李 軍，童偉華

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南 ?？?570228)

海上環(huán)境污染案件移送程序之協(xié)調(diào)困境的思考

李 軍，童偉華

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南 海口 570228)

大量的海洋污染事故給海洋帶來(lái)的損害不僅是巨大的，而且是不可完全修復(fù)的，因此強(qiáng)化國(guó)人對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)意識(shí)以及對(duì)污染海洋違法行為的司法責(zé)任的追究實(shí)屬必要。但是當(dāng)前對(duì)海上污染行為的追究，更多的是“以罰代刑”。追本溯源，一方面與中國(guó)的相關(guān)立法問(wèn)題相關(guān)，但更主要是在海上環(huán)境污染案件移送的各機(jī)關(guān)之間的銜接程序出現(xiàn)了問(wèn)題。具體而言，中國(guó)的海事調(diào)查集技術(shù)調(diào)查與行政處罰于一體的體制，使得應(yīng)該追究司法責(zé)任的案件被停留在在海上行政處罰階段；司法機(jī)關(guān)對(duì)海上污染案件的參與的滯后性、被動(dòng)性、立法的模糊，對(duì)于海上污染案件司法責(zé)任的追究造成了進(jìn)一步的掣肘。

海事調(diào)查；以罰代刑；聯(lián)動(dòng)機(jī)制；行政從屬性

隨著陸地資源被消耗殆盡，各國(guó)紛紛將目標(biāo)轉(zhuǎn)向了蘊(yùn)含豐富資源的海洋。但是隨著對(duì)海洋的開(kāi)發(fā)與利用，海洋環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻，這些污染事故給海洋環(huán)境造成了巨大的損害。無(wú)論是從遏制該類(lèi)行為的再次發(fā)生的立場(chǎng)還是為海洋生態(tài)的恢復(fù)尋找責(zé)任主體的角度，都要追究海洋污染行為的司法責(zé)任。但在中國(guó)實(shí)踐中，海事行政機(jī)關(guān)以行政處罰代替司法訴訟程序的情況比較嚴(yán)重。對(duì)于應(yīng)該納入訴訟程序的海事案件卻沒(méi)有被追究相應(yīng)的民事或刑事法律責(zé)任，不僅對(duì)該類(lèi)海事違法行為無(wú)法達(dá)到懲處并預(yù)防的效果，更是對(duì)法正義的違背。對(duì)于實(shí)踐中呈涓埃之微的司法解決海上環(huán)境污染比例，應(yīng)進(jìn)一步深究其原因。

一、海上污染案件移送程序協(xié)調(diào)困境之透視

有學(xué)者統(tǒng)計(jì)到“環(huán)境糾紛數(shù)量——進(jìn)入到行政程序的案件數(shù)量——進(jìn)入到司法程序的案件數(shù)量之間的比率為255∶38∶1，這充分說(shuō)明了環(huán)境案件進(jìn)入到司法程序的少之又少”。[1]有觀點(diǎn)將此種現(xiàn)象歸因于中國(guó)相關(guān)的民事、刑事立法不健全。[2]筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)具有以偏概全之嫌。雖然中國(guó)針對(duì)海上環(huán)境污染的立法并沒(méi)有達(dá)到相當(dāng)完備的狀態(tài)，但近年來(lái)，隨著海洋環(huán)境的惡化，中國(guó)亦是同步健全了相應(yīng)的環(huán)境相關(guān)的立法，已經(jīng)可以基本保障對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)的需要。而出現(xiàn)上述司法機(jī)關(guān)缺席解決海洋環(huán)境糾紛的根本原因在于海洋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)內(nèi)部之間的案件移送的銜接不暢。

(一)海洋行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)之間的案件移送困境

以刑事責(zé)任的追究為例，曾引起世界關(guān)注的康菲漏油案件，船舶造成了6 200平方公里的污染并給中國(guó)的海洋生態(tài)環(huán)境造成巨大的損失，造成如此嚴(yán)重的后果，根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法》)第338條的規(guī)定行為人的行為已經(jīng)構(gòu)成了環(huán)境污染罪，但是最后相關(guān)行為人卻沒(méi)有受到任何刑事責(zé)任的制裁。另外，有數(shù)據(jù)顯示，1998年至2002年中國(guó)重大環(huán)境污染事故共發(fā)生387起，其中僅25起被追究刑事責(zé)任；2003年至2007年重大環(huán)境污染事故共發(fā)生90余起，其中僅12起被追究刑事責(zé)任。[3]不僅如此，自2011年《中華人民共和國(guó)刑法修正案(八)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《刑法修正案(八)》)頒布之后至2013年6月兩年多的時(shí)間內(nèi)，全國(guó)涉及環(huán)境污染的刑事案件只有10件左右。[4]由此可見(jiàn)，出現(xiàn)大量本應(yīng)納入?yún)s沒(méi)有被納入刑事訴訟程序的海上污染案件不能單單地歸因于刑事立法上的不完善。海事行政執(zhí)法與刑事司法之間的銜接問(wèn)題才是呈現(xiàn)問(wèn)題的根本。

發(fā)生船舶污染案件后，首先到達(dá)案件現(xiàn)場(chǎng)的通常是海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，由其對(duì)案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘驗(yàn)、調(diào)查、取證等。根據(jù)2001年國(guó)務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中第3條以及第11條的規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌犯罪的，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送，而不得以行政處罰代替移送。而在實(shí)踐中，卻基于以下三點(diǎn)原因絕大多數(shù)嚴(yán)重污染海洋的案件沒(méi)能夠進(jìn)入到刑事訴訟程序。其一，很多污染海洋案件的發(fā)生與海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)平日里監(jiān)督不到位有著很大的關(guān)系。在這種情形下，如果案件進(jìn)入到刑事訴訟階段，則可能會(huì)追究海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的相關(guān)責(zé)任，為了逃避自身責(zé)任的追究，其通常不會(huì)將案件移送到司法機(jī)關(guān)。其二，為了自己所在部門(mén)的利益，海事行政執(zhí)法人員亦不會(huì)將案件移送到公安機(jī)關(guān)。實(shí)踐中，海事行政機(jī)關(guān)對(duì)污染事故的行政處罰與自身有著密切的利害關(guān)系——“海事行政機(jī)關(guān)的工資、福利與行政處罰數(shù)額直接掛鉤”。[5]如果將案件移送到司法機(jī)關(guān)必然會(huì)造成其財(cái)政收入的受損，所以前者對(duì)于移送案件到司法機(jī)關(guān)并沒(méi)有太大的動(dòng)力。其三，由于刑事訴訟中關(guān)于證據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與海事行政機(jī)關(guān)的證據(jù)認(rèn)定并不完全相同。在觀點(diǎn)相左時(shí)，會(huì)出現(xiàn)司法機(jī)關(guān)要求海事行政機(jī)關(guān)反復(fù)重新補(bǔ)充證據(jù)的情形，極大影響了海事行政機(jī)關(guān)移送案件的積極性。

