和作用。很多人認(rèn)為PPP是解決地方債務(wù)的“利器”，還能提高效率，但并不必然。上世紀(jì)90 年代，許多西方國家引入PPP 主要是為了突破當(dāng)期預(yù)算約束，但導(dǎo)致后期支出壓力過大，甚至助推了債務(wù)危機(jī)。即使是在積極開展PPP的西方國家，總體投資額也不超過公共支出的15%，并且注重PPP模式的適用性。目前，我國給社會資本的收益率遠(yuǎn)高于銀行貸款利率、地方債利率，也高于投融資平臺代建的回報率。故此，采用PPP的關(guān)鍵在于降低項目風(fēng)險、提升質(zhì)量及效率，總體看PPP模式仍是公共支出的重要補(bǔ)充而非替代。

并非所有基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)都適用PPP模式。應(yīng)防止將房地產(chǎn)等項目包裝為PPP。同時，應(yīng)嚴(yán)禁將政績類工程項目做成PPP，以避免擠占了當(dāng)前基本、重點(diǎn)的民生支出。

采用PPP的理由并非預(yù)算約束和債務(wù)壓力，真正的緣由應(yīng)是物有所值、最優(yōu)風(fēng)險共擔(dān)。PPP典型特征在于全生命周期管理、物有所值、風(fēng)險共擔(dān)、激勵相容。其中，物有所值是判定項目適用PPP模式的關(guān)鍵，重點(diǎn)考慮風(fēng)險分配、運(yùn)營效率，能否降低項目全生命周期成本。我國現(xiàn)階段為了更好實現(xiàn)物有所值，PPP著力強(qiáng)調(diào)社會資本參與全生命周期運(yùn)營管理、進(jìn)行合理的風(fēng)險分擔(dān)，基于績效評價付費(fèi)。

但不可忽視的是，普遍存在物有所值評價流于形式、缺乏科學(xué)定量等問題，同時，包裝PPP、假PPP現(xiàn)象泛濫。在嚴(yán)禁BT模式（建設(shè)-移交）、剝離融資平臺的政府舉債功能的政策約束下，很多地方通過金融、合約設(shè)計等手段進(jìn)行“保底承諾、回購安排、明股實債”，以PPP之名行BT之實。在急功近利、機(jī)會主義思維下，導(dǎo)致或“粉飾”性降債務(wù)及“債務(wù)出表”，或異化為投資拉動、解決融資的工具。各種“重簽約、輕履行”“重前期、輕監(jiān)管”等現(xiàn)象也隨之產(chǎn)生，應(yīng)需要高度防范機(jī)會主義、積極應(yīng)對蘊(yùn)藏的風(fēng)險。

PPP的風(fēng)險性與治理

目前，PPP項目國企參與度高、民企觀望多，社會資本普遍對PPP心存疑慮。社會資本顧慮的風(fēng)險主要是政府信用、未來支付能力，缺乏有效風(fēng)險防范“抓手”。在長達(dá)10—30年的合同期內(nèi)，面對政府非理性干預(yù)、不作為、換屆等造成的不誠信等行為，社會資本往往處于弱勢地位，法律救濟(jì)途徑也不順暢。尤其是經(jīng)濟(jì)下行情況下，社會資本更擔(dān)心地方財政捉襟見肘之時的誠信或支付能力。

對政府而言，推廣PPP不是甩包袱，也存在潛在風(fēng)險。政府是公共服務(wù)的最終責(zé)任人，也是剩余風(fēng)險承擔(dān)者。PPP項目合同存在各種或有、隱性責(zé)任或債務(wù)，還存在各種推定的、道義上的責(zé)任。一旦風(fēng)險顯性化，就直接轉(zhuǎn)化為政府支出責(zé)任、直接債務(wù)。很多情況下，政府各種非理性擔(dān)?；虺兄Z、過高補(bǔ)貼或定價，或者缺乏有效的監(jiān)管，必然引發(fā)中長期沉重的財政負(fù)擔(dān)或社會風(fēng)險。

