王海峰

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院黨建教研部，湖南長(zhǎng)沙410006）

在治理中生成民主：協(xié)商政治與有效的基層民主建設(shè)

王海峰

（中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院黨建教研部，湖南長(zhǎng)沙410006）

作為協(xié)商民主核心機(jī)制和基本形態(tài)的民主協(xié)商是中國基層民主發(fā)展的基礎(chǔ)性機(jī)制。民主協(xié)商的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐框架是協(xié)商民主。協(xié)商民主在中國并不僅僅是為了發(fā)展協(xié)商民主本身，而是要適應(yīng)中國的國家治理需要，充分發(fā)揮協(xié)商民主的治理功能。協(xié)商民主的稟賦角色與功能定位是以治理形態(tài)而存在，以創(chuàng)造治理為使命，這既是適應(yīng)民主建構(gòu)對(duì)秩序與制度的需求，也是基層民主發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的緊迫要求，而創(chuàng)造治理的本質(zhì)是在基層社會(huì)建構(gòu)以制度為基礎(chǔ)的政治秩序。協(xié)商民主在基層治理中的定位與使命，是在一定的治理結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)的：在社會(huì)協(xié)商中推進(jìn)基層政權(quán)的制度建設(shè)，在行政協(xié)商中提高公權(quán)力運(yùn)行的服務(wù)性，在參政協(xié)商中開發(fā)民間組織的治理功能，在公民協(xié)商中使基層群眾自治運(yùn)轉(zhuǎn)起來。只有構(gòu)建合理的協(xié)商結(jié)構(gòu)，確立制度化的協(xié)商體系，推進(jìn)基層協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，塑造基層協(xié)商政治，才會(huì)在基層實(shí)踐中生成民主。

民主；基層民主；協(xié)商；治理

中國的基層民主是社會(huì)主義民主最廣泛的實(shí)踐，也是中國民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。改革開放以來，基層民主不斷且廣泛的發(fā)展將城鄉(xiāng)廣大群眾納入到基層的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的政治生活之中，從廢除人民公社體制到實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，從村民自治制度的創(chuàng)立到基層黨組織負(fù)責(zé)人的公推直選，從社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，從民間組織的蓬勃發(fā)展到基層群眾自治制度的不斷完善，基層民主經(jīng)歷了從農(nóng)村到城市，從草根社會(huì)到基層政權(quán)，從執(zhí)政黨外到執(zhí)政黨內(nèi)，從村民自治到鄉(xiāng)村治理，從組織重建到權(quán)利保障的多維發(fā)展。但是，處在社會(huì)變遷和制度建構(gòu)中的中國基層民主，在社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇分化、利益結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整、群眾參與訴求不斷增強(qiáng)直接挑戰(zhàn)中，在理論創(chuàng)新的貧乏、制度建構(gòu)的乏力、國家治理的深層挑戰(zhàn)中，中國的基層民主卻步入自身發(fā)展的巨大瓶頸期：民主形式的亂象、民主形態(tài)的模糊、民主績(jī)效的低下，不僅動(dòng)搖了基層民眾的民主信心，更是遲滯了基層民主的進(jìn)程。每個(gè)時(shí)代都要面臨理性的黎明與非理性的開端，理論的力量源于活的實(shí)踐與實(shí)踐的檢驗(yàn)。探究有效的基層民主機(jī)制與合理的基層民主形態(tài)，是實(shí)踐所迫，理論所需，基層民主的有效性將直接關(guān)系到中國特色社會(huì)主義民主的發(fā)展質(zhì)量。