(二)海洋環(huán)境監(jiān)督行政機(jī)關(guān)與民事司法機(jī)關(guān)之間的案件移送困境

海洋污染不同于陸上污染，隨著海洋的流動(dòng)，污染會(huì)隨之遷移、擴(kuò)散和轉(zhuǎn)化，對(duì)于海洋自然資源和生態(tài)資源造成影響。所以海洋污染不僅對(duì)直接受害人造成了損害，對(duì)于海洋資源與環(huán)境也造成了破壞或損害的風(fēng)險(xiǎn)。因此環(huán)境污染責(zé)任人不僅要賠償直接受害人所遭受的損失，還要對(duì)海洋公共利益進(jìn)行賠償。但是在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)海洋環(huán)境污染提起公益訴訟的案例屈指可數(shù)。一方面是因?yàn)椋谝话愕暮Ｑ笪廴景咐?，原告一般只是關(guān)注自身利益的損害與補(bǔ)償，而不太關(guān)注污染行為對(duì)環(huán)境公共利益所造成的破壞及影響。而法院立案要尊重當(dāng)事人的意愿，因此法院也沒(méi)有理由要求原告增加海洋環(huán)境污染公益損害賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求。

但更主要的原因在于海洋環(huán)境監(jiān)督行政機(jī)關(guān)“無(wú)力”提起海洋環(huán)境污染公益訴訟。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《海洋環(huán)境保護(hù)法》)第90條的規(guī)定，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)有權(quán)代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償?shù)囊?。而?015年通過(guò)的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中第11條的規(guī)定，進(jìn)一步明確了對(duì)環(huán)境負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的部門(mén)及機(jī)關(guān)于環(huán)境公益訴訟的職責(zé)。但是環(huán)境公益訴訟所應(yīng)有的生態(tài)理性精神被經(jīng)濟(jì)理性訴求所壓倒，很多環(huán)境污染企業(yè)或單位通常是地方政府的納稅大戶(hù)，在以經(jīng)濟(jì)衡量政績(jī)的社會(huì)評(píng)價(jià)體系下，政府機(jī)關(guān)通常會(huì)對(duì)環(huán)境污染行為“睜一眼閉一只眼”。對(duì)于人事和財(cái)政資源都掌控在同級(jí)政府手里的環(huán)境監(jiān)督行政機(jī)關(guān)而言，對(duì)于提起環(huán)境公益訴訟缺乏根本的動(dòng)力。[6]

二、海事調(diào)查屬性的偏離

上文中的數(shù)據(jù)顯示，大量案件應(yīng)該被追究司法責(zé)任，卻終止于海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的處理。海事行政機(jī)關(guān)之所以可以如此輕易地利用職權(quán)滯留案件，與其還具有進(jìn)行海事調(diào)查的職權(quán)有著莫大的關(guān)系。中國(guó)的海事調(diào)查是由海事局負(fù)責(zé)。根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，海事局負(fù)責(zé)行使國(guó)家水上安全監(jiān)督和防止船舶污染、船舶及海上設(shè)施檢驗(yàn)、航海保障管理和行政執(zhí)法。換言之，中國(guó)的海事局不僅可以對(duì)海上事故的事故事實(shí)、原因進(jìn)行調(diào)查并作出海事調(diào)查報(bào)告書(shū)，還可以根據(jù)其責(zé)任的性質(zhì)和程度給予行政處罰，其執(zhí)法理念在于“查明事故原因，判明事故責(zé)任”。這與國(guó)際上的通行的海事調(diào)查理念——安全調(diào)查、技術(shù)調(diào)查是相悖的。

(一)海事調(diào)查的本質(zhì)屬性

根據(jù)國(guó)際海事組織2010年實(shí)施的《海上事故和事件安全調(diào)查國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法規(guī)則》(簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)則》)中第一章第1條規(guī)定，海事調(diào)查的目的并不在于判明和追究責(zé)任，而是以避免未來(lái)再次發(fā)生相同事故而查清事故發(fā)生的原因作為主旨的。該《規(guī)則》還指出海事調(diào)查應(yīng)獨(dú)立于其他諸如民事、刑事或行政調(diào)查。簡(jiǎn)言之，海事調(diào)查是一種基于查清事故或事件原因，偏重于技術(shù)與安全層面的調(diào)查，而不是將責(zé)任認(rèn)定作為首要任務(wù)?！兑?guī)則》還將“非譴責(zé)性”作為海事調(diào)查的基本原則之一，即為了卸下被調(diào)查人的壓力、最大可能限度還原事故并探尋事故原因，所以《規(guī)則》規(guī)定在海事調(diào)查中所獲得的信息只有為了運(yùn)輸安全或者其他特定的情況時(shí)才能夠予以公開(kāi)，同時(shí)要盡可能地避免將信息用于司法程序中。這一規(guī)定亦從側(cè)面說(shuō)明了海事調(diào)查并不是以責(zé)任認(rèn)定為主旨的，而是通過(guò)查明事故原因，以減少將來(lái)事故的發(fā)生為目的。

(二)域外海事調(diào)查制度運(yùn)行途徑

從比較法的角度來(lái)看，海事調(diào)查機(jī)構(gòu)的設(shè)置分為三類(lèi)：完全獨(dú)立型、相對(duì)獨(dú)立型以及完全融合型。完全獨(dú)立型的海事調(diào)查機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立，不隸屬于任何政府部門(mén)，例如美國(guó)、澳大利亞、加拿大。相對(duì)獨(dú)立型的海事調(diào)查機(jī)構(gòu)則相對(duì)獨(dú)立，其與履行海上安全監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)隸屬于同一個(gè)政府部門(mén)，但其機(jī)構(gòu)的運(yùn)行是獨(dú)立于其他安全監(jiān)管職責(zé)部門(mén)的。完全融合型的海事調(diào)查機(jī)構(gòu)是作為履行海上安全監(jiān)管職責(zé)機(jī)構(gòu)的一個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)，與其他安全監(jiān)管機(jī)關(guān)未予分立，例如中國(guó)內(nèi)地和香港特別行政區(qū)。

強(qiáng)調(diào)海事調(diào)查的獨(dú)立性，最主要的目的在于排除海事調(diào)查中利益各方的干擾，從而使海事調(diào)查官員能夠?qū)Ｗ⑹录旧?，找到事故真正的根源所在。[7]78所以，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采取獨(dú)立海事調(diào)查的機(jī)構(gòu)設(shè)置。例如，英國(guó)的海事調(diào)查是由海事、海岸警衛(wèi)隊(duì)(簡(jiǎn)稱(chēng)MCA)和海事調(diào)查委員會(huì)(簡(jiǎn)稱(chēng)MAIB)負(fù)責(zé)。其中MAIB承擔(dān)查明事故原因和事實(shí)、提高海上人命安全、避免事故再次發(fā)生的海事調(diào)查職責(zé)；而MCA屬于行政管理機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)是執(zhí)法調(diào)查，具體負(fù)責(zé)海上安全和環(huán)境保護(hù)，對(duì)肇事船舶和設(shè)施實(shí)施行政調(diào)查、處罰和訴訟。[8]而美國(guó)的海事調(diào)查是由美國(guó)國(guó)家運(yùn)輸安全委員會(huì)和美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)。前者通過(guò)海事調(diào)查，負(fù)責(zé)出具調(diào)查結(jié)論并不判明任何責(zé)任，僅列明過(guò)失；后者主要的目的在于調(diào)查現(xiàn)行法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，并對(duì)違法行為作出行政調(diào)查或移交司法審判。可見(jiàn)，域外國(guó)家通行的做法是不管海事調(diào)查機(jī)構(gòu)是否屬于獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)，其事故調(diào)查機(jī)構(gòu)和責(zé)任認(rèn)定必然是分開(kāi)的。

