● 江蘇省編辦

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堅持問題導向 突出執(zhí)法惠民
——江蘇省綜合行政執(zhí)法體制改革探索

● 江蘇省編辦

江蘇省貫徹“四個全面”戰(zhàn)略布局和創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，大力推進簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，將綜合行政執(zhí)法體制改革與行政審批制度改革配套、協(xié)調(diào)推進，突出問題導向，堅持系統(tǒng)謀劃、分類推進、重點突破，有效地促進了資源整合，推動了大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

一、找準問題，明確目標

為摸清底數(shù)、找準問題，江蘇省組織對52個省級機關、13個省轄市、98個縣（市、區(qū)）進行了系統(tǒng)調(diào)研，開發(fā)建立了江蘇省行政執(zhí)法權力事項和執(zhí)法隊伍數(shù)據(jù)庫。通過調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)主要問題有：一是多頭交叉執(zhí)法。從層級看，省級有36支執(zhí)法隊伍，市平均有35支，縣（市）平均有30支，區(qū)平均有19支。從部門看，有的部門存有多支執(zhí)法隊伍。據(jù)統(tǒng)計，江蘇省交通運輸領域共有執(zhí)法隊伍513支，其中省級有3支，市平均有7支，縣（市、區(qū)）平均有4支。二是多層重復執(zhí)法。以屬地管理的4100項行政處罰權為例，除省級專屬行使的555項外，其余3545項由市縣共同行使。市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)等21個領域普遍是省設總隊、市設支隊、縣（市、區(qū)）設大隊。同一個城市，包含市、區(qū)、街道之間也存在多層重復執(zhí)法的問題，例如城市管理等領域存在市設支隊、區(qū)設大隊、街道設中隊的情況。三是基層力量薄弱。江蘇省2812支行政執(zhí)法隊伍共有人員編制85047名，平均每支30名，總量雖大但分工太碎，基層力量薄弱。除市場監(jiān)管、城市管理等領域外，其他都沒有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立執(zhí)法隊伍，“條強塊弱”、基層執(zhí)法力量不足的問題突出。這些問題導致了突擊執(zhí)法、任性執(zhí)法、擾民執(zhí)法、交叉扯皮、效率不高，影響了執(zhí)法的公信力，制約了簡政放權的深入推進。綜合執(zhí)法改革，既要治標又要治本，不僅要解決現(xiàn)階段執(zhí)法隊伍存在的問題，還要強化事中事后監(jiān)管，助力構建“集中高效審批、強化監(jiān)管服務、綜合行政執(zhí)法”的基層治理結構。

基于此，江蘇加強系統(tǒng)謀劃，堅持問題導向，著力完善扁平、高效的執(zhí)法體系，將改革目標確定為：一是在縱向上按照屬地管理的原則，理順各層級政府執(zhí)法職責，構建適合地方特點的執(zhí)法職責體系，解決多層執(zhí)法的問題。省級主要負責監(jiān)督指導、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法組織協(xié)調(diào)等，一般情況下不設專門執(zhí)法隊伍。執(zhí)法職責主要由市縣兩級政府承擔。市或區(qū)選擇一級承擔執(zhí)法職責并設立綜合執(zhí)法隊伍。統(tǒng)籌縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法職責，經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)探索綜合執(zhí)法，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)側重承擔配合協(xié)助執(zhí)法職責。二是在橫向上按照整合、綜合的原則，整合相近相似的執(zhí)法職責資源，綜合設置執(zhí)法隊伍，解決多頭執(zhí)法問題。大幅度減少市縣兩級政府執(zhí)法隊伍種類，到2017年基本實現(xiàn)市縣綜合設置5-7支執(zhí)法隊伍。三是在資源配置上按照重心下移、力量下沉的要求，推動執(zhí)法力量向基層傾斜，解決基層執(zhí)法力量不足的問題。