一、從人出發(fā)：國家治理體系現(xiàn)代化與有效的民主

民主是現(xiàn)代國家的基本屬性，建構(gòu)現(xiàn)代民主是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的根基。在人類文明發(fā)展的邏輯中，現(xiàn)代國家是自近代以來國家建構(gòu)的基本趨向，是人類社會(huì)進(jìn)步發(fā)展的新境界，也是人類社會(huì)迄今為止創(chuàng)造的最有效的政治組織和國家形態(tài)?，F(xiàn)代國家是相對(duì)傳統(tǒng)國家而言的。傳統(tǒng)國家通常指一般意義上的前現(xiàn)代式的政權(quán)組織形式，包括城邦、城市國家、帝國、封建制等?，F(xiàn)代國家則是自近代以來，伴隨著西方民族國家的建立而興起的，是現(xiàn)代政治文明發(fā)展和社會(huì)理性化的產(chǎn)物。相對(duì)于傳統(tǒng)國家權(quán)力的私人性、家族性而言，現(xiàn)代國家權(quán)力源自人民，且由民眾掌握，權(quán)力的公有性、共享性和公共性是其內(nèi)在的基本屬性。因此，主權(quán)在民是現(xiàn)代國家合法性的基礎(chǔ)，民主是現(xiàn)代國家的基本屬性。1688年的英國資產(chǎn)階級(jí)和新貴族發(fā)動(dòng)的非暴力政變的光榮革命確立了君主立憲制，1783年美國獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)勝利之后建立的三權(quán)分立式政體，一定意義上就是以資產(chǎn)階級(jí)的民主來限制統(tǒng)治者的權(quán)力、保障社會(huì)個(gè)體的權(quán)利，這是區(qū)別于以“家天下”為屬性的傳統(tǒng)國家的最顯著特點(diǎn)。傳統(tǒng)國家主要依靠王權(quán)發(fā)揮核心作用，實(shí)行單一的管理模式，科舉制、宗法制、等級(jí)制維系基本的社會(huì)秩序，谷倉制、保甲制、鄉(xiāng)學(xué)制構(gòu)筑上層社會(huì)與下層社會(huì)、統(tǒng)治階級(jí)與被統(tǒng)治階級(jí)的聯(lián)系紐帶。現(xiàn)代國家直接規(guī)定人民享有國家主權(quán)，人民決定國家事務(wù)，國家保障人民的進(jìn)步與發(fā)展?，F(xiàn)代國家的建構(gòu)是社會(huì)個(gè)體逐步在國家的組織空間里獲取獨(dú)立與自由的過程，也是現(xiàn)代社會(huì)成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)逐步獨(dú)立于國家并最終決定國家發(fā)展的過程。現(xiàn)代國家治理要在國家的組織框架中，跳出“運(yùn)動(dòng)式治理”“教化治理”等傳統(tǒng)治理模式，通過夯實(shí)民主基礎(chǔ)、健全民主制度、豐富民主形式、推動(dòng)民主發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政黨、政府、社會(huì)、市場(chǎng)、民間組織、公民個(gè)體等政治主體的合作共治，是在民主價(jià)值基礎(chǔ)上以民主制度創(chuàng)造有效治理所形成的國家治理形態(tài)。在現(xiàn)代國家治理中，民主是根本的治理資源。

民主因人而來，也服務(wù)于人，從人出發(fā)是現(xiàn)代民主建構(gòu)的邏輯起點(diǎn)?，F(xiàn)代國家的民主是基于人的政治解放和人的社會(huì)獨(dú)立而形成的現(xiàn)代民主。在前資本主義社會(huì)，受到古代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約與人的解放程度的影響，人必須過城邦式集體生活，個(gè)人首先作為共同體的一員而存在，其所擁有的權(quán)利不是來自其自身，而是來自其所在共同體的規(guī)定。在這樣條件下，古代民主基于城邦組織和管理的需要而產(chǎn)生，首先是共同體的產(chǎn)物。隨著生產(chǎn)生活的發(fā)展和人的逐步解放，人的主體性逐漸凸顯，個(gè)體與共同體之間的邏輯關(guān)系也逐步發(fā)生改變，民主則從社會(huì)個(gè)體內(nèi)在的權(quán)利需求出發(fā)來建構(gòu)。于是，現(xiàn)代民主坐實(shí)到社會(huì)個(gè)體，基于人民統(tǒng)治的理念，尋求多數(shù)人的權(quán)利和對(duì)少數(shù)個(gè)體的保護(hù)，以最終確保人的自主性，實(shí)現(xiàn)人的解放。在社會(huì)發(fā)展中，人的自主性逐步擴(kuò)大并實(shí)現(xiàn)人在國家與社會(huì)中的主體地位也就是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)育并成長(zhǎng)的實(shí)踐過程。依據(jù)馬克思的理論，人類的歷史，實(shí)際上是人類不斷實(shí)現(xiàn)自我解放的歷史，國家、社會(huì)本質(zhì)上都是“人的世界”，它們?cè)诟旧先Q于構(gòu)成國家或社會(huì)的人。人類自我解放是在三種社會(huì)形態(tài)中遞進(jìn)的：第一種社會(huì)形態(tài)是人處在各種“人的從屬關(guān)系”之中的社會(huì)形態(tài)，在這種社會(huì)形態(tài)中，個(gè)人沒有自由，沒有獨(dú)立和自主，也就不存在真正個(gè)體意義上的民主；第二種社會(huì)形態(tài)是人獲得相對(duì)獨(dú)立性的社會(huì)形態(tài)，相比較前一種社會(huì)形態(tài)，人的獨(dú)立性擺脫出了人的從屬關(guān)系，但是，仍然“以物的依存關(guān)系為基礎(chǔ)”，即以接受在商品交換關(guān)系中物的力量統(tǒng)治為基礎(chǔ)的。在這種社會(huì)形態(tài)中，個(gè)體的主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)開始蘇醒，諸如契約、法治、民主、自由、個(gè)人財(cái)產(chǎn)等價(jià)值理念開始確立。這時(shí)，私人所有開始擺脫共同體，私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域開始出現(xiàn)分離，基于個(gè)體權(quán)利意義上的民主才得以萌芽。第三種社會(huì)形態(tài)是“自由的個(gè)性”的社會(huì)形態(tài)，即人同時(shí)擺脫了自然和社會(huì)外部強(qiáng)制而自由和獨(dú)立的社會(huì)，也就是“自由王國”。[1]（P94）在這三種社會(huì)形態(tài)中，現(xiàn)代社會(huì)是隨著第二種社會(huì)形態(tài)的出現(xiàn)而誕生的。現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)和誕生的意義是重大的，它不僅使人開始擺脫資本的統(tǒng)治，人的勞動(dòng)開始在經(jīng)濟(jì)上獲得解放，使每一社會(huì)成員都成為獨(dú)立的物質(zhì)利益主體，而且它催生了多元競(jìng)爭(zhēng)、自由平等、民主法治等現(xiàn)代理念和制度，使個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)被法律確認(rèn)并被保護(hù)下來，使每一個(gè)社會(huì)成員成為能夠進(jìn)行自我自主支配，在政治和法律領(lǐng)域內(nèi)獲得政治平等的“市民”和“法人”身份。正是在現(xiàn)代社會(huì)里，人獲得相對(duì)的自主性，基于保護(hù)現(xiàn)代民眾權(quán)利和個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)代民主開始出現(xiàn)。也就是說，現(xiàn)代民主建立在人的不斷解放和現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)之上，是從人與社會(huì)的內(nèi)在需求出發(fā)建構(gòu)的。