(三)中國(guó)海事調(diào)查的定位

對(duì)于海事調(diào)查中責(zé)任認(rèn)定的性質(zhì)，學(xué)理上觀點(diǎn)眾說(shuō)紛呈。但主要有以下三種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，海事部門(mén)判明責(zé)任主要是為了后續(xù)的處罰，為行政責(zé)任；[9]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，海事部門(mén)對(duì)船舶碰撞事故責(zé)任劃分與海事法院對(duì)碰撞責(zé)任劃分的性質(zhì)是一樣的；[10]還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，海事調(diào)查中的“判明責(zé)任”并不涉及具體法律責(zé)任的認(rèn)定，而是屬于與交通事故責(zé)任認(rèn)定的性質(zhì)相類(lèi)似，僅是對(duì)“事故當(dāng)事人有無(wú)違章，以及違章行為與事故損害后果之間的因果關(guān)系所起作用大小的一種定性、定量的描述”。[11]

結(jié)合海事調(diào)查的現(xiàn)狀，可以認(rèn)為中國(guó)的海事調(diào)查“跨越了司法、行政和技術(shù)的范疇”[12]這種將調(diào)查和處理放在一起來(lái)運(yùn)行的機(jī)制，其優(yōu)點(diǎn)在于可以節(jié)約資源，提高執(zhí)法效率。但是其缺陷也是明顯的，即在海事調(diào)查中，過(guò)多重視事故的責(zé)任的處罰，為了判明責(zé)任而尋找原因，難以發(fā)現(xiàn)深層次根源，甚至主觀因素占上風(fēng)，造成執(zhí)法不公。[7]79根據(jù)《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》第43條規(guī)定，船舶、設(shè)施發(fā)生交通事故，由主管機(jī)關(guān)查明原因，判明責(zé)任。從該立法條文可以看出，中國(guó)的海事調(diào)查雖然體現(xiàn)了部分的安全調(diào)查的性質(zhì)，但總體看來(lái)，更側(cè)重于行政調(diào)查和責(zé)任調(diào)查。由同一機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)性事故的調(diào)查，同時(shí)由該機(jī)構(gòu)進(jìn)行責(zé)任承擔(dān)的劃分，這很容易違背海事調(diào)查的初衷。因?yàn)橹袊?guó)的海事調(diào)查偏重于行政性質(zhì)，主管機(jī)關(guān)在進(jìn)行調(diào)查時(shí)往往將對(duì)事故的處理當(dāng)做主要目標(biāo)，并且在該執(zhí)法理念下，海事調(diào)查通常停留在事故外在原因的調(diào)查而非針對(duì)事故進(jìn)行內(nèi)在因素和根本原因的勘察?？傊b于中國(guó)當(dāng)前海事調(diào)查的非獨(dú)立性、行政屬性的特點(diǎn)，在海事調(diào)查的過(guò)程中很容易受到各種利益群體的制約，所形成的調(diào)查報(bào)告往往不能反映事故的真實(shí)情況，使調(diào)查的公正性和客觀性受到一定的影響。恰如有觀點(diǎn)指出，海事調(diào)查中存在的這些問(wèn)題的實(shí)質(zhì)為體制問(wèn)題，是系統(tǒng)問(wèn)題，不是技術(shù)問(wèn)題。[13]

(四)海事調(diào)查與司法調(diào)查

根據(jù)《規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，關(guān)于海事調(diào)查的結(jié)果不應(yīng)用于除運(yùn)輸安全以外的其他目的。但從當(dāng)前的司法實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)海事調(diào)查報(bào)告可以直接用于司法審判中。例如，最高人民法院和中國(guó)海事局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范海上交通事故調(diào)查與海事案件審理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)中明確指出，海事法院因案件本身的需要可以要求海事局提供與案件有關(guān)的證據(jù)材料。除非有充分相反的依據(jù)和理由，海事調(diào)查報(bào)告可以直接作為案件審理的證據(jù)采信。但是，在調(diào)查取證的目的、范圍及程度等方面，中國(guó)當(dāng)前的海事行政調(diào)查與司法調(diào)查存在著較大的區(qū)別。海事調(diào)查只需要對(duì)事故發(fā)生原因、事故責(zé)任人違反法律法規(guī)或規(guī)章行為的認(rèn)定以及相應(yīng)責(zé)任的承擔(dān)作出調(diào)查即可。而在司法調(diào)查時(shí)，其調(diào)查的范圍和程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前者。例如，在“華頂山”事故調(diào)查中，廈門(mén)海事局查明事故起因于危險(xiǎn)貨物的瞞報(bào)以及船員沒(méi)有對(duì)危險(xiǎn)貨物進(jìn)行科學(xué)有效的管理。但海事調(diào)查就此結(jié)束了調(diào)查程序，而并沒(méi)有進(jìn)一步對(duì)隱瞞申報(bào)的主體以及其與第一船東、第二船東的關(guān)系進(jìn)行深層的調(diào)查。相反法院則要在當(dāng)前海事調(diào)查結(jié)論上，繼續(xù)深入調(diào)查、判別原告和被告雙方的證據(jù)的真實(shí)性和合法性、查明貨物申報(bào)人與承運(yùn)人之間的關(guān)系、與第一船東的關(guān)系等。[14]13如此情形呈現(xiàn)了中國(guó)當(dāng)前的海事調(diào)查的結(jié)果并不能完全滿(mǎn)足司法訴訟程序上的需要。正如有學(xué)者指出，人民法院對(duì)海事機(jī)構(gòu)通過(guò)海事調(diào)查所取得的海事調(diào)查證據(jù)的調(diào)取與應(yīng)用，是海事機(jī)構(gòu)和人民法院在工作中最常見(jiàn)和突出的問(wèn)題，也是目前在人民法院和海事機(jī)構(gòu)之間迫切需要解決的問(wèn)題。[14]12

三、司法權(quán)介入的被動(dòng)性

如上所述，隨著對(duì)海洋權(quán)益的重視，國(guó)家也隨之健全了海洋方面的立法。在海事行政執(zhí)法與海事司法銜接的層面亦有規(guī)定。但是現(xiàn)有的立法通常是將行政處罰與高度概括性的刑罰責(zé)任寫(xiě)在同一條款，表面上增大了行政處罰與刑事處罰的銜接度，而實(shí)際上這種沒(méi)有可行操作性的規(guī)定，使得行政機(jī)關(guān)仍可以任意選擇移送與否以及如何移送。[15]加上當(dāng)前司法機(jī)關(guān)介入到海上環(huán)境污染案件的方式主要是通過(guò)事后介入的方式，由于海上環(huán)境案件的行政執(zhí)法信息具有復(fù)雜性和封閉性，結(jié)果使得司法權(quán)對(duì)案件的介入陷入十分被動(dòng)的局面。