二、抓好試點，分類推進

根據(jù)確定的目標，在省一級層面，先行撤銷了省工商局經(jīng)濟監(jiān)督檢查總隊、省安全生產(chǎn)執(zhí)法總隊等3支執(zhí)法隊伍，其他執(zhí)法隊伍通過整合、轉型、下放等方式逐步改革到位，原則上不再保留省級執(zhí)法隊伍。江蘇省共明確了8個國家級試點，8個省級試點。試點分三種類型推進：一是部門內(nèi)綜合。包含南通、常州、鹽城、徐州、蘇州、泰州、淮安、宿遷、連云港、昆山、泰興、沭陽等12個試點市縣在交通運輸、農(nóng)林、資源環(huán)境、商務、安全生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設、公共衛(wèi)生、海洋與漁業(yè)等領域整合歸并現(xiàn)有的多支執(zhí)法機構，實現(xiàn)“一個部門一支隊伍”。例如昆山市交通運輸局按照“撤一建一”原則，撤銷運政稽查大隊，成立交通運輸?shù)缆肪C合行政執(zhí)法大隊，整合公路管理、運輸管理、機動車維修管理等3個部門的執(zhí)法職責和力量，全面履行道路交通運輸行政綜合執(zhí)法工作，形成“上路執(zhí)法一輛車、處理問題一班人、出了問題找一家”的道路綜合執(zhí)法體系。綜合執(zhí)法大隊成立后，共查獲各類違法違規(guī)案件10464起。徐州市撤銷了市商務局原承擔執(zhí)法職責的3個內(nèi)設處室和1個事業(yè)單位，成立了一支商務綜合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一承擔3個城區(qū)和開發(fā)區(qū)商務領域綜合行政執(zhí)法職責。二是跨部門綜合。包含南京、常州、南通、鹽城、徐州、蘇州、無錫、鎮(zhèn)江、揚州、泰州、淮安、宿遷、連云港、昆山、泰興、沭陽等16個試點市縣在深化市場監(jiān)管領域綜合執(zhí)法的基礎上，又在城市管理、商務、旅游園林等領域探索實行跨部門綜合執(zhí)法，實現(xiàn)“一個領域一支隊伍”。例如泰興市將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門的整體職能機構以及商務、糧食主管部門市場流通領域的執(zhí)法職責機構整合到新組建的市場監(jiān)管部門，實現(xiàn)市場監(jiān)管執(zhí)法“五合一”。鎮(zhèn)江市整合原旅游局、金山焦山北固山景區(qū)管理委員會、市園林局（南山風景名勝區(qū)管理委員會）的相關職責，組建市旅游發(fā)展委員會，設立旅游園林執(zhí)法隊伍，市區(qū)實現(xiàn)一支隊伍管旅游園林。通過部門內(nèi)和跨部門綜合，目前如皋市已將改革前的26支執(zhí)法隊伍整合為環(huán)境保護、交通運輸、農(nóng)林水利、社會事業(yè)、市場監(jiān)管、城市管理等6支綜合執(zhí)法隊伍。三是區(qū)域綜合。在全省范圍內(nèi)20個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)和部分街道、開發(fā)園區(qū)探索“一個區(qū)域一支隊伍”。例如昆山市張浦鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局通過“確認+交辦”的放權模式，已集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、質(zhì)監(jiān)、社會保障、文化、公共衛(wèi)生等23個領域518項行政處罰權，并與市市場監(jiān)管局張浦分局實現(xiàn)了一體化管理，實現(xiàn)“一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊伍”。南通市崇川區(qū)在鐘秀街道組建綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一管理區(qū)屬部門下沉到街道的執(zhí)法隊伍和人員，以街道辦事處為主體開展執(zhí)法，實現(xiàn)“一個街道一支隊伍”。蘇州市工業(yè)園區(qū)設立了綜合行政執(zhí)法局，探索統(tǒng)一行使市容市政、建設規(guī)劃、交通水利、國土資源、安全生產(chǎn)等領域的執(zhí)法職責，實現(xiàn)“一個園區(qū)一支隊伍”。

