劉笑晨，王淑敏

(大連海事大學法學院，遼寧大連 116026)

全球治理視角下打擊海上恐怖主義的法律機制問題初探

劉笑晨，王淑敏

(大連海事大學法學院，遼寧大連 116026)

海上恐怖主義作為陸上恐怖主義在海上的延伸，具有其獨特的屬性，對此國際法和國內法缺乏有效的規(guī)制。為此借鑒國際關系的理論——全球治理理念完善機制是十分必要的。這一法律機制主要包括三部分內容——國際組織機構、立法合作和聯(lián)合執(zhí)法的創(chuàng)新。在打擊海上恐怖主義的問題上，中國作為負責的安理會常任理事國應當積極加入全球治理中，在完善本國立法的基礎上，增加在國際立法中的話語權。對內開發(fā)單獨的恐怖主義險，對外加強與其他國家海上聯(lián)合執(zhí)法，創(chuàng)建亞洲多國安全組織。

全球治理；海上恐怖主義；法律機制

“9·11”事件后，全球的恐怖主義不斷地進化發(fā)展，打擊更加困難。傳統(tǒng)的恐怖主義襲擊的目標多集中在陸地和空中，但是隨著信息化時代的到來與貿易全球化的發(fā)展，海洋與網絡也成為恐怖主義的新目標。由于海洋其自身獨有的自然因素，使得海上恐怖主義襲擊是在所有主要的恐怖戰(zhàn)術中最難對付的。海洋運輸成本低廉、承載量大，極易招致海上恐怖主義集團的襲擊，對海運安全造成了巨大的威脅，甚至影響到整個國際社會的和平與穩(wěn)定。

一、如何界定全球治理視角下打擊海上恐怖主義的內涵與外延

(一)海上恐怖主義的內涵

在探索海上恐怖主義全球治理機制的內涵外延之前，首先需要對海上恐怖主義做出界定。海上恐怖主義是恐怖主義發(fā)展的衍生品，由于其出現(xiàn)的歷史較短，造成的危害未能像陸上恐怖主義那樣被大多數(shù)人所重視。對于海上恐怖主義的定義，《公海公約》與《聯(lián)合國海洋法公約》均未提到，直到1985年國際海事組織IMO通過了《制止危及海上航行安全非法行為公約》(簡稱SUA公約)首次將打擊海上恐怖主義搬上國際舞臺，但海上恐怖主義的含義至今語焉不詳。

目前恐怖主義缺乏一個在國際上公認的精準的定義。不同的法律體制和政府機構都對恐怖主義作了不同定義。如《2006年英國反恐法案》，認為恐怖主義具有以下特征：使用威脅等手段影響政府或恐嚇大眾或大部分民眾；其目的帶有政治性、宗教性或者是意識形態(tài)；其手段涉及針對人的嚴重暴力行為、危及他人生命、威脅公眾安全、嚴重破壞公私財產、擾亂或嚴重影響電子系統(tǒng)。美國國務院與英國定義的角度相似，認為恐怖主義是類國家團體或其人員實施的有預謀的、出于政治動機的以暴力手段針對非戰(zhàn)爭目標的行為”。但是，有些國家甚至不情愿將恐怖主義的定義法律化，并賦予其法律約束力。[1]之所以要明確海上恐怖主義的內涵是因為不同的主體、行為方式的認定必然引發(fā)不同的應對措施，針對不同的群體范圍治理手段有強有弱，而辨別行為是否屬于海上恐怖主義行為也是選擇適用不同法律規(guī)范的前提。

以己之見，海上恐怖主義行為可以概括為未經授權的，沒有任何權力或主權的實體，實施的針對無辜的人，其目的是引起人們恐懼狀態(tài)，或通過暴力手段恐嚇或脅迫政府、個人以及團體以達到其目的，在海上從事違反國際法的暴力行為或者幫助行為。

(二)海上恐怖主義的外延

在一些重要航線上的海峽多成為恐怖襲擊的主要發(fā)生地，并且海盜往往與恐怖分子一起發(fā)動有針對性的恐怖襲擊，那么對于國家來說二者之間的聯(lián)系不可被忽視，也正是那些類似于位于阿拉伯半島上的阿凱達基地組織的有著復雜結構的國際恐怖組織，增加了國家辨別分類不同形式的海上恐怖主義活動的難度。[2]

1．海盜可以“轉化”成海上恐怖主義

關于海盜和恐怖主義的關系，學界主要有三種學說。

首先是包含說，一是海盜包含海上恐怖主義，《阿拉伯制止恐怖主義公約》第1條明確規(guī)定：“《聯(lián)合國海洋法公約》所規(guī)定的海盜罪屬于恐怖主義犯罪?！边@種學說認為，海上恐怖主義犯罪只是以暴力恐怖為手段，從事危害海洋安全、危害船舶和港口設施安全的犯罪活動，海盜僅僅是恐怖主義的一種形式。這一說法將一切海盜行為都當作海上恐怖主義處理，忽略了目的和手段的聯(lián)系，也增加了預防與打擊的成本。[3]包含說的第二種說法是海上恐怖主義包含海盜，這一觀點的主要代表是中國著名國際法學者周忠海教授，他也認為由于國際法上嚴格定義的海盜行為的范圍比較狹窄，難以完全適應打擊危害海上航行安全非法行為的現(xiàn)實需要，因此《關于制止危害海上航行安全的非法行為的公約》彌補了有關海盜罪條約的不足,成為制裁危害海上航行安全犯罪的主要國際法依據(jù)。在某種意義上，該公約是習慣法上“海盜行為”定義的發(fā)展。[4]