(一)公安機(jī)關(guān)參與的滯后性

《行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》中都明確指出了，海事行政主管機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有涉及犯罪事實(shí)案件應(yīng)該向公安機(jī)關(guān)移送。但是《行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第6條指出，在移送案件時(shí)應(yīng)當(dāng)附送涉嫌犯罪案件調(diào)查報(bào)告、檢驗(yàn)報(bào)告、鑒定結(jié)論等詳細(xì)資料。由于在發(fā)生船舶污染案件時(shí)，海事執(zhí)法機(jī)關(guān)會(huì)第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查、取證，同時(shí)船舶污染案件的調(diào)查需要專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行，所以公安機(jī)關(guān)往往會(huì)在海事執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)案后，才可以接到海事執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的案件。

但是公安機(jī)關(guān)的這種滯后參與會(huì)存在下列問(wèn)題：第一，在事故受害人認(rèn)為事故責(zé)任涉嫌犯罪，向公安機(jī)關(guān)報(bào)案后，公安部門(mén)往往會(huì)以海事執(zhí)法部門(mén)尚未移送案件為由不予接收立案；第二，海上船舶污染案件的調(diào)查及結(jié)案需要花費(fèi)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在最終完成調(diào)查并向公安機(jī)關(guān)移送案件時(shí)，由于時(shí)間久遠(yuǎn)，許多證據(jù)可能已經(jīng)消失。如果公安機(jī)關(guān)在司法程序中與海事行政機(jī)關(guān)對(duì)某證據(jù)的觀點(diǎn)存在分歧，但又無(wú)法考證，往往出現(xiàn)二者相互扯皮的現(xiàn)象。

(二)檢察院監(jiān)督權(quán)的虛置

檢察機(jī)關(guān)作為中國(guó)法律執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)于海上環(huán)境污染案件具有監(jiān)督職權(quán)。其職權(quán)具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，監(jiān)督海事行政機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)法過(guò)程中是否存在徇私舞弊、濫用職權(quán)等犯罪行為；其二，監(jiān)督海事行政機(jī)關(guān)所處理的案件中是否有涉嫌犯罪而未將其移送至公安機(jī)關(guān)的情況；其三，提起海上環(huán)境污染公益訴訟。檢察院作為中國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)與海洋環(huán)境監(jiān)督行政機(jī)關(guān)一樣，對(duì)于海上船舶污染案件亦具有監(jiān)督的職權(quán)，但基于檢察機(jī)關(guān)所具有的獨(dú)立性和中立性，相比其他環(huán)境監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)才是最適宜的環(huán)境公益訴訟代表機(jī)關(guān)。因?yàn)閷?duì)行政機(jī)關(guān)而言，直接行使行政執(zhí)法權(quán)制止和糾正環(huán)境違法行為才是最直接和有效率的手段，無(wú)需通過(guò)環(huán)境公益訴訟的途徑，而且如果允許其提起公益訴訟，可能會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)怠于執(zhí)法而依賴(lài)向法院起訴。[15]而且實(shí)踐中的主流趨勢(shì)*主流趨勢(shì)體現(xiàn)在：(1)中共中央第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)中明確提出了“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”；(2)2015年最高人民檢察院頒布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》。支持檢察機(jī)關(guān)成為環(huán)境公益訴訟最佳代表。

但是實(shí)際上法律賦予檢察院的上述監(jiān)督權(quán)尚未真正落到實(shí)處。首先，人民檢察院對(duì)海事行政機(jī)關(guān)缺乏監(jiān)督的有效途徑。由于海事行政執(zhí)法的相對(duì)封閉性和海事案件的復(fù)雜性，公安及檢察院對(duì)海事行政執(zhí)法領(lǐng)域涉罪案件缺乏信息來(lái)源，是否存在應(yīng)當(dāng)移送的案件未移送的情形無(wú)從得知，從而無(wú)法真正進(jìn)行監(jiān)督。即使提供案件材料，出于部門(mén)保護(hù)主義，海事行政機(jī)關(guān)向檢察院提供的材料常常是片面的。根據(jù)這些有限的材料，檢察院根本無(wú)法真正進(jìn)行立案監(jiān)督權(quán)。[16]在查處職務(wù)犯罪時(shí)，除當(dāng)事人報(bào)案、舉報(bào)外，檢察院缺乏調(diào)查和了解行政執(zhí)法的必要手段，難以發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中的職務(wù)犯罪行為。其次，雖然檢察院具有提起公益訴訟的正當(dāng)性，但是《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《民事訴訟法》)第55條中的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”又并沒(méi)有明確地指出包括檢察院，所以在實(shí)務(wù)界和理論界反對(duì)的聲音不絕于耳，例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其作為原告參加訴訟就會(huì)出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的局面，與自身的監(jiān)督角色矛盾，檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告打破了民事訴訟角色分配格局。[17]

(三)海上環(huán)境違法與環(huán)境犯罪的界定標(biāo)準(zhǔn)模糊

在中國(guó)環(huán)境犯罪行為為典型的法定犯，具有明顯的行政從屬性。即大部分污染、破壞環(huán)境的行為首先需要接受環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)和處罰，只有超出了行政管控范圍的行為，才會(huì)轉(zhuǎn)而接受刑事評(píng)價(jià)和處理。[18]129換言之，環(huán)境違法行為與環(huán)境犯罪行為在中國(guó)只有量的區(qū)別而沒(méi)有質(zhì)的區(qū)別。但中國(guó)當(dāng)下的行政法規(guī)與刑事立法存在著對(duì)量的規(guī)定有模糊或者不一致的地方，這為行政權(quán)的擴(kuò)張尋找到了“合理的”法律依據(jù)，進(jìn)一步“助長(zhǎng)”了行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)案件移交間隙的擴(kuò)大。