現(xiàn)代國家必須從人出發(fā)來建構(gòu)民主，才能保證民主的有效。在人類共同體組織形態(tài)的發(fā)展變遷中，人作為社會(huì)意義的人存在的同時(shí)，還要作為一種政治意義上的人而存在。這種政治意義的人，就是現(xiàn)代國家成長(zhǎng)中由民眾自由身份建構(gòu)而來的制度存在。民眾自主權(quán)利是個(gè)人在一個(gè)民族國家中平等地具有普遍性權(quán)利與義務(wù)的消極和積極的成員資格。人民權(quán)利意識(shí)的形成既是現(xiàn)代國家建構(gòu)的核心要素，也是人類現(xiàn)代性的展開，人類爭(zhēng)取自由、平等的歷史過程。“人類社會(huì)的歷史可以被看作是一部走向自由與解放的歷史，這一部歷史就是被壓迫人們的社會(huì)政治身份由奴隸身份走向臣民和公民身份的歷史?！盵2]（P10）在法國大革命之后，追求自由、平等的社會(huì)政治身份已經(jīng)成為跨越不同文化、不同地域的社會(huì)思潮和強(qiáng)有力的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，人民主權(quán)逐漸成為世界上諸多國家的一種普遍訴求。國家基于天賦人權(quán)和社會(huì)契約，故現(xiàn)代國家必須基于人民權(quán)利建構(gòu)民主：從人對(duì)自由的需求出發(fā)，現(xiàn)代國家必須賦予人民以權(quán)利，充分實(shí)現(xiàn)和保障個(gè)體的自由與權(quán)利；從人對(duì)平等的需求出發(fā)，現(xiàn)代國家必須認(rèn)定人民權(quán)利，適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的成長(zhǎng)，建構(gòu)自主性、多元性和共容性的公共生活。因?yàn)椤懊總€(gè)人對(duì)與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利”。[3]（P56）從人對(duì)秩序的需求出發(fā)，現(xiàn)代國家必須關(guān)注公權(quán)力與私權(quán)利間的平衡和基于這種平衡之上的權(quán)威維護(hù)。正是現(xiàn)代國家對(duì)人民權(quán)利的建構(gòu)，從而使每個(gè)市民都成為能夠享受和實(shí)踐人民權(quán)利的法人，而公民對(duì)現(xiàn)代民主的意義是顯著的：從人的發(fā)展看，它預(yù)設(shè)了社會(huì)個(gè)體的理性與自主性；從社會(huì)的進(jìn)步看，它主張自由、平等的核心價(jià)值，崇尚良善的公共生活；從制度安排看，它肯定人的個(gè)體權(quán)利，主張建構(gòu)現(xiàn)代民主制度，保障人民權(quán)利。