其次是區(qū)別說，區(qū)別說認為，按照《聯(lián)合國海洋法公約》第101條*根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第101條，下列行為構成海盜行為：“(1)私人船舶或私人飛機的船員、機組成員或乘客為私人目的，對下列對象所從事的任何非法的暴力或扣留行為：(a)在公海上對另一艘船舶或飛機,或對另一艘船舶或飛機上的人或財物、(b)在任何國家管轄范圍以外的地方對飛機、船舶、人或財物。(2)明知船舶或飛機成為海盜船舶或飛機的事實，而自愿參加其活動的任何行為。(3)教唆或故意便利(l)項或(2)項所述行為的任何行為?！睂１I的定義，海盜罪不具有恐怖主義犯罪一般具有的政治目的或動機?？死锼雇懈フJ為在區(qū)別說下海上恐怖主義是指“個人或團體使用暴力或威脅使用暴力阻礙破壞國際航運和海洋安全，并造成恐慌、恐嚇平民，以實現(xiàn)其政治野心或目標的行為體系”。[5]

第三是發(fā)展說，發(fā)展說的觀點認為海上恐怖主義是海盜行為蛻變的結果，西方部分學者認為當海盜被賦予了“政治性”色彩，即“懷有直接或間接的影響政府或個人團體的意圖，對船只及其乘客、貨物或船員，或者港口采取的任何非法行為?！盵6]那么它就發(fā)展為了海上恐怖主義?；诎l(fā)展說，亞太安全合作理事會(Council for Security Cooperation in the Asia Pacific)認為恐怖分子采取的以海洋環(huán)境為特征的行為與行動,包括攻擊在海上或港口的船舶或固定平臺,或者上面所搭載的乘客或船員,襲擊海岸的設施或建筑物,其中也包括旅游景點、港口或港口城市等。但發(fā)展說并沒有從根本上解決海上恐怖主義本身的內涵界定問題。

筆者認為，將區(qū)別說與發(fā)展說相結合更為適合。海盜與海上恐怖主義是一種“轉化”的關系。傳統(tǒng)觀念上，海盜行為包含三個要素。首先，它是未經授權的暴力行為；第二，行為不是發(fā)生在任何國家的領海上；第三，是一艘船攻擊另一艘船的行為。[7]從概念上看，海盜行為和海上恐怖行為在手段和發(fā)生地上有重合部分，也可以說海上恐怖主義行為的根源是海盜行為，只是動機不僅限于經濟因素，還添加了政治目的、宗教目的等。另一方面，海盜與海上恐怖主義之間可以轉化。也就是說，在某種條件下，海盜在獲取某些國家政治組織的支持的情形下，就可能演變?yōu)楹Ｉ峡植澜M織的一部分。海盜的屬性由此發(fā)生了改變。

2．極端組織與基地組織在海上實施的暴力活動屬于海上恐怖主義

在東南亞國家，恐怖主義已成為其不可忽視的問題。激進的伊斯蘭組織，比如伊斯蘭祈禱團、摩洛伊斯蘭解放陣線和阿布沙耶夫等發(fā)起的反對其政府的伊斯蘭分裂活動也屬于恐怖襲擊，為此許多國家加強了其在政治、外交和軍事設施的安全，因此極端恐怖分子也將他們的重心轉移到了“軟經濟”目標上，其中最典型的目標便是海上運輸，包括海上運輸渠道。那么針對于此的暴力活動必然屬于海上恐怖主義范疇。

雖然極端組織與基地組織的總部和主要活動是基于陸地，但是他們已經開始看到海洋環(huán)境的好處，海洋環(huán)境既可以作為躲避現(xiàn)存的針對陸上恐怖主義安全措施的一種方式，也可以使他們通過破壞海上貿易獲取利益并支持他們開展活動。2016年初，利比亞的國家石油公司發(fā)出求救，因武裝分子襲擊了利比亞東部石油港口錫德爾港的油罐，此前，利比亞最大的石油港口已經關閉了一年多。NOC網站上的一份聲明表示，武裝分子襲擊了錫德爾港并放火燒毀該地，在2016年1月4日與保安人員的沖突中，ISIS炮擊了拉斯拉努夫港區(qū)域的一輛坦克。港口是海運業(yè)的一部分，它是海上運輸?shù)钠鹗嫉?，ISIS正是通過襲擊港口，直接扼住海上石油運輸?shù)难屎怼?/p>

基地恐怖組織本身也與海運業(yè)有聯(lián)系。本拉登和其基地恐怖組織曾擁有或控制大約十五艘各類貨輪。[8]他們對船只的利用十分狡猾，所操作的船舶多偽裝成商船，披上“合法的外衣”，以運送普通貨物來掩人耳目，本身難以被發(fā)現(xiàn)。一方面利用這些貨船經商賺錢，為恐怖活動籌集資金；另一方面，尋求在世界任何港口和海域發(fā)動恐怖襲擊的機會。雖然美情報機構可利用衛(wèi)星或偵察機對上述可疑船只實施監(jiān)控，但由于目標過于分散，這些“基地”貨船往往能順利逃出監(jiān)控人員的視線，在拉登船隊中有艘貨船就曾負責為炸毀美國駐東非使館的“基地”組織運送炸藥。

(三)全球治理海上恐怖主義機制的內涵

冷戰(zhàn)結束后，世界各國逐漸走向經濟全球化，彼此間的交往增多，與此同時，經濟全球化也帶來了全球化的恐怖主義，因此，從另一個角度說全球化的發(fā)展產生了全球治理的要求。全球治理是公共組織、私人機構和個人共同管理事務的總和，在這個過程中必然產生利益的摩擦，因此全球治理需要一個穩(wěn)定的機制來實現(xiàn)權力的分配。

1．機制的全球性

全球治理海上恐怖主義機制中的“機制”是具有全球性的“國際機制”，目前關于“國際機制”最具代表性的定義是在斯蒂芬·克拉斯納的《國際機制》一書中提到的“一系列隱含的或明確的原則、規(guī)范、規(guī)則以及決策程序,行為者對某個既定國際關系領域(問題)的預期圍繞著它們而匯聚在一起。所謂原則，是指對事實、因果關系和誠實的信仰；所謂規(guī)范，是指以權利和義務方式確立的行為標準；所謂規(guī)則，是指對行動的專門規(guī)定和禁止；所謂決策程序，是指流行的決定和執(zhí)行集體選擇政策的習慣。”[9]