例如，相比于1997年《刑法》第338條原條文的規(guī)定，《刑法修正案(八)》以“嚴(yán)重污染環(huán)境的”“后果特別嚴(yán)重的”代替了“致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”。為了進(jìn)一步明確《刑法》第338條的適用條件，2013年通過(guò)了《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境刑法案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(簡(jiǎn)稱(chēng)《解釋》)。從形式上看，《解釋》為《刑法》第338條提供了具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。但是通過(guò)深入的分析，可以發(fā)現(xiàn)該《解釋》適用時(shí)還存在較大的模糊之處。例如，根據(jù)《解釋》的規(guī)定，在造成公私財(cái)產(chǎn)損失三十萬(wàn)元以上時(shí)構(gòu)成“嚴(yán)重污染環(huán)境”的情形。同時(shí)《解釋》進(jìn)一步指出，公私財(cái)產(chǎn)損失，包括污染環(huán)境行為直接造成財(cái)產(chǎn)毀損、減少的實(shí)際價(jià)值，以及為防止污染擴(kuò)大、消除污染而采取必要合理措施所產(chǎn)生的費(fèi)用。至此，可以初步認(rèn)為“致使公私財(cái)產(chǎn)損失三十萬(wàn)元以上的”的適用標(biāo)準(zhǔn)是比較明確的。但是在行政執(zhí)法中具體鑒定財(cái)產(chǎn)損失的數(shù)額時(shí)還是存在很大的不確定性。因?yàn)楹Ｑ笪廴静煌陉懮檄h(huán)境污染，其具有流動(dòng)性、擴(kuò)散性等特點(diǎn)，對(duì)污染的范圍、程度以及為防止污染擴(kuò)大、消除污染所產(chǎn)生的費(fèi)用的評(píng)估存在很大的技術(shù)障礙。而且大多數(shù)海洋污染的案件發(fā)生在公共海域或者說(shuō)沒(méi)有直接的受害人。在管理主體缺位的情況下，很少有主張環(huán)境污染刑事訴訟的情況，所以即便環(huán)境污染行為造成了環(huán)境損害，也較少對(duì)具體的污染進(jìn)行損害評(píng)估(特別是間接損失的計(jì)算)并移送司法機(jī)關(guān)，往往是以罰款了事，因?yàn)椤盁o(wú)論是環(huán)境保護(hù)行政管理機(jī)關(guān)還是公安機(jī)關(guān)，都很難有動(dòng)力去做這種成本較高的損失核定工作”。[19]另外，在《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》中對(duì)于環(huán)境事件的劃分是以“直接經(jīng)濟(jì)損失”作為計(jì)算基礎(chǔ)，是否可以等同于《解釋》中的“公私財(cái)產(chǎn)損失”，不無(wú)疑問(wèn)。如果無(wú)法完全等同，則會(huì)形成在污染事件中損失的計(jì)算出現(xiàn)“侵權(quán)法和刑法的雙層計(jì)算方法”，而這種不統(tǒng)一的量化方法，為行政法與刑法的銜接增加了案件處理的靈活性，“而且具有‘法律依據(jù)’不移送司法機(jī)關(guān)處理也是靈活性的重要內(nèi)容”。[20]12如是，環(huán)境犯罪的行政從屬性等同于行政依附性，將環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的處理和評(píng)價(jià)作為刑事責(zé)任追究的必然前提，這在海上環(huán)境案件移送過(guò)程中，不僅擴(kuò)大了環(huán)境行政機(jī)關(guān)移交案件到司法機(jī)關(guān)的“任意裁量權(quán)”，也使得環(huán)境刑事司法的目的落空，縱容了環(huán)境犯罪行為。

四、打破僵局之完善案件移送路徑的探索

海洋環(huán)境的污染給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的損害具有不可恢復(fù)性。而當(dāng)前無(wú)論是社會(huì)、企業(yè)還是個(gè)人對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)意識(shí)還處于相當(dāng)?shù)〉碾A段。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，對(duì)造成海洋污染的行為予以行政處罰的最高限額為三十萬(wàn)元，這顯然無(wú)法達(dá)到對(duì)污染行為懲處的效果，對(duì)于海洋資源的補(bǔ)償而言更是“杯水車(chē)薪”。為了加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)、強(qiáng)化國(guó)民依法行為的意識(shí)，必須將應(yīng)該納入司法程序的違法行為及時(shí)地移交到司法機(jī)關(guān)，維護(hù)司法正義。鑒于上文所剖析的當(dāng)前海上污染案件移送呈現(xiàn)的困境及原因，探索解決該困境的方法和解決思維，對(duì)保護(hù)海洋權(quán)益具有重要的建設(shè)意義。

(一)回歸海事調(diào)查本質(zhì)屬性

《中華人民共和國(guó)海事訴訟特別程序法》沒(méi)有規(guī)定證據(jù)的種類(lèi)，但對(duì)比《民事訴訟法》中對(duì)證據(jù)的分類(lèi)*《民事訴訟法》中對(duì)證據(jù)的分類(lèi)為：書(shū)證；物證；視聽(tīng)資料；證人證言；當(dāng)事人的陳述；鑒定結(jié)論；勘驗(yàn)筆錄。以及《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《刑事訴訟法》)規(guī)定的證據(jù)分類(lèi)*《刑事訴訟法》規(guī)定證據(jù)包括：物證；書(shū)證；證人證言；被害人陳述；犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解；鑒定意見(jiàn)；勘驗(yàn)、檢查、辨認(rèn)、偵查實(shí)驗(yàn)等筆錄；視聽(tīng)資料；電子數(shù)據(jù)。與交通運(yùn)輸部海事局制定的《水上交通事故調(diào)查處理指南》中的證據(jù)類(lèi)型*《水上交通事故調(diào)查處理指南》中指出證據(jù)包括：書(shū)證；物證；視聽(tīng)資料；證人證言；當(dāng)事人的陳述；鑒定結(jié)論(勘察筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)記錄)；其他。，可以發(fā)現(xiàn)海事調(diào)查證據(jù)的種類(lèi)在實(shí)際工作中與訴訟程序證據(jù)是基本一致的?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》亦規(guī)定，海事調(diào)查報(bào)告及其結(jié)論可以作為海事法院在審理案件中的訴訟證據(jù)，除非有充分的事實(shí)證據(jù)和理由足以推翻海事調(diào)查報(bào)告及其結(jié)論意見(jiàn)。

如上文所述，中國(guó)的海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)既對(duì)海上污染事故進(jìn)行海事調(diào)查，同時(shí)又根據(jù)自己制定的事故責(zé)任書(shū)作出相應(yīng)的行政處罰，海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)這種既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的身份，很難保障海事調(diào)查的全面、客觀性。統(tǒng)觀域外海洋立法先進(jìn)的一些國(guó)家，不管是完全獨(dú)立型還是相對(duì)獨(dú)立型的海事調(diào)查，其從制度上保障了事故原因的調(diào)查與責(zé)任調(diào)查的分離，專(zhuān)門(mén)的事故調(diào)查只調(diào)查事故發(fā)生原因、事實(shí)，并不列明任何責(zé)任；對(duì)事故責(zé)任的追究由另一部門(mén)履行，對(duì)事故肇事船舶和設(shè)施進(jìn)行行政調(diào)查、對(duì)違法行為進(jìn)行行政處罰或移交司法審判。當(dāng)然，他們之間不是機(jī)械分離的，有的時(shí)候會(huì)對(duì)同一案件進(jìn)行調(diào)查，但由于調(diào)查的內(nèi)容和方向不同，因此在調(diào)查時(shí)各個(gè)部門(mén)之間平行運(yùn)行、互不干涉。[8]海事調(diào)查所產(chǎn)生的大量證據(jù)，如能在司法審判中得到有效利用，這將是行政資源的合理再利用。事實(shí)上，海事部門(mén)在調(diào)查雙方均為國(guó)內(nèi)船舶、公民等過(guò)程中所獲取的大量信息、材料，對(duì)于解決民事糾紛能起到非常大的作用。問(wèn)題的關(guān)鍵在于要確保海事調(diào)查所得到資料是真實(shí)的、客觀的、公正的、全面的(能夠和司法調(diào)查的范圍相協(xié)調(diào))，唯有此才能作為司法證據(jù)采用。猶如良性循環(huán)規(guī)則，如此純技術(shù)上的證據(jù)，司法機(jī)關(guān)亦不會(huì)對(duì)此提出超出技術(shù)水平以外的異議，也會(huì)大大減少重復(fù)補(bǔ)充證據(jù)的情形。分離海事調(diào)查的原因調(diào)查和責(zé)任認(rèn)定調(diào)查，使其互不隸屬。這雖然會(huì)增加人力和物力的支出，但是對(duì)于海上安全秩序的維護(hù)、司法審判公平進(jìn)行以及司法正義的保障具有重要意義。