三、突出重點，務求實效

針對多年來存在的多頭多層重復執(zhí)法等問題，江蘇省選擇關系群眾切身利益的市場監(jiān)管領域作為重點突破，出臺并實施了市場監(jiān)管體制改革意見，率先在市場監(jiān)管領域做到了綜合執(zhí)法“六個一”。一是“一個部門管市場”。截止到2015年上半年，全省98個縣（市、區(qū)）均整合原縣級食品安全辦、工商、質(zhì)監(jiān)和食品藥品監(jiān)管部門的職責以及衛(wèi)生部門承擔的食品安全監(jiān)管職責，組建縣級市場監(jiān)督管理局，統(tǒng)一負責本行政區(qū)域內(nèi)的工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管等市場監(jiān)管工作。實現(xiàn)“三合一”后，縣級市場監(jiān)管部門內(nèi)設機構總數(shù)由1865個減至1337個，精簡28％；局機關工作人員由7359人減至5290人，精簡28％。全省范圍內(nèi)1280個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全部成立了食安辦。二是“一支隊伍管執(zhí)法”。市級工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門主要行使市場執(zhí)法監(jiān)督指導、協(xié)調(diào)跨區(qū)域執(zhí)法和重大案件查處職責，不再保留執(zhí)法隊伍。13個省轄市共撤銷31支執(zhí)法隊伍，有1991名人員充實到區(qū)?？h級市場監(jiān)管部門機關人員編制統(tǒng)一精簡達20％，用于充實基層執(zhí)法力量。在原有的784個基層工商所的基礎上，共設置913個基層市場監(jiān)督管理分局，增加了16％，基層工作人員增加21％，基層分局平均人數(shù)達12人，實現(xiàn)了食品安全監(jiān)管、特種設備安全監(jiān)管等在基層的全覆蓋。統(tǒng)一了縣級市場監(jiān)管執(zhí)法標識和執(zhí)法制服，指導各地統(tǒng)一執(zhí)法證件、執(zhí)法程序和執(zhí)法文書，整合市場監(jiān)管系統(tǒng)信息平臺，不斷完善市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系。三是“一套清單管權責”。對市工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門承擔的98項事權和縣級市場監(jiān)管局承擔的75項事權進行了明確劃分，確定了市與縣局之間在市場主體登記、質(zhì)量管理、食品藥品監(jiān)管處罰等方面的事權范圍，明晰了職責權限，理順了工作關系。四是“一個平臺管信用”。江蘇省法人庫共歸集199萬戶企業(yè)、370萬個體工商戶、5000多民辦非企業(yè)和社會團體的1.8億條信用信息，出臺了企業(yè)法人、自然人、事業(yè)單位信用監(jiān)管、評價和聯(lián)合懲戒的辦法，建立誠信檔案、黑紅名單、聯(lián)合懲戒制度，實施信用分類監(jiān)管。五是“一個中心管檢測”。整合質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、糧食等部門的各類技術資源，組建綜合性檢驗檢測機構。六是“一套機制管檢查”。推廣“雙隨機一公開”抽查機制，提高執(zhí)法監(jiān)管效能。如昆山市市場監(jiān)管局依托智慧政務平臺開發(fā)了市場主體登記信息互聯(lián)互通平臺，構建了市場主體登記信息“市級平臺統(tǒng)一推送、市場監(jiān)管部門統(tǒng)一告知、審批執(zhí)法部門統(tǒng)一認領反饋”的運作體系，實現(xiàn)了行政許可、日常監(jiān)管、行政處罰信息實時流轉、實時抄告、實時留痕。

四、健全機制，強化監(jiān)管

針對任性檢查、執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公等問題，江蘇省確立了6個機制，構建新型執(zhí)法監(jiān)管體系。一是依據(jù)監(jiān)管和服務責任清單追責機制。在編制公布權力清單、責任清單的基礎上，明確追責情況，嚴格問責追究，做到有職必有權、有權必有責、權責對等。二是雙隨機抽查機制。以“一表兩清單、兩庫一平臺”為主要內(nèi)容，制定統(tǒng)一執(zhí)法檢查表格、隨機抽查事項清單、簡政放權事中事后監(jiān)管責任清單，建立隨機抽查對象庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫和統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺，隨機滾動抽取確定執(zhí)法對象和執(zhí)法人員。江蘇省政府規(guī)定1年內(nèi)對同一市場主體的抽查原則上不超過2次，抽查總比例不超過5％，從制度上保證了執(zhí)法監(jiān)管的公正性和有效性。以泰州市姜堰區(qū)市場監(jiān)管局對349戶市場主體雙隨機抽查情況為例，合計發(fā)現(xiàn)問題78戶，占比例22％，而該局此前完成的4次公示信息常規(guī)檢查中，總共才發(fā)現(xiàn)問題41戶。三是獎勵舉報機制。動員社會力量參與執(zhí)法監(jiān)管，堅持有投訴必回應、有舉報必調(diào)查，對查實的舉報者予以獎勵，解決了執(zhí)法監(jiān)管中的信息不對稱問題，實現(xiàn)了綜合執(zhí)法機構與其他社會管理主體的有效銜接和良性互動。四是告知承諾聯(lián)合懲戒機制。在部分市縣試點開展告知承諾聯(lián)合懲戒，實現(xiàn)企業(yè)在市場準入前，政府部門一次告知、企業(yè)作出信用承諾、部門通過信用信息平臺聯(lián)動監(jiān)督，既大大降低了執(zhí)法成本，又便利了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動有效監(jiān)管、精準執(zhí)法。洪澤縣通過推行“承諾制”，2015年平均每戶企業(yè)縮短審批時間4個工作日，審批效率同比提高達57.2％，新增注冊企業(yè)數(shù)同比增長30％。五是重大風險監(jiān)測防控機制。對于食品藥品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)保等有可能發(fā)生重大區(qū)域性系統(tǒng)性風險事故的領域，加強風險監(jiān)測防范，完善應急預案和應對準備，保安全、保平安、保穩(wěn)定、防風險。六是嚴格的監(jiān)管績效評估機制。加強對監(jiān)管職能部門和執(zhí)法人員的監(jiān)督考核，落實行政執(zhí)法責任制，規(guī)范執(zhí)法行為，提高監(jiān)管執(zhí)法效能。