二、民主協(xié)商：中國基層民主發(fā)展的基礎(chǔ)性機(jī)制

無論是理論創(chuàng)新還是實(shí)踐發(fā)展，協(xié)商民主已經(jīng)開啟了人類追求民主理想的新歷程。在一般意義上，協(xié)商民主指的是自由平等的居民，基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，以討論、對(duì)話、交流的方式參與公共事務(wù)的管理和決策，所形成的一種民主決策形式和民主治理方式。對(duì)中國特色社會(huì)主義民主政治來說，無論是作為一種民主的制度，還是作為一種民主運(yùn)作的工具，甚至是作為一種民主的模式，協(xié)商民主都有其獨(dú)特的價(jià)值。房寧教授指出：“協(xié)商民主是中國特色社會(huì)主義民主政治的一大特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。從根本上講，是因?yàn)閰f(xié)商民主是最適合現(xiàn)階段中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的民主形式?！盵4]（P102）因?yàn)樽鳛閰f(xié)商民主核心機(jī)制和基本形態(tài)的民主協(xié)商，就是因人的需求而生成，圍繞人的發(fā)展而完善。在政治生活中，民主協(xié)商不僅是一種民主的政治制度，也是一種民主的運(yùn)作機(jī)制，還是一種民主的實(shí)現(xiàn)形式。在中國特色社會(huì)主義的政治實(shí)踐中，從國家制度層面到基層治理領(lǐng)域，存在著豐富的民主協(xié)商實(shí)踐。尤其是在基層民主中，民主協(xié)商在本質(zhì)上是人民民主得以有效運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)的政治方式。作為一種民主的原則和過程，民主協(xié)商是中國基層民主發(fā)展的基礎(chǔ)性機(jī)制。

作為一種民主價(jià)值，民主協(xié)商是基層民主核心價(jià)值的關(guān)鍵所在?；鶎用裰魇腔鶎尤罕娨婪ㄖ苯有惺姑裰鳈?quán)利、管理公共事務(wù)的一種民主制度和民主生活，其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)人民自我統(tǒng)治和人民當(dāng)家作主?？贫髡J(rèn)為，民主不僅是一種政治形式，它更多的是通過提供有利于參與、交往和表達(dá)的條件來促進(jìn)平等公民自由討論的一種社會(huì)制度條件框架，以及通過建立確保政治權(quán)力以定期的競(jìng)爭(zhēng)性選舉、公開性和司法監(jiān)督等形式來實(shí)現(xiàn)的回應(yīng)性和責(zé)任性框架，將行使公共權(quán)力的授權(quán)與這種討論聯(lián)系起來。[5]（P162-166）作為人民的統(tǒng)治，基層民主的核心價(jià)值是通過理性立法、參與政治和群眾自治，實(shí)現(xiàn)每一個(gè)社會(huì)個(gè)體自主與平等的權(quán)利。在實(shí)現(xiàn)民主的過程中，個(gè)體、群體、社會(huì)、國家都要產(chǎn)生有機(jī)互動(dòng)，群眾在國家領(lǐng)域、公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域都要進(jìn)行自由協(xié)商，可以通過各種制度，也可以通過非制度的形式來實(shí)現(xiàn)，但必然都包含協(xié)商的精神和原則。哈貝馬斯指出，協(xié)商在更高的層次上提出了一種關(guān)于交往過程的主體間性，公眾和議會(huì)中政治意見和意志的形成并不服從于市場(chǎng)過程的結(jié)構(gòu)，而是服從于以溝通為走向的、公眾交往的結(jié)構(gòu)，它將涉及正義問題的協(xié)商規(guī)則和辯論形式作為民主政治的核心。一方面表現(xiàn)為議會(huì)中的協(xié)商制度形式，另一方面則表現(xiàn)為公共領(lǐng)域中的協(xié)商制度形式，最后，非正式的意見形成轉(zhuǎn)化為制度化的選舉抉擇和決策，通過它們，交往權(quán)力就轉(zhuǎn)換成了行政權(quán)力。因此，協(xié)商中語言交往所產(chǎn)生的力量就產(chǎn)生于法治國家中制度化的意志構(gòu)成活動(dòng)同受文化驅(qū)動(dòng)的社會(huì)公眾之間的交互行動(dòng)之中。[6]（P278-300）在民主協(xié)商的價(jià)值世界里，理性、公正與合法正是基層民主的核心價(jià)值追求。在基層民主實(shí)踐中，民主協(xié)商通過民眾平等、自由、理性的態(tài)度，討論、對(duì)話、交流的方式，尋求共識(shí)、達(dá)成協(xié)議、建章立制、協(xié)調(diào)行為，從而使民主立足于實(shí)現(xiàn)人的獨(dú)立和自主；通過對(duì)公共事務(wù)的反復(fù)討論，民主協(xié)商將民眾的言論和參與的政治影響力轉(zhuǎn)化為政治權(quán)力，從而使民主能真實(shí)表達(dá)利益訴求；通過將群眾納入決策過程，民主協(xié)商使各種談判和商談更注重民眾偏好的形成和凝聚，更注重民眾在選擇過程中的深思熟慮和審慎，更注重內(nèi)部的關(guān)聯(lián)性，從而使民主能夠達(dá)到合理、公正的結(jié)果；民主協(xié)商通過建立較為包容、平等、公正、自由的社會(huì)文化氛圍，促進(jìn)政治話語的相互理解，利益多元中公共理性的建構(gòu)，文化多元中社會(huì)共識(shí)的形成，在民眾與國家之間建立更多的政治支持、正當(dāng)性和信任，從而促進(jìn)民主的良性發(fā)展。