(二)建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制

由于水上環(huán)境的流動(dòng)性和難以復(fù)原性，所以海上污染案件的取證具有及時(shí)性的需求。按照當(dāng)前的移交程序，海事行政機(jī)關(guān)只能在結(jié)案后才可將案件移送到司法機(jī)關(guān)。此時(shí)，如果司法機(jī)關(guān)對(duì)其中的證據(jù)與行政機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)有分歧，但又迫于不可能重新調(diào)查證據(jù)，就會(huì)放棄對(duì)該證據(jù)的采信，這會(huì)嚴(yán)重影響案件的正常審理。因此，有必要對(duì)現(xiàn)行規(guī)定予以完善。

為了提高辦案質(zhì)量與效率有必要建立各海事部門(mén)與其同級(jí)司法機(jī)關(guān)之間的辦案聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)此環(huán)保部和公安部2013年11月14日通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門(mén)執(zhí)法銜接配合工作的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《工作意見(jiàn)》)，其中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要建立環(huán)保部門(mén)與公安部門(mén)以及同級(jí)的其他司法機(jī)關(guān)之間的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但《工作意見(jiàn)》僅是對(duì)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制提出了宏觀部署，并未就具體的制度構(gòu)建給予明確的指導(dǎo)意見(jiàn)。其實(shí)，建立執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制的首要問(wèn)題是將海上污染案件的移送關(guān)口前移。有學(xué)者建議建立環(huán)保警察隊(duì)伍可以使得公安機(jī)關(guān)直接介入環(huán)境執(zhí)法的第一線，將公安機(jī)關(guān)原來(lái)的事后執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)檫^(guò)程執(zhí)法。[21]128這種建立專(zhuān)門(mén)的環(huán)保司法部門(mén)的想法是值得肯定的，從國(guó)際視域來(lái)看也是可行的，比如韓國(guó)于1996年起建立的海洋警察廳，其性質(zhì)隸屬于警察組織，其職能包括(不限于)對(duì)海洋污染的監(jiān)視和防止以及對(duì)海洋污染的分析和應(yīng)急反應(yīng)。[22]但是鑒于環(huán)保警察制度在中國(guó)才剛剛起步，相應(yīng)的配套措施還無(wú)法起到很好的保障作用，該制度的完善還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步摸索。

在當(dāng)前海洋環(huán)境不斷惡化的情況下，必須在現(xiàn)有的司法資源基礎(chǔ)上探索出可行的路徑。筆者認(rèn)為，海事部門(mén)一旦在海上污染案件的調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)案件可能涉及刑事責(zé)任的追究的情形，應(yīng)及時(shí)通知公安機(jī)關(guān)及時(shí)介入。公安機(jī)關(guān)便可以第一時(shí)間參與到污染案件的調(diào)查以及證據(jù)的獲得中，而不是待案件由海事行政部門(mén)在偵查完畢并行政處理后再轉(zhuǎn)移到公安機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)介入到污染案件的前期調(diào)查，有利于案件從更為專(zhuān)業(yè)的司法認(rèn)定角度對(duì)案件的性質(zhì)作出判斷，如果案件構(gòu)成環(huán)境污染罪，則由公安機(jī)關(guān)直接介入并開(kāi)展刑事調(diào)查，如未構(gòu)成犯罪則仍由海事部門(mén)繼續(xù)按照部門(mén)職責(zé)進(jìn)行調(diào)查。[23]除了建設(shè)海事部門(mén)與司法機(jī)關(guān)之間案件移送的銜接制度外，相應(yīng)的配套制度對(duì)于前者的順利實(shí)施具有重要的保障作用。實(shí)踐中有些地方行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在信息共享制度方面進(jìn)行了有益的嘗試，建立了信息共享平臺(tái)，海事行政機(jī)關(guān)可以借鑒這些比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)辦海事行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間的信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)，各機(jī)關(guān)之間相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，形成合力效果。[16]

(三)充實(shí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)“嚴(yán)重違反法律的行為進(jìn)行追訴和適用法律的違法行為提出糾正來(lái)保障法律被嚴(yán)格遵守和正確適用”。[24]18但是在實(shí)務(wù)中，檢察機(jī)關(guān)卻面臨著難以突破的瓶頸：提出環(huán)境公益訴訟的立法依據(jù)不充分、缺乏必要的信息渠道、刑訴監(jiān)督主要限制在事后監(jiān)督、檢察建議流于形式不具有約束力。克服檢察機(jī)關(guān)所面臨的困境，需要在轉(zhuǎn)變當(dāng)前對(duì)檢察機(jī)關(guān)職能定位的“誤解”、還原其監(jiān)督應(yīng)有之意的基礎(chǔ)上，完善職權(quán)行使路徑。

其一，檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的資格。目前否定檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告的主要理由是檢察機(jī)關(guān)是否與案件具有直接利害關(guān)系以及檢察機(jī)關(guān)作為原告與其作為法律監(jiān)督者的身份相沖突。對(duì)于該問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)該做出進(jìn)一步的澄清。各國(guó)的司法制度雖有不同，但是都將檢察機(jī)關(guān)作為政府及社會(huì)公眾利益的代表這一做法視為通行之策。海洋生態(tài)權(quán)益的權(quán)利所有人是國(guó)家及社會(huì)公眾，但是在具體行使權(quán)利時(shí)，只能由權(quán)利代表代而行之。認(rèn)為案件的原告只能鎖定為與案件有直接利害關(guān)系人的觀點(diǎn)過(guò)于狹隘，顯然是從個(gè)體或私人利益出發(fā)的觀點(diǎn)，將其套用在社會(huì)利益或公共利益維護(hù)時(shí)，必然呈現(xiàn)“削足適履”之態(tài)。雖然控制權(quán)力是法律監(jiān)督的原始之意，但法律監(jiān)督并不是以哪個(gè)機(jī)關(guān)或官員為監(jiān)督對(duì)象，而是以權(quán)力或權(quán)力的運(yùn)用為對(duì)象的。[25]所以檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督的不應(yīng)該局限在對(duì)訴訟程序本身的監(jiān)督，而是延長(zhǎng)監(jiān)督權(quán)的“觸角”至行政權(quán)、審判權(quán)行使的事前監(jiān)督。環(huán)境公益訴訟的提起即為通過(guò)對(duì)嚴(yán)重違反法律行為的追訴而達(dá)到對(duì)行政權(quán)與審判權(quán)的制約與抗衡。但“法律監(jiān)督的本質(zhì)是一種提請(qǐng)?jiān)V權(quán)的權(quán)力，而不是一種實(shí)體處分的權(quán)力”。[24]24檢察監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)不是上級(jí)對(duì)下級(jí)之間命令與服從的關(guān)系，而是一種制衡關(guān)系，要求被監(jiān)督者按照監(jiān)督者的意見(jiàn)檢視自己的行為，而不是強(qiáng)迫前者必須按照后者的意見(jiàn)行為，被監(jiān)督者依然可以獨(dú)立行使權(quán)力。因此，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告是既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員的觀點(diǎn)過(guò)于偏激。