應(yīng)謹(jǐn)防PPP潛在風(fēng)險，否則數(shù)年后可能造成嚴(yán)重的債務(wù)問題、較大范圍違約、公共服務(wù)質(zhì)量不高等問題。PPP項目成功率與地方政府治理能力緊密相關(guān)，其重點(diǎn)是設(shè)計合理的交易結(jié)構(gòu)、吸引高水平的投資方、形成緊密的合作關(guān)系。政府應(yīng)樹立契約精神、市場觀念，更注重公平參與、平等協(xié)商、績效評估和結(jié)果導(dǎo)向。同時，積極審慎識別和動態(tài)公平分配項目風(fēng)險，各風(fēng)險應(yīng)由具有最佳管控能力和管控成本最低的參與方承擔(dān)，并建立重新談判觸發(fā)機(jī)制和公平有效原則。

PPP順利推進(jìn)應(yīng)消除社會資本疑慮、財政機(jī)會主義，須強(qiáng)化治理機(jī)制、能力提升。PPP關(guān)鍵是通過恰當(dāng)?shù)闹卫頇C(jī)制，落實風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、充分挖掘PPP 效率，從而使政府能夠通過分享效率“紅利”實現(xiàn)降低長期債務(wù)目標(biāo)。地方政府不應(yīng)急功近利，而應(yīng)充分考慮PPP適用性、物有所值及風(fēng)險性，規(guī)范有序推進(jìn)PPP。

PPP的規(guī)范有序推進(jìn)

PPP是一把“雙刃劍”，對地方治理能力與財政風(fēng)險提出了巨大挑戰(zhàn)。PPP發(fā)展需要牢固的政策基礎(chǔ)、長期的政治承諾以及穩(wěn)定、可預(yù)期的法律和監(jiān)管框架。當(dāng)前應(yīng)抓住改革時間窗口推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革，及PPP相關(guān)配套改革。重點(diǎn)是體制層面重塑中央地方財政關(guān)系、政府與市場關(guān)系，完善政績考核、績效管理和問責(zé)制度。繼續(xù)擴(kuò)大地方債規(guī)模，適度加大政策性金融力度，同時，積極穩(wěn)妥推廣PPP。當(dāng)前推廣PPP需要做好頂層設(shè)計、制度完善，構(gòu)建合理的風(fēng)險分擔(dān)、有效的激勵相容機(jī)制。

中央層面應(yīng)加快建立統(tǒng)一的PPP立法、管理機(jī)構(gòu)，健全制度體系，強(qiáng)化全過程監(jiān)管。政府特許經(jīng)營與PPP并不是同一概念，二者有較大交叉，但PPP的范疇更廣。按照“法律規(guī)范、政策保障、操作指引”三位一體思路推進(jìn)制度構(gòu)建，盡快推進(jìn)PPP立法，項目土地、預(yù)算管理、稅收優(yōu)惠、資產(chǎn)管理等政策亟需進(jìn)一步細(xì)化完善，操作指南、行業(yè)合同等需進(jìn)一步細(xì)化。有扶有控、分層分類推進(jìn)PPP，適當(dāng)規(guī)范、彈性約定運(yùn)作方式和交易結(jié)構(gòu)。所有PPP項目統(tǒng)一納入信息平臺，進(jìn)行全過程監(jiān)管，及時指導(dǎo)、糾偏。

同時，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變意識、提升能力，并建立政府違約救濟(jì)機(jī)制。強(qiáng)化政府法治與契約意識，加強(qiáng)實操的培訓(xùn)、指導(dǎo)。政府應(yīng)建立公眾參與決策和監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格把控“利益分配、風(fēng)險分擔(dān)、政府監(jiān)督”三個環(huán)節(jié)，依法合規(guī)、重諾履約。對于政府違約可考慮法律救濟(jì)，尤其是建立上級政府干預(yù)、救濟(jì)機(jī)制或擔(dān)保、保險制度。

此外，加大財稅政策優(yōu)惠和金融支持力度，在資金渠道、增信、證券化、金融創(chuàng)新上給予支持。鼓勵發(fā)展綜合性PPP等新業(yè)態(tài)，扶持各類運(yùn)營商，助力“走出去”。

作者單位：中國青年政治學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院