作為一種民主機(jī)制，民主協(xié)商廣泛運(yùn)行在基層民主活動(dòng)之中。改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代社會(huì)的成長(zhǎng)，人們的逐利、維權(quán)、談判、合作、交往等社會(huì)行為日漸發(fā)達(dá)，民主協(xié)商機(jī)制在基層民主活動(dòng)中全面發(fā)揮作用。在基層民主中，由于民眾主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)的覺醒和社會(huì)利益的多元化和多樣化，通過對(duì)話與溝通、交流與談判、參與和協(xié)商的方式尊重不同利益，減少?zèng)_突，縮小分歧，達(dá)成共識(shí)，成為基層民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來的潤(rùn)滑劑。在基層社會(huì)，民主協(xié)商主要運(yùn)行于三個(gè)層面：首先，民主協(xié)商運(yùn)行于基層黨組織對(duì)公共權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)掌之中。一方面是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度內(nèi)含的協(xié)商精神和協(xié)商原則的內(nèi)在規(guī)定性，另一方面是依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)要求，使得基層黨組織在執(zhí)政過程中，不能借助行政體系和自身的組織體系壟斷一切權(quán)力，必須充分發(fā)揚(yáng)民主，自覺組織協(xié)商和運(yùn)用協(xié)商，發(fā)揮各級(jí)黨員尤其是基層黨員在黨委議事、決策中的功能和作用；必須與基層社會(huì)各參政黨、各界別、各社會(huì)團(tuán)體、各界人士進(jìn)行協(xié)商與合作，以整合多元力量。其次，民主協(xié)商運(yùn)行于公共事務(wù)的組織與管理之中。主要是在立法、行政、司法過程中國家與社會(huì)所進(jìn)行的溝通與協(xié)商，表現(xiàn)為基層政府對(duì)多元利益訴求的協(xié)調(diào)與整合，在公共事務(wù)上以民主協(xié)商的方式將基層群眾納入到政府決策的范疇中來，形成有效的民意表達(dá)、民意收集、民意溝通的過程，這是如今最普遍、最常用的基層民主協(xié)商形式，如民主懇談會(huì)、立法聽證、價(jià)格聽證等。最后，民主協(xié)商運(yùn)行于基層群眾自治組織和經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織之中，體現(xiàn)為群眾自治的運(yùn)行和公民維權(quán)的實(shí)踐。民主協(xié)商使基層群眾依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的渠道和條件不斷增多，基層自治活動(dòng)日益豐富。民主協(xié)商不僅使村委會(huì)、居委會(huì)、職代會(huì)為組織形態(tài)的基層群眾自治規(guī)則和程序日益落到實(shí)處，而且創(chuàng)造出許多新的民主形式，如民主理財(cái)會(huì)、居民論壇、媒體討論等?？傊裰鲄f(xié)商廣泛運(yùn)行于基層社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和方方面面，基層社會(huì)的這些民主組織形式，就是以民主協(xié)商的制度機(jī)制為原理創(chuàng)設(shè)出來，是協(xié)調(diào)民眾、社會(huì)、政府、政黨與國家之間關(guān)系的重要政治途徑和民主機(jī)制。