2．全球治理海上恐怖主義的核心

全球治理在不同的領域內迅速發(fā)展起來，但是在其發(fā)展的歷史過程中缺少一個明確的原則性的框架來指導全球治理制度的創(chuàng)新和改變。正式的國際機構、政府間組織和私人在合作時的立場有時一致，有時沖突，這和他們背后的各國國內政治利益有著密切關系。全球治理所面對的這種挑戰(zhàn)突出了國際機制的重要性。

在目前國際政治舞臺上，國家與政府仍然占據(jù)著主導地位，使“有效的治理必須建立在國家和市場的基礎之上”。[10]但是如果沒有相適應的組織機構、規(guī)則體系來協(xié)調各方利益并確保其有序進行，那么想要達到對海上恐怖主義的全球治理便是紙上談兵。行之有效的機制是海上恐怖主義全球治理的核心，也是其行動依據(jù)。因此全球治理海上恐怖主義機制是行為主體為解決海上恐怖主義問題，遵循國際社會公認的秩序，通過談判、協(xié)商等方式在達成基本共識的前提下創(chuàng)設的約束行為主體的規(guī)則體系。

(四)全球治理海上恐怖主義機制的外延

1．機制的作用

機制所要解決的問題是“用什么來治理”，即實現(xiàn)海上恐怖主義的全球治理需要哪些產品，怎樣協(xié)調其各個行動主體，如何加強行動主體間的配合。對此筆者將全球治理海上恐怖主義機制分為三個部分來重點闡述——國際組織機構、立法合作和聯(lián)合執(zhí)法機制。

2．機制的行為主體

海上恐怖主義全球治理的主體具有多元性，是指各行為主體通過國際合作解決海上恐怖主義問題。因此，全球治理海上恐怖主義包括國家之間的合作，但更強調全球市民社會的力量，提倡一種包括非政府組織、全球性國際組織和各國政府等多種國際行為體在內的全球合作模式。這種治理機制將制度合作中的政府擴大到非政府，體現(xiàn)出在全球治理海上恐怖主義這個問題上不僅要重視國家間的合作,更要重視國家與非國家行為體間的合作,同時應充分協(xié)調多方關系，從而組成了全球治理機制的新主體。

二、構建全球治理海上恐怖主義法律機制的必要性

(一)海上恐怖主義具有全球性

在海上恐怖主義活動中，通過裝滿爆炸物的船只進行的自殺式炸彈襲擊活動應當引起人們關注，離岸資產和海岸關鍵基礎設施被視為恐怖集團的高價值目標。典型的案件是2002年10月，一艘裝滿了炸藥的小漁船在也門撞向一艘法國油輪，這場襲擊引起了巨大火災并且使5 000桶原油泄漏入海，另有1名船員死亡12人受傷。[11]這個案件中恐怖分子以很小的成本造成了巨大的危害。海上恐怖主義的恐怖在于大型海運將遭受災難性的攻擊，包括利用漂流的簡易爆炸裝置或利用船只運送危險物質，如液化天然氣等，以達到危害沿海地區(qū)居民生命安全，攻擊破壞海軍基地、近海石油和天然氣設施以及其他關鍵基礎設施或海上貿易本身的目的。

1．地域的全球性

海上恐怖主義的全球性首先體現(xiàn)在地域上，航線的全球性使得恐怖主義在地域上遍及全球。恐怖活動會造成航線中斷，任何通過海峽的海上交通被中斷都會對全球貿易產生嚴重的影響。假如恐怖分子在航線繁忙的馬六甲海峽或者新加坡海峽轟炸油輪，那么世界上將有近一半的船只需要改變航線，這也將帶來更大的經濟成本和貿易信譽。海上恐怖主義將對多國的經濟造成影響，尤其是中國、日本、韓國和新加坡這些國家，其海上能源運輸是國家經濟增長的主要經濟體，那么在這些國家間，共贏的多邊條約的簽署、打擊海上恐怖主義的情報共享等在海上執(zhí)法上的合作可以有利于保護其海上貿易發(fā)展。

2．屬于全球性問題

海上恐怖主義的組成部分往往包含多個全球性問題，比如貧富差距、國際秩序不平等、文化宗教沖突、跨國犯罪等，這些使得單獨解決海上恐怖主義問題難度極高。

海上恐怖主義活動的影響不僅包括人員的傷亡，同時也會引起政治、經濟、環(huán)境上的嚴重后果。[12]其引發(fā)的經濟損失以漣漪效應的方式影響世界范圍內的經濟。比如因貿易中斷而增加的安全費用，航運價格的提高，從而增加商品的價格，可以嚴重影響零售發(fā)展。

(二)單邊治理的力度不足

海上恐怖主義的威脅不僅對航運、貿易等經濟領域產生了影響，也對現(xiàn)代國際秩序產生了深刻影響，迫使很多國家在思考國家利益的同時，重新評價全球治理與海上反恐活動之間的關系。在應對海上恐怖主義活動中大國間的協(xié)調十分重要，但是可供大國選擇的戰(zhàn)略是有限的，現(xiàn)有措施仍有不足。

現(xiàn)今全球經濟處在相互依存的狀態(tài)下，海上恐怖主義和一般的恐怖主義一樣，只要有海洋存在，海上貿易繼續(xù)，就不可能被徹底消除，其對抗方式和思維邏輯都是不對稱的，而不對稱性正是現(xiàn)代國際、國內政治的本質特征，這使得單邊主義對海上恐怖主義的打擊已經過于吃力，從雙邊到多邊、從地區(qū)到全球范圍內的合作是必需的，這貫穿于立法、執(zhí)法合作機制的構建過程中。