其二，創(chuàng)新檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的方法。國(guó)家先后多次出臺(tái)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的相關(guān)規(guī)定。但據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年行政機(jī)關(guān)主動(dòng)移送的涉嫌犯罪案件只占其移送涉嫌犯罪案件的6.5%。[26]不僅如此，有數(shù)據(jù)顯示2011年全國(guó)立案?jìng)刹樯嫦迎h(huán)境監(jiān)管失職、違法發(fā)放林業(yè)許可證等瀆職犯罪案件的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員達(dá)到了873人*參見(jiàn)《2011年最高人民檢察院工作報(bào)告》。。檢察機(jī)關(guān)的職能由打擊普通刑事案件轉(zhuǎn)型為“打擊刑事犯罪和查辦職務(wù)犯罪并重的趨勢(shì)”。[27]這些數(shù)據(jù)進(jìn)一步呈現(xiàn)了當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督海洋污染刑事案件以及行政執(zhí)法瀆職案件的監(jiān)督虛置化。對(duì)此有觀點(diǎn)指出，這主要是由當(dāng)前立法只是對(duì)檢察監(jiān)督的權(quán)力作出了規(guī)定，但是對(duì)被監(jiān)督者的義務(wù)卻沒(méi)有明確規(guī)定造成的；只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)程序性違法予以糾正的權(quán)力，卻對(duì)程序性違法的法律后果沒(méi)有規(guī)定。[28]也就是說(shuō)，被監(jiān)督者沒(méi)有明朗的義務(wù)來(lái)源，尤其是海洋污染案件的行政執(zhí)法具有封閉性、專(zhuān)業(yè)性，在缺乏信息來(lái)源的基礎(chǔ)上檢察機(jī)關(guān)如果一味地沿用傳統(tǒng)的對(duì)立式、單向性的監(jiān)督機(jī)制，最終的結(jié)果只能是監(jiān)督權(quán)的虛置化。因此需要從“消極被動(dòng)的監(jiān)督原理向積極主動(dòng)的監(jiān)督原理轉(zhuǎn)變，由單一的維護(hù)法律正確實(shí)施向監(jiān)督與支持配合發(fā)展”。[29]如上文所述，檢察監(jiān)督權(quán)不僅僅局限于訴訟監(jiān)督，而是對(duì)行政權(quán)、審判權(quán)行使整個(gè)過(guò)程的監(jiān)督。所以檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該改變其事后監(jiān)督模式，延長(zhǎng)監(jiān)督“觸角”，進(jìn)行事前、事中監(jiān)督機(jī)制。例如已在部分地區(qū)推行的信息共享平臺(tái)機(jī)制以及通過(guò)跟蹤數(shù)據(jù)庫(kù)提取被監(jiān)督單位辦案信息、重點(diǎn)案件追蹤監(jiān)督模式等監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)都可以予以借鑒。[30]

(四)環(huán)境刑法行政從屬性的重新解讀

如上所述，中國(guó)環(huán)境刑法具有行政從屬性。國(guó)內(nèi)很多學(xué)者將目前海上行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“名正言順”滯留應(yīng)該移送給司法機(jī)關(guān)的海上污染案件歸因于環(huán)境刑法具有行政從屬性的特點(diǎn)。如有觀點(diǎn)指出，當(dāng)前環(huán)境刑法中存在大量的空白罪狀，造成了行政機(jī)關(guān)無(wú)形中行使著國(guó)家刑事立法權(quán)。[31]所以要想改變當(dāng)前海上環(huán)境污染案件行政機(jī)關(guān)“割據(jù)”的現(xiàn)象，必須要“嚴(yán)格區(qū)分環(huán)境犯罪與環(huán)境違法行為，二者存在本質(zhì)上的不同”[18]130，“要通過(guò)立法確立環(huán)境犯罪的獨(dú)立性才能根本改變環(huán)境刑法所面臨的困境”。[21]124對(duì)于這種“因噎廢食”的觀點(diǎn)，筆者無(wú)法認(rèn)同。

首先，“從我國(guó)環(huán)境法制發(fā)展進(jìn)程可以看出，環(huán)境刑法的行政從屬性是必然現(xiàn)象，西方國(guó)家也是如此。”[32]129刑罰的嚴(yán)苛性，決定了刑法只能作為最后的調(diào)整手段，對(duì)嚴(yán)重的違法行為加以處罰，而不可能先行對(duì)各種環(huán)境違法行為進(jìn)行刑事追訴；反而環(huán)境行政法卻可以為“環(huán)境刑法的制定提供素材，預(yù)設(shè)調(diào)控基礎(chǔ)”，[32]130因此環(huán)境犯罪具有行政從屬性是存在合理性的。目前環(huán)境犯罪的行政從屬性主要分為兩種情形：依附型*依附型：強(qiáng)調(diào)環(huán)境犯罪行為的成立以違反環(huán)境行政法規(guī)為前提，只要某一主體實(shí)施了違反環(huán)境行政法規(guī)的行為就意味著實(shí)施了環(huán)境犯罪行為。轉(zhuǎn)引自張旭，高玥：《環(huán)境犯罪行為比較研究》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年第1期，第117頁(yè)。和交叉型*交叉型：強(qiáng)調(diào)構(gòu)成環(huán)境犯罪的行為一方面具備行政違法性，還要求該行為造成了環(huán)境的危險(xiǎn)或者危害。轉(zhuǎn)引自張旭，高玥：《環(huán)境犯罪行為比較研究》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2010年第1期，第118頁(yè)。，而中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境刑法的立法模式屬于后者，所以中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境犯罪行為與環(huán)境行政違法行為的區(qū)別只有量的區(qū)別。在該種立法模式下，想要更好地銜接海上環(huán)境行政違法行為與刑事司法程序，就必須梳理相關(guān)的立法，分別明確海上環(huán)境行政違法與刑事違法的范圍和程度的臨界點(diǎn)，從而杜絕行政機(jī)關(guān)因臨界點(diǎn)的模糊而“堂而皇之”地?cái)U(kuò)張行政權(quán)。