作為一種民主決策，民主協(xié)商始終貫穿于基層民主全過程。形成合理、科學(xué)與公正的決策是基層民主的重點(diǎn)。決策前的民主協(xié)商，主要是自由、公開的信息交流、收集、整合，廣泛聽取群眾的意見和建議，最大限度容納每個(gè)受決策影響的群眾，做到集思廣益，避免在全面地掌握實(shí)際信息之前倉促做決策。決策中的民主協(xié)商，主要是決策時(shí)，基層黨組織召開基層黨員大會(huì)，充分保障黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以民主集中制的執(zhí)行來提高決策的效率和水平；營(yíng)造民主協(xié)商的氛圍，完善監(jiān)督體系，將各階層各群體的利益訴求以民主協(xié)商的方式納入基層決策的過程中，發(fā)揮其正面的功能和作用；明確社會(huì)公眾在決策中的地位和角色，擴(kuò)大政治參與的范圍、增加政治參與深度，以各類論證會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)形式廣開言路，聽取各方面不同意見。決策后的民主協(xié)商，主要是一種決策后的追蹤問責(zé)。根據(jù)現(xiàn)代公共管理“無責(zé)任即無權(quán)力”原則，權(quán)力的擁有者必須對(duì)通過自己手中權(quán)力作出的決策負(fù)責(zé)。決策后就必須對(duì)決策的實(shí)施予以監(jiān)控，考察執(zhí)行是否與決策一致，并結(jié)合執(zhí)行中反饋的相關(guān)信息根據(jù)實(shí)際的變化對(duì)決策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。決策后通過民主協(xié)商，將基層民眾、各類社會(huì)組織、NGO納入到對(duì)決策的監(jiān)督與問責(zé)之中，以強(qiáng)大的監(jiān)督問責(zé)體系倒逼決策的科學(xué)化。民主協(xié)商貫穿在基層民主決策的全過程，其本質(zhì)就是貫穿于群眾利益表達(dá)、利益整合與利益實(shí)現(xiàn)的全過程。在群眾利益表達(dá)中，基層社會(huì)分配的不公、公權(quán)力的濫用、頻頻出現(xiàn)的群體性事件、持續(xù)不斷的信訪等都折射出群眾利益表達(dá)渠道的淤塞。民主協(xié)商能夠最大限度地吸納和包容各類訴求，將各類不同的訴求納入到平等的對(duì)話交流體系之中，以公正合理表達(dá)群眾中的不同利益訴求；在群眾利益整合中，利益的分化帶來社會(huì)各階層的不斷分化和重組，如何在不同意見、不同信仰、不同的生活方式中凝聚公共利益，形成公共意志是基層民主必須解決的重大難題。民主協(xié)商既尊重多數(shù)又包容少數(shù)，既創(chuàng)造多元一體又平衡一體多元，既協(xié)調(diào)矛盾又團(tuán)結(jié)群眾，既擴(kuò)大政治參與又保證社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)對(duì)多元利益的有機(jī)整合；在群眾利益實(shí)現(xiàn)中，主要是建構(gòu)利益均衡機(jī)制，減少利益失衡與沖突。與西方國家的協(xié)商民主不同的是，我國政治生活中參與民主協(xié)商的主體更為廣泛，囊括了來自各社會(huì)階層、各類政治活動(dòng)主體的力量，能夠在最大限度上抑制西方式協(xié)商民主可能存在的過分依靠社會(huì)組織、特別是利益集團(tuán)主體所必然導(dǎo)致的精英化色彩過濃的問題。[7]民主協(xié)商在基層利益實(shí)現(xiàn)中，就是抑制選舉民主的精英化傾向，將不同的利益主體納入到同一利益格局之中，通過民主協(xié)商實(shí)現(xiàn)大眾利益。