(三)治理的內容需要綜合性措施

政治、經濟、信息全球化使得海上恐怖主義具有全球性的特征，同時也催生了全球治理理念這一產物。在全球化時代下，國際社會必然需要利用全球化工具來治理海上恐怖主義，分別體現(xiàn)在各國的立法合作、國際組織機構、海上執(zhí)法合作等制度上。國際條約是立法合作最直觀的成果。要有效實施海上反恐活動，除了必要的海上執(zhí)法合作外，政治、經濟、文化、宗教等應急措施也應當全面投入設計。

當今世界發(fā)達國家與發(fā)展中國家共存，發(fā)展中國家雖然是恐怖活動的重災區(qū)，但是發(fā)達國家同樣也不能消除恐怖主義的根源，全球化也越來越明顯地體現(xiàn)在安全領域，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的安全距離正在縮小，恐怖主義在某種情況下會從一種形態(tài)國家蔓延到另一種形態(tài)國家。因此，全球治理合作機制不是某個國際組織或者某個國家可以單獨建立起來的，也不能單靠某個條約或公約來支持，它取決于以聯(lián)合國為首的國際組織、主導國家、世界大國、相關國家、國際市民社會共同的支持與認可，這意味著需要形成一種由命運共同體所鑄成的合作共識，即全球治理理念。

三、構建全球治理視角下打擊海上恐怖主義法律機制的可行性

采用全球治理機制解決海上恐怖主義最可能有效的方法表現(xiàn)為立法、國際組織機構和執(zhí)法合作等方面的問題。茲分別說明之。

(一) 立法的完善

主要表現(xiàn)為拓展立法的主體和立法的方式兩個方面的建議。

1．拓展立法的主體

在全球化背景下，國家間的理解和合作已是大勢所趨，全球治理理論已經成為全球化和國際合作問題研究的重要分析工具。但是機制的選擇存在難點，它仍停留在主要受制于政府的意愿和能力的階段。雖然政府通過政治、經濟等手段來實現(xiàn)本國目標，事實上對于國際相關問題的解決也起到了積極的影響，從某種程度上也增加了創(chuàng)建國際立法機制的機會，但是僅依靠政府的力量是遠遠不夠的。全球化進程的深入使得全體社會成員利益相關，榮辱與共，國際立法機制的創(chuàng)建主體除了民族國家外還包括國際組織、非政府組織和利益集團。

打擊和預防海上恐怖主義行之有效的方式之一是構建國際間的反恐立法機制，指在全球范圍內，各個主權國家超越國界線和具體的區(qū)域領域，就反對恐怖主義進行洽談進而完善國際間的反恐立法。海上恐怖主義立法機制的完善具備國際公共產品的非競爭性和非排他性特點。主要表現(xiàn)在，全世界范圍內，各個主權國家共建良好的法治環(huán)境，共享完善立法帶來的豐厚收益。

2．完善立法的方式

在面對海上恐怖主義威脅時，各國國內法規(guī)制不同，因此，構建統(tǒng)一有效的立法機制至關重要，也是一項艱難的任務。目前打擊恐怖主義最具有合法性的立法機制是通過國家間的外交活動達成雙邊、多邊、地區(qū)性或全球性的反恐怖合作體系。通過外交方式達成的立法合作機制同時催生了一系列雙邊、多邊條約或全球性的公約。

針對離岸設施的恐怖主義襲擊是海上恐怖主義的類型之一，2004年被恐怖分子試圖襲擊的阿卜杜拉·阿瑪亞石油裝卸碼頭就是典型例子。在制定1988年SUA議定書時，國家已經預測到了這一恐怖主義風險，因此規(guī)定國家對奪取、控制、損毀海上固定平臺，或放置可能危及海上固定平臺安全的個人暴力行為享有管轄權。這一管轄權在2005年SUA議定書中得到了擴大。[13]但是，1988年SUA議定書和2005年SUA議定書都只適用于如人工島嶼、設施或結構等永久固定在海床上，并要求其用于勘探或開采資源等經濟目的。因此，它無法規(guī)制對于浮動或移動設施或結構的海上恐怖主義襲擊行為。

2004年7月1日正式生效的《國際船舶和港口設施保安規(guī)則》(簡稱ISPS)是國際海事組織于2002年12月9日至13日在該組織倫敦總部舉行的外交會議上通過的，主要是對1974年的《國際海上人命安全公約》第Ⅺ章的內容進行修改。該公約主要是保護航行的船舶，并加強全球范圍內的國際海事安全，預防和打擊針對海運安全的國際恐怖主義活動，在政府執(zhí)法機構，船公司，碼頭公司和港口當局之間，建立國際海運安全全面合作框架*參見International Ship and Port Facility Security Code，2010。。

在港口內，ISPS規(guī)則為各國提供風險評估服務，預測來港船只的安全性。但是ISPS規(guī)則只適用于登記噸位500噸以上的客輪和貨船，因此對于沒有注冊登記或者低于500噸位的船只缺乏規(guī)定，這一安全漏洞也使得恐怖分子有機可乘。[14]因為小型船只最有可能被用于恐怖行動，他們本身具有縮小的規(guī)模、廣泛的可用性和易操縱性的特點。此外，小型船只數(shù)量多、運用廣，有關當局往往很難跟蹤它們。[15]此外，對于沒有國際運輸服務的港口設施也不適用ISPS，這增加了其被恐怖分子惡意利用的風險?？朔@些挑戰(zhàn)需要填補國際海運安全與完善各國國內法規(guī)。