其次，環(huán)境犯罪行政從屬性并不是指具體行政違法性是環(huán)境犯罪的必然前提。環(huán)境犯罪屬于法定犯，基于法秩序統(tǒng)一性的要求，作為保障法的刑法，其所規(guī)制的犯罪行為必須具有行政違法性。正如卡納利斯所言，與邏輯學(xué)上公理演繹的體系一致性不同，其強(qiáng)調(diào)的是體系基礎(chǔ)之公理的無(wú)矛盾性及完整性；而違法性判斷屬于價(jià)值判斷。法秩序基礎(chǔ)的各種評(píng)價(jià)原則，無(wú)論如何無(wú)法滿(mǎn)足這兩項(xiàng)要求。因?yàn)榉ㄖ刃蛑械囊饬x一致性是由“正義思想”所推論得出，而絕不是邏輯上的，而是評(píng)價(jià)上的、公理上的一致性。[33]在判斷海上環(huán)境犯罪行為時(shí)，其行政違法性的判斷應(yīng)該是“實(shí)質(zhì)上”“評(píng)價(jià)上”意義上的一致而不是“形式上”的一致。[34]57即海上環(huán)境犯罪行為的違法性判斷不應(yīng)局限于某一具體的行政法規(guī)條文，而是只需要與行政法之間是抽象的對(duì)應(yīng)關(guān)系即可。因?yàn)椤靶谭ㄒ?guī)范與其前規(guī)范之間是抽象的對(duì)應(yīng)關(guān)系，而非具體的對(duì)應(yīng)關(guān)系。所以法域競(jìng)合下對(duì)同一概念違法性的理解不能僅僅局限于某一法律規(guī)范的事實(shí)構(gòu)成中，而是應(yīng)將其與所在法律整體的內(nèi)容及價(jià)值追求保持一致”。[34]58在海上環(huán)境行政法對(duì)于某些嚴(yán)重危害海洋環(huán)境的行為還沒(méi)有來(lái)得及進(jìn)行規(guī)制時(shí)，刑法可以對(duì)其進(jìn)行刑事處罰。因?yàn)楦鶕?jù)實(shí)質(zhì)違法性判定的思路，雖然海洋行政法暫時(shí)沒(méi)有對(duì)該類(lèi)行為作出行政處罰的規(guī)制，但只要根據(jù)相應(yīng)的行政法的目的和價(jià)值追求，該類(lèi)行為具有行政違法性即可。美國(guó)對(duì)此類(lèi)行為的刑事處罰采用的是“切斷行政關(guān)聯(lián)”理論*切斷行政關(guān)聯(lián)：之所以要切斷行政關(guān)聯(lián)，是因?yàn)槟撤N行為對(duì)環(huán)境損害相當(dāng)嚴(yán)重，因此可以不顧行政法的規(guī)定而進(jìn)行干預(yù)。根據(jù)該理論違反行政法不是構(gòu)成行政犯罪的必備要素，即使沒(méi)有違反行政規(guī)定也可以構(gòu)成環(huán)境犯罪。轉(zhuǎn)引自賈學(xué)勝：《美國(guó)對(duì)環(huán)境的刑法規(guī)制及其啟示》，載《暨南學(xué)報(bào)》，2014年第4期，第62頁(yè)。。但筆者認(rèn)為該理論的采用與中國(guó)當(dāng)前的法秩序統(tǒng)一性傳統(tǒng)會(huì)產(chǎn)生沖突，所以相比之下，更建議堅(jiān)持在法秩序統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，正面承認(rèn)不同法域違法判斷的相對(duì)性，只不過(guò)這種違法相對(duì)性的判斷需要以實(shí)質(zhì)違法的判斷進(jìn)行切入。

五、結(jié)語(yǔ)

有美國(guó)學(xué)者指出，當(dāng)前的強(qiáng)化環(huán)境犯罪刑事處罰的措施并未取得明顯的效果。而且，有證據(jù)證明造成環(huán)境危害之事件的數(shù)量和頻次，與港口執(zhí)法官的執(zhí)法時(shí)間長(zhǎng)短成反比，并與港口執(zhí)法監(jiān)督的類(lèi)型、執(zhí)法行動(dòng)的可預(yù)知性及對(duì)目標(biāo)違法者的執(zhí)法方法有關(guān)系。[35]70-74對(duì)于該類(lèi)問(wèn)題，中國(guó)有學(xué)者有著同樣的認(rèn)識(shí)，即只有刑法之前的部門(mén)法(尤其是行政法)解決環(huán)境問(wèn)題的機(jī)制順暢，才能夠?qū)崿F(xiàn)較高的環(huán)境違法發(fā)現(xiàn)率、處置率，當(dāng)前一味地強(qiáng)調(diào)刑事處罰手段的做法不過(guò)是在行政法——刑法案件銜接過(guò)程中將存在的問(wèn)題下移的體現(xiàn)。所以要想從根本上解決問(wèn)題，就必須要強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對(duì)海上環(huán)境污染的預(yù)防和處理，這樣才能從源頭上解決問(wèn)題。[20]12而之前的威懾型行政執(zhí)法模式并未取得理想的社會(huì)效果，現(xiàn)在“環(huán)境犯罪控制領(lǐng)域中最突出的變革，是從威懾型控制范式轉(zhuǎn)向其他控制范式，即合作性、靈活型執(zhí)法模式，對(duì)公司進(jìn)行非政府的環(huán)境守法控制是目前不斷發(fā)展的趨勢(shì)”。[35]76只要有處罰就會(huì)有反抗，單憑法的威懾力往往不足以遏制違法行為的發(fā)生，適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)變行政執(zhí)法的理念，采取合作的執(zhí)法理念，有針對(duì)性地關(guān)注管控對(duì)象環(huán)境違法行為背后的問(wèn)題、動(dòng)機(jī)和背景情況，進(jìn)而采取執(zhí)法手段，對(duì)于當(dāng)前大量海上環(huán)境污染案件的發(fā)生不無(wú)裨益。

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On dilemma of coordination of the transfer procedure in cases of environmental pollution at sea

LI Jun，TONG Wei-hua

(School of law，Hainan University，Haikou 570228，China)

The damage caused by large number of marine pollution incidents is not only great but also hardly to be fully restored. Therefore, it is highly important for the Chinese people to strengthen awareness of marine environmental protection as well as pursuit of judicial responsibility for marine pollution violations. However，current investigation of the behavior of marine pollution is more often by way of penalty rather than punishment. This of course originates from the relevant legislation issues in China, but the more important problem lies in the coordination procedure among various authorities where the cases are handed over. To be more specific, current system of maritime investigation in China integrates technology investigation and administrative punishment in one system，making judicially accountable cases stay in the stage of maritime administrative punishment. The lagging behind and passiveness of the involvement by judicial authorities and the ambiguity of legislation, have caused further restraint to the pursuit of the judicial responsibility in marine pollution cases.

maritime investigation；penalty on behalf of punishment；joint mechanism；administration affiliation

2016-10-10

海南省2016年度法學(xué)研究課題“海洋生態(tài)損害賠償?shù)纳鐣?huì)化制度研究”(hsfh2016a03)

李軍(1985-)，女，山東棗莊人，海南大學(xué)法學(xué)院刑法學(xué)專(zhuān)業(yè)博士研究生，E-mail：1300784943@qq.com；童偉華(1971-)，男，湖南岳陽(yáng)人，武漢大學(xué)刑法學(xué)博士，吉林大學(xué)刑法學(xué)博士后，海南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，E-mail：15109818526@163.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)04-0055-11

李軍，童偉華．海上環(huán)境污染案件移送程序之協(xié)調(diào)困境的思考[J]．中國(guó)海商法研究，2016，27(4)：55-65