作為一種民主的方式，民主協(xié)商相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)選舉有著自身的優(yōu)勢(shì)。競(jìng)爭(zhēng)選舉作為現(xiàn)代民主的核心程序，是不容否定的。但是，若把競(jìng)爭(zhēng)性選舉等同于民主，則是大有問題的。我們可以發(fā)現(xiàn)，民主理論發(fā)展到現(xiàn)當(dāng)代，流行幾千年的“人民統(tǒng)治”一定程度上已被改造成“競(jìng)爭(zhēng)性選舉”，民主被簡(jiǎn)化為民眾通過投票表達(dá)自己的意志，政治精英通過競(jìng)爭(zhēng)性選舉謀求公職。在此民主模式里，民眾的實(shí)質(zhì)權(quán)利、社會(huì)的自治空間、政府的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督、政治的權(quán)威、政治的立法、政治的效能、媒體的自由與監(jiān)督等這些民主的基本范疇都輕易被遮蔽。薩托利犀利地指出：“如果有人宣稱一切民主都存在于精英之間的競(jìng)爭(zhēng)之中，那么這個(gè)模式就無法保證這種說法的正當(dāng)性。同樣，競(jìng)爭(zhēng)理論不能，實(shí)際上也不會(huì)意味著我們擁有的民主是我們所能得到的最好的民主。這個(gè)模式也沒有表達(dá)出民主的可完善性。因此，競(jìng)爭(zhēng)民主理論顯然不是完備的理論。它只是把政治民主存在所必要的和充分的一組條件授予了描述性理論。說競(jìng)爭(zhēng)理論對(duì)民主作了‘最低限度的’定義是不錯(cuò)的。”[8]（P161）楊光斌也認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)性選舉“掩蓋的是人們常說的‘自由民主’關(guān)系中以資本權(quán)利的‘自由’代替大眾權(quán)利的‘民主’。其實(shí)，在我看來，‘競(jìng)爭(zhēng)性選舉’是沿著西方根深蒂固的社會(huì)中心主義脈絡(luò)而對(duì)民主政治本身的否定”。[9]事實(shí)上，西方協(xié)商民主的興起本身就是為了彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)性選舉民主內(nèi)在的固有缺陷。因?yàn)閰f(xié)商民主可以改善立法和決策的質(zhì)量，促進(jìn)合法決策；培養(yǎng)公民精神，促進(jìn)政治共同體的形成；矯正自由民主的不足；制約行政權(quán)的膨脹。[10]在基層民主中，選舉民主和協(xié)商民主是兩種基本的民主方式，嚴(yán)格說來，二者不是二元分割，而是互為救濟(jì)、相互補(bǔ)充。針對(duì)目前基層民主的現(xiàn)狀，尤其是選舉民主的困局，民主協(xié)商相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)選舉有著自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。第一，在范圍上，基層民主協(xié)商的適用范圍更廣。選舉只是局限在權(quán)力授予和產(chǎn)生的過程中，而協(xié)商涉及到權(quán)力運(yùn)行的全過程，從授權(quán)到?jīng)Q策，從管理到監(jiān)督，協(xié)商都運(yùn)行其中，民主協(xié)商更能有效理順不同基層群體之間利益結(jié)構(gòu)關(guān)系，更有利于將絕大多數(shù)民眾納入到?jīng)Q策、管理和監(jiān)督的范疇，使民眾更加直接行使民主權(quán)利。第二，在程度上，基層民主協(xié)商程度更深。民主協(xié)商是一種深入的民意溝通與吸納機(jī)制，與競(jìng)爭(zhēng)性民主更具工具意義不同，民主協(xié)商關(guān)注的是與民眾密切聯(lián)系的各種利益問題和公共事務(wù)，出發(fā)點(diǎn)是尊重民眾的自主性、創(chuàng)造性和參與性，使民眾通過公開、自由而平等的表達(dá)意見和建議，以協(xié)商創(chuàng)造共識(shí)，以共識(shí)匯聚民心，以民心推進(jìn)發(fā)展。第三，在形式上，基層民主協(xié)商更具操作性。在基層社會(huì)，選舉容易受到若干主客觀因素的制約，而民主協(xié)商的實(shí)現(xiàn)形式可靈活多樣：它可由村委會(huì)、居委會(huì)來組織，也可由基層政權(quán)來組織，還可以在民眾之間組織；它可以就一般問題展開座談、商議、聽證，也可以就基層重要問題展開咨詢、問計(jì)、談判；它可以一次性完成協(xié)商，也可以持續(xù)性協(xié)商。第四，在效果上，民主協(xié)商更能解決基層一些利益矛盾和沖突。針對(duì)基層選舉民主的失范與失序，民主協(xié)商通過對(duì)話溝通建立互信關(guān)系，形成合理的公共判斷，建構(gòu)共同行動(dòng)的基礎(chǔ)；民主協(xié)商通過拓寬公民政治參與的主體范圍和空間渠道，形成官民良性互動(dòng)與合作共治的局面；民主協(xié)商通過在實(shí)踐中鍛煉民眾的民主能力，培養(yǎng)成熟的政治參與主體；民主協(xié)商通過靈活多變的實(shí)現(xiàn)形式，豐富基層民主的內(nèi)容，拓展基層民主的空間。

三、創(chuàng)造治理：協(xié)商民主與基層社會(huì)的政治秩序

民主協(xié)商的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐框架是協(xié)商民主，而從協(xié)商民主理論的起源來看，協(xié)商民主最初在西方興起，是針對(duì)現(xiàn)代西方競(jìng)爭(zhēng)性民主中所出現(xiàn)的種種弊端，將共和主義民主傳統(tǒng)中公民參與和公民協(xié)商的機(jī)制納入到主流的自由主義民主之中，為解決現(xiàn)代自由主義民主面臨的合法性危機(jī)和有效性危機(jī)的一種機(jī)制和手段。因此，協(xié)商民主運(yùn)用到中國實(shí)踐，就不是簡(jiǎn)單的制度移植，而必然是理論的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化與機(jī)制的再造。這固然是由于協(xié)商民主在西方是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性民主的一種補(bǔ)救性機(jī)制，其運(yùn)行是建立在發(fā)達(dá)的公民社會(huì)、平等的公民權(quán)、社會(huì)的公共理性、現(xiàn)代的國家制度等基礎(chǔ)性條件之上。更為重要的是，協(xié)商民主在中國并不僅僅是為了發(fā)展協(xié)商民主本身，而是要適應(yīng)中國的國家治理需要，充分發(fā)揮協(xié)商民主的治理功能，通過發(fā)展協(xié)商民主來全面推動(dòng)中國特色社會(huì)主義民主的發(fā)展。“協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對(duì)話和多元文化社會(huì)認(rèn)知的某些核心問題。它尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策?！盵11]（P30）尤其在基層社會(huì)，協(xié)商民主的稟賦角色與功能定位是以治理形態(tài)而存在，以創(chuàng)造治理為使命。