(二)國際組織機構的改革

海上恐怖主義合作機制的主體是主權國家，國家間利益的爭奪激烈，經濟、政治、文化的交流也比較密切，正是復雜多元的國家利益與思想差異使得反恐合作存在著不協(xié)調的隱患。此外，由于主權國家的領導人存在著周期性更換，新的政權及領導人產生后，如何繼續(xù)維持彼此間的長期合作也是挑戰(zhàn)。即使僅就反恐怖主義而言，各國認識不同，政策也不同，各國政府在反恐行動上往往各自為政。那么如何保證全球治理機制可以在行動上協(xié)調各國家？從國際海上反恐實踐觀察，國際組織機構的作用至關重要，也是增強國際海上反恐能力的重要途徑。

1．增加聯(lián)合國的主導力量

在國際組織機構中，聯(lián)合國是當代世界最重要的普遍性國際組織，是國際政治活動合法性的主要來源，也是現(xiàn)有反恐公約、條約和組織產生和發(fā)展的法律基礎。但是聯(lián)合國在打擊海上恐怖主義治理中多有限制，首先聯(lián)合國各主權國國家同時也是其他國際組織的成員國，在應對海上恐怖主義問題上，出于本國利益，更多的是以其所加入的區(qū)域性組織為先，這也使得全球治理海上恐怖主義成“碎片化”，缺乏一個完整的體系。因此應當重點發(fā)揮其在打擊恐怖主義及推動國際反恐合作中領導全局的作用。為協(xié)調各主權國家的利益矛盾，聯(lián)合國首先需將海上恐怖主義的內涵法律化，統(tǒng)一各成員國對海上恐怖主義的認識標準；其次，統(tǒng)一行動標準，雖然各主權國家對于恐怖主義均享有普遍管轄權，但是仍然需要在一定框架下行使權利，以防各自為政；此外，聯(lián)合國作為世界最大的政府組織，應加強同非政府組織的合作，并通過與非政府組織建立伙伴關系以及廣泛的政策對話，使其自身和成員國更有效地實施項目和減少打擊海上恐怖主義的失敗，更好地保持良好的公眾形象和得到更多的政治支持，以及更充分地獲取信息和更合理地進行決策。[16]聯(lián)合國本身也是指導中心的最佳選擇，因此制定一個系統(tǒng)規(guī)范海上恐怖主義的指導性條約也是聯(lián)合國努力的方向。

2．促使IMO增加預防性措施

歷史上，國際法對海盜行為和海上恐怖主義的打擊一直具有被動性而不是預防性。在過去，國際社會在此領域的重點僅限于在恐怖襲擊事件發(fā)生后如何行使管轄權的問題上。1985年阿基萊·勞倫號客輪劫持事件*1985年10月7日，四名來自巴勒斯坦解放陣線(PLF)的男子，挾持了一艘埃及的航班客輪，當時這艘客輪正從亞歷山大航行至塞德港。四名劫船者被一名船務人員驚動到，于是提早執(zhí)行行動，他們劫持了所有的乘客以及船務人員，要求釋放50名以色列監(jiān)獄中的巴勒斯坦囚犯，并且迫使客輪航行至敘利亞塔特斯海港。使全世界注意到預防海上恐怖主義發(fā)生的重要性，并促使國際海事組織(IMO)認識到應當召開國際會議并簽署有關公約和議定書，從而制止危及海上航行安全的非法行為，尤其是海上恐怖主義行為，并且應當在預防性措施上加大研究力度。

2016年8月在英吉利海峽舉行了實船安保演習。隨著演習的結束，IMO海上安保與便利運輸特別顧問克里斯·特里勞尼出面強調“IMO已為服務于航運的港口制定了一系列保安指南及措施，其中包括制定國際船舶和港口設施保安規(guī)則”。[17]這類國際船舶和港口設施保安規(guī)則的設置是在討論海上恐怖主義背景下的渡運安全時應運而生的，有利于防止船舶與港口發(fā)生恐怖行為，既符合聯(lián)合國反恐戰(zhàn)略，也將成為國家層面自我保護戰(zhàn)略中的重要一環(huán)。

3．強化東盟的作用

東南亞國家大多數(shù)臨海，雖然其面臨的恐怖主義威脅主要來自民族分裂主義和伊斯蘭極端主義，但是自古以來分布著比較廣泛的海盜活動和海上有組織犯罪活動，近些年隨著海上貿易發(fā)展，其也與陸上恐怖組織之間產生密切聯(lián)系和互動，成為東南亞國家面臨的海上非傳統(tǒng)安全問題。

東盟是目前亞洲最為成功的國際合作機制，在東南亞各國發(fā)揮著積極作用。但是其發(fā)展與國家主權原則以及互不干涉內政原則存在著沖突，雖然東盟舉行了多次反恐怖國際會議，但達成的國際法律文件主要集中在情報分享和強化打擊力度問題上，成果相對比較有限，如2001年東盟發(fā)表的“聯(lián)合反恐宣言”，主要是在堅持聯(lián)合國的主導地位下規(guī)定了情報共享以及加強彼此間的合作與協(xié)調。因此，應當積極發(fā)揮東盟地區(qū)論壇(ARF)的重要作用，其主要原則是維護地區(qū)的安全和穩(wěn)定，關注一系列非傳統(tǒng)安全問題，在應對海上恐怖主義中，筆者認為其在2002年通過的《關于消除恐怖主義資金來源的措施宣言》可以用于切斷恐怖主義利用海上貿易發(fā)展的資金鏈。

綜上，目前重要航線經過的海上貿易區(qū)的反恐行動取得了一定效果，特別是在馬六甲海峽地區(qū)的國際合作尤為突出，在打擊海盜與恐怖主義勾結、海事安全和清除水雷等方面的多邊合作也在不斷進步。國際海上反恐合作的核心內容是強調海上安全，港口、船舶、集裝箱、海員在面對海上恐怖主義的威脅時也都成了海上反恐關注的焦點。而這些內容彼此的關系又十分密切，很難把它們孤立起來，國際組織在對其進行防控的過程中也應當綜合考慮各方面的要求。[18]

(三)執(zhí)法合作機制——以CSI為例

在海上恐怖主義全球治理中，執(zhí)法合作也是關鍵點之一，國家間的配合不是短期努力就可以實現(xiàn)的，它需要執(zhí)法上的長期的合作來加強默契性，由其應當關注事前預防性執(zhí)法合作。

1．CSI的優(yōu)點

目前在打擊海上恐怖主義執(zhí)法合作機制中最成功的成果當屬2002年10月,美國海關與邊境保護局提出的“集裝箱安全倡議”(簡稱CSI)。旨在打擊海上恐怖主義，防止全球貿易下，恐怖分子利用海運集裝箱運送殺傷性武器。在國際大舞臺上，CSI是在執(zhí)法合作中發(fā)展預防性法律戰(zhàn)略的成功產品。正是以其為依托的美國海關與他國海關合作防止恐怖分子利用海運實施恐怖活動，在不同的港口通過情報的交流聯(lián)合執(zhí)法。CSI被譽為是“維護全球經濟免受恐怖主義的威脅，以及更好地保障港口城市的安全……防范打擊恐怖主義利用海路及海港的關鍵工具”*參見Foreign Press Center Briefing with Robert Bonner, Commissioner, U.S. Customs Service, Fed News Serv State Dept Briefing。。

2．CSI的預防性

在打擊恐怖主義的方法上，美國過去是依靠單純的反恐法律，而現(xiàn)在更傾向于積極的事前防范，這種方法的技術性更高。這種轉變是源于威脅著美國海外安全的恐怖主義的特點的轉變，因此，美國現(xiàn)在為應對恐怖主義采用了帶有預防性外交、經濟、軍事以及法律的戰(zhàn)略措施。以CSI為基礎，截止到2016年2月，已有76個國家及地區(qū)與美國簽訂海關援助協(xié)議，其中包括中國海關及中國香港海關，協(xié)議約定對于高危險貨物集裝箱在離境口岸便需要查明是否是為恐怖分子提供武器使用，而不是在到達口岸查明。

3．CSI的局限

CSI在全球范圍內發(fā)揮作用的速度有待提高，目前CSI由美國主導，但是各國國內法的差異使得CSI的聯(lián)合性受阻。筆者認為CSI的有效實施在于對涉恐船只的情報傳達，港口和沿海國在獲取情報后，在港口對船只進行檢查遠比在海上登臨檢查更為實際有效。目前應當以建全執(zhí)法合作機制為努力目標，以港口包圍海洋的方式阻斷恐怖主義在海上運作。

四、對中國加強打擊預防海上恐怖主義的啟示

在貿易運輸全球化發(fā)展下，海上恐怖主義作為恐怖主義的延伸，已成為全球性的國際問題，在海上恐怖主義帶來的風險下，任何地區(qū)和國家都無法置身其外。打擊海上恐怖主義不能只依靠某個地區(qū)和國家的單打獨斗，而是需要從雙邊到多邊、從地區(qū)到全球范圍內的各相關領域的有效合作?！昂献鳌币彩侵袊回瀼娬{的，中國政府主張在預防與打擊海上恐怖主義行動中，應始終由聯(lián)合國及其安理會發(fā)揮主導作用，各國在相互尊重主權與領土完整的基礎上，大力加強反恐怖斗爭的國際合作，任何國家或國家集團不得繞開聯(lián)合國或安理會，以單邊主義的做法自行其是。

(一) 增加中國在海上恐怖主義全球治理立法中的話語權

1．提高話語權的重要性

中國是海上恐怖主義全球治理的新生力量，隨著中國各類艦船在世界各地海洋活動的增加，航行范圍的擴大，規(guī)模龐大的中國貨運及漁業(yè)船隊已開始成為海上恐怖分子襲擊的目標。2003年3月福州永豐遠洋漁業(yè)有限公司的“福遠漁225”號在斯里蘭卡東北海域遭猛虎組織船只炮擊致沉，造成17名船員失蹤或死亡?！鞍ㄋ黢R里、也門、伊朗和巴基斯坦等潛在的危險國家或地區(qū)，既是活躍的貿易網絡，也是全球恐怖主義、海盜和毒品走私的網絡”。[19]中國的遠洋航線途經上述國家或地區(qū)，因此提高中國在海上恐怖主義全球治理中的話語權至關重要。

2．如何提高話語權

中國目前已加入聯(lián)合國框架下12個反恐怖公約中的10個，以及上海合作組織成員國簽訂的《上海合作組織反恐怖主義公約》。中國目前雖然加入了一定數(shù)量的國際公約，但是甚少參與對國際公約的制定，使得一些國際條約與中國國家利益有所矛盾。一味地采用“保留條款”并不是根本解決辦法，中國應積極參與制定國際條約，增加在國際立法機制中的話語權。對于有利于打擊海上恐怖主義維護中國海上貿易安全的現(xiàn)有的國際條約，中國可以在衡量國際利益的前提下加入。以外，還應發(fā)揮大國作用，在亞太地區(qū)主動與周邊國家進行雙邊會談，或與貿易伙伴國達成聯(lián)合，簽署有利于打擊海上恐怖主義的雙邊或多邊條約。

(二) 完善中國國內立法

1．體現(xiàn)中國特色并與國際立法接軌

國際條約需要與國內立法結合才能發(fā)揮作用。目前，雖然像美國這樣的國家擁有比較完善的海上反恐立法，但這基本是根據(jù)其具體國情制定的，更多地反映了其本國的利益。由于各國在如何界定海上恐怖主義、海上恐怖活動、海上恐怖分子等方面都存在很大差異，而在國際法上，除《國際海上人命安全公約》對海上恐怖主義作了相關規(guī)定外，其他公約并沒有明確地界定海上恐怖主義，因此，不能很好地應對海上恐怖活動全球性、多變性的特點，不利于各國聯(lián)手打擊海上恐怖活動。

海上恐怖主義犯罪屬于國際罪行，海上恐怖主義活動又遍及全球各大海域，因此，中國的海上反恐立法除了體現(xiàn)中國特色外，還必須與國際海上反恐立法相接軌，才能最大程度地發(fā)揮其作用，有力防范和打擊海上恐怖主義，真正實現(xiàn)立法的初衷，確保中國海域乃至世界海域的安全。首先，“一國兩制”是中國的基本國策，香港、澳門及臺灣地區(qū)是中國不可分割的領土，因此中國的反恐立法在與中國參與的公約、條約及承認的國際反恐標準銜接時也要將這些地區(qū)的地方法律考慮在內；其次，近些年來中國“東突”勢力及其追隨者在邊疆及內陸制造了多起暴恐事件，造成了嚴重的人員傷亡和財產損失，這種宗教極端主義與民族分裂勢力的混合力量是中國恐怖主義勢力的來源之一，因此中國恐怖主義立法在與國際反恐立法接軌時必須考慮宗教問題；再者，“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略中，西線途經國家及地區(qū)存在的恐怖主義勢力也可能會影響中國國家及人民安全，理應納入立法考量。

2．緊跟航運發(fā)展步伐

中國制定的海上反恐立法應當符合當今海運業(yè)發(fā)展的需要，并且能符合國際海上反恐立法的發(fā)展趨勢。由于在海上反恐立法領域很多國家都己經建立了一套較為完善的反恐立法體系，其中一些國家的相關立法內容己經或正在通過國際公約或區(qū)域性協(xié)定的形式被確定下來，比如《國際船舶和港口設施保安規(guī)則》《海關合作理事會關于國際貿易供應鏈安全與便利的決議》等。因此，為了減少國家間海上反恐合作中的立法沖突，中國在制定海上反恐法律時，不能“閉門造車”，要認真研究包含相關內容的國際立法，合理借鑒、吸收國外的先進立法經驗，再結合中國海運反恐領域的實際情況，制定出一部適當超前的海上反恐法律。

(三)加強海上聯(lián)合執(zhí)法

與其他國家建立海上聯(lián)合執(zhí)法機制，不僅可以在最大限度內實現(xiàn)一船多用、一人多用，提高執(zhí)法工具的利用率，同時可以降低海上反恐的成本，摒棄各自為政的觀念，各國發(fā)揮其自身優(yōu)勢，使海上聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化，增強了反恐合力，提高了海上反恐措施的效能。海上恐怖主義嚴重危機海上通道安全，各國開展執(zhí)法合作符合共同利益。

1．加強與他國海上執(zhí)法合作——以中澳合作為范本

以中澳兩國為例，中國與澳大利亞長期保持著強有力的合作關系，在雙方龐大的貿易量中，由海運承擔的貿易量和貿易價值都非常可觀，確保海上貨物安全運輸符合兩國的共同利益。近年來，中澳兩國海事主管機關積極開展交流合作，在港口國監(jiān)督檢查、互認船員證書等方面取得了積極進展。未來，期待雙方能進一步拓展合作的廣度和深度，促進海上運輸和貨物貿易安全。中國可以與澳大利亞的聯(lián)合執(zhí)法模式為范本，在保障海上運輸安全等問題上與周邊國家努力達成廣泛共識，對于海上運輸標準、散貨船安全等問題進行交流協(xié)作，以達到提升管理技術水平、加強安全監(jiān)管的積極作用。在海上聯(lián)合執(zhí)法中，加強培訓交流十分重要，并且應當在IMO框架下增強制度性話語權，為海上安全運輸營造良好的環(huán)境。

2．支持CSI在中國境內的實施

在防止恐怖主義利用海運實施有關恐怖主義活動的執(zhí)法合作機制中，中國支持美國對集裝箱進行安全檢查的倡議(CSI)，允許美國聯(lián)邦調查局在北京設立辦事處，加強雙方在反恐情報方面的交流，標志著雙方找到了一個重要的海上反恐合作領域。這種雙邊的安全執(zhí)法合作是有效控制與預防一定海域間的恐怖襲擊活動的有效方式，其方式是通過簽訂雙邊協(xié)定，使兩國海軍保持通訊聯(lián)系，并設立海上執(zhí)法合作機制，中國可通過與海上重要塞口周邊國建立邊界委員會，定期進行海軍聯(lián)合演習，并交換更新戰(zhàn)術信息。同時，這種雙邊合作還可以包括金融支持、智力支持、情報共享、培訓和提供或租借船舶、工藝設備等。

3．加強情報反恐合作

情報工作貫穿于海上反恐執(zhí)法合作的全過程，它揭示海上反恐環(huán)境、影響著反恐執(zhí)法合作的決策變化，并反作用于恐怖主義的三個重要階段。中國應加強與他國的情報交流，在恐怖主義預防階段，通過這種國與國的海量信息交換共享，更容易在浩瀚的大海上發(fā)現(xiàn)恐怖主義蹤跡，以便積極主動地采取事前防御措施，從而在源頭上杜絕恐怖活動的發(fā)生?？植乐髁x發(fā)生后，情報工作依然重要，通過對目標信息的快速收集與傳遞，采取有效應對措施，將損失降到最低，及時扼殺恐怖活動的延伸發(fā)展；在恐怖活動發(fā)生后，情報工作通過對關聯(lián)信息的整合與分析，找出機制漏洞，可以防止同類恐怖活動再次發(fā)生。

(四)創(chuàng)建亞洲多國安全組織

1．亞洲現(xiàn)有安全組織的局限性

目前，亞洲區(qū)域與安全有關的多邊組織主要有亞洲太平洋經濟合作組織(APEC)、東盟地區(qū)論壇(ARF)和東盟本身。其中亞太經合組織雖然可以被認為是一項安全合作，但是其重點主要在經濟和貿易方面；東盟地區(qū)論壇盡管試圖處理一些安全問題，但是它不可能發(fā)展為亞洲在太平洋地區(qū)的海上安全指揮員；東盟雖然包括安全合作，但是其嚴格遵守的不干涉原則，使得海上安全合作在一定區(qū)域內難以發(fā)揮作用。

2．中國發(fā)揮大國的引領作用

中國處于亞洲，在與周邊沿海國尤其是東南亞國家的多邊安全合作的過程中，缺少一個可發(fā)揮中心作用的亞洲多國安全組織。相對比之下，歐洲有北大西洋公約組織(NATO)和歐洲安全與合作組織(OSCE)，而亞洲各國既沒有形成一個集體防御海上恐怖主義的聯(lián)盟，也沒有任何集體安全組織。中國是發(fā)展中的大國，與亞洲各國一直保持良好的合作關系，一直秉持合作共贏的理念。因此，在國際組織機構上中國應發(fā)揮大國身份，聯(lián)合周邊國家建立一個多邊安全合作組織，以共同保衛(wèi)海上安全。

(五)開發(fā)單獨的恐怖主義險

1．特殊附加險

在海上，恐怖襲擊對于人、貨、船來說都是一個災難。針對海洋運輸貨物，中國人民財產保險股份有限公司設立了特殊附加險，包括由戰(zhàn)爭、類似戰(zhàn)爭行為、敵對行為、武裝沖突或海盜行為直接或作為上述行為的后果造成的被保險貨物的損失。首先，從海上恐怖主義的特點來看，將其認為是一種類似戰(zhàn)爭行為或敵對行為或武裝沖突，都可以使其在特殊附加險的承保范圍內，但這項條款很明顯僅針對海上貨物，并且與一般險別不同，它需要經保險公司特別同意并在投保了基本險別的基礎上才可能被予以承保?？梢姳ｋU公司本身就增加特殊附加險實現(xiàn)的條件。

2．海上人員恐怖主義商業(yè)險

當海上工作的人員遭遇了恐怖主義，從中國的保險合同條款來看，就人壽保險和年金保險而言，中國的許多保險公司都未將恐怖襲擊所造成的人身損害或死亡列入責任免除的范圍，這意味著，被保險人因遭受恐怖襲擊而死亡的風險，屬于保險公司的承保范圍。但這項屬于私人保險公司承保的范疇。因此，企業(yè)并沒有義務為在海上工作的員工投保此項商業(yè)保險，那么它在海上恐怖主義對人員造成損害時可以發(fā)揮的效用極為有限。

3．附加政治風險

在中國出口信用保險公司為海外投資者所提供的保險業(yè)務中也有附加政治風險一項，但是指股權投資保險項下，因戰(zhàn)爭及政治暴亂導致投資項目建設、經營的臨時性完全中斷。那么海上恐怖活動所造成的損失是否足以使投資項目無法繼續(xù)便是需要判斷的一點。此外，中國出口信用保險公司所提供的戰(zhàn)爭及政治暴亂險種就明確包括了恐怖活動，但是空間范圍限定為東道國所發(fā)生的恐怖活動，但海上恐怖襲擊往往發(fā)生在公海上，那么這一保險條款的實現(xiàn)基本不可能。

綜上，中國目前缺少一個單獨的恐怖主義險別，它需要同時適用于人、船、貨，并且空間上適用于海上恐怖活動，最大限度地為投保提供便利，也有利于加強人們對海上恐怖主義的重視。

五、結語

在中國研究海上恐怖主義的進程中，清晰地界定海上恐怖主義是首要問題。海上恐怖主義因其自身屬性及行為方式，理應作為一個單獨的概念存在。針對海上恐怖主義和海盜、極端基地組織的關系的認識研究仍需進一步深化發(fā)展。中國應當積極參與到海上恐怖主義全球治理的進程中，發(fā)揮新型大國的身份，與時俱進，從傳統(tǒng)的單邊治理思想上升到全球治理理念。

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Study on the global governance mechanism of maritime terrorism

LIU Xiao-chen，WANG Shu-min

(Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China)

Maritime terrorism is an extension of terrorism on land and with its unique properties, it lacks of effective regulation from both international law and domestic law. It is necessary to improve the mechanism of global governance of maritime terrorism by reference to the theory of international relations. This legal mechanism consists of three parts, cooperation among international organizations, legislation cooperation and innovation of joint law enforcement. On the issue of combating terrorism at sea, China as a responsible permanent member of the Security Council, should get actively involved in the global governance and increase her voice in international legislation on the basis of improving national legislation. China shall develop separate terrorism insurance, enhance joint law enforcement at sea with other nations and put more efforts in creating an Asian multinational security organization.

global governance；maritime terrorism；legal mechanism

2016-11-15

遼寧省社科規(guī)劃基金重點項目“遼寧省裝備制造業(yè)直接境外投資的法律問題研究”(L16AFX002)，遼寧省經濟社會發(fā)展立項一般課題“遼寧參與中蒙俄經濟走廊的過境運輸法律問題研究”(2017lslktyb-028)，中國法學會2016年度部級法學研究課題自選課題“‘一帶一路’下的過境自由與中國出海大通道的法律保障研究”[CLS(2016)D173]

劉笑晨(1989-)，女，遼寧大連人，大連海事大學法學院國際經濟法專業(yè)博士研究生，E-mail：luo_1217@sina.com；王淑敏(1963-)，女，北京人，法學博士，大連海事大學法學院教授、博士生導師、國際經濟法系主任，中國國際私法學會理事，中國國際經濟法學會理事，遼寧省法學會海洋法研究會副會長，遼寧省法學會學術部委員，大連仲裁委員會仲裁員，第二屆遼寧省哲學社會科學成果獎學科評審組專家，E-mail：864969508@qq.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)04-0098-10

劉笑晨，王淑敏．全球治理視角下打擊海上恐怖主義的法律機制問題初探[J]．中國海商法研究，2016，27(4)：98-107