協(xié)商民主在基層社會(huì)以創(chuàng)造治理為使命，這根本是由民主建構(gòu)對(duì)秩序與制度的需求所決定的?，F(xiàn)代民主制度的生成脫離不了現(xiàn)代化和國家建構(gòu)這兩大社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)定性。在現(xiàn)代化中，民主主要體現(xiàn)為對(duì)人的權(quán)利與尊嚴(yán)的保護(hù)、對(duì)社會(huì)平等價(jià)值觀的重視，廣大群眾政治參與可能性的增多等，而這些要素的有效、持續(xù)發(fā)展又一定要以現(xiàn)代化所創(chuàng)造的制度結(jié)構(gòu)來適應(yīng)和容納，這種制度結(jié)構(gòu)的最大功效就是為民主發(fā)展提供必需的權(quán)威與秩序。艾森斯塔德指出：“現(xiàn)代化表現(xiàn)出兩個(gè)密切關(guān)聯(lián)而又相互區(qū)別的方面：首先是形成一種社會(huì)結(jié)構(gòu)……以及持續(xù)變遷和制度變革的傾向。但是，僅僅是這些傾向的發(fā)展本身，并不表示能制定出一種制度結(jié)構(gòu)，從而以相對(duì)穩(wěn)定的方式來處理這些變遷的問題，并同時(shí)保證文明秩序的維持。因此，隨著現(xiàn)代化而產(chǎn)生的關(guān)鍵問題，乃是形成中的新社會(huì)結(jié)構(gòu)處理這種持續(xù)變遷問題的能力；也就是持續(xù)發(fā)展的問題，即形成一種能夠容納持續(xù)變遷問題與要求的制度結(jié)構(gòu)。正是這一點(diǎn)，構(gòu)成現(xiàn)代化的中心課題和挑戰(zhàn)?！盵12]（P46-49）亨廷頓總結(jié)第三波民主化經(jīng)驗(yàn)后也強(qiáng)調(diào)，政治制度化作為政治組織和程序獲得價(jià)值和穩(wěn)定性的過程，是實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)、持續(xù)政治穩(wěn)定的關(guān)鍵所在，是推進(jìn)民主轉(zhuǎn)型的重要力量源泉?！叭魏握w的穩(wěn)定都依賴于政治參與水平和政治制度化程度之間的關(guān)系……要保持政治安定，就必須在政治參與發(fā)展的同時(shí)，一個(gè)社會(huì)政治制度的復(fù)雜性、自主性、適應(yīng)性和凝聚性也必須隨之提高?！盵13]（P79）因此，現(xiàn)代化的內(nèi)在規(guī)定性決定了民主發(fā)展必須以有效治理所創(chuàng)造的秩序作為基礎(chǔ)。在國家建構(gòu)中，國家在本質(zhì)上是人們?yōu)榱司S持生產(chǎn)和交往秩序而建構(gòu)起來的權(quán)力空間。從人對(duì)自由的追求看，國家是外在的限制力量，但是，為了自由，人類又不得不生活在國家這樣的政治共同體之中，所以，在西方政治文化傳統(tǒng)中，有“國家是不可缺少的惡”之說，民主的發(fā)展正是人類這種努力的具體體現(xiàn)。馬克思指出：“國家制度不僅就其本質(zhì)說來是自在的，而且就其存在、就其現(xiàn)實(shí)性說來也日益趨向于自己的現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)的人、現(xiàn)實(shí)的人民，并確定為人民自己的事情。國家制度在這里表現(xiàn)出它的本來面目，即人的自由產(chǎn)物?！盵14]（P281）因此可認(rèn)為，國家的本質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)民主，國家建構(gòu)的基本取向就是國家制度的理性化與民主化，國家本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)與民主發(fā)展在根本上統(tǒng)一于人的自由的實(shí)現(xiàn)之中。然而，國家為了實(shí)現(xiàn)民主，建立在社會(huì)基礎(chǔ)上的國家一旦產(chǎn)生后，國家卻開始以相對(duì)獨(dú)立于社會(huì)的力量而發(fā)揮國家的功能。這種國家自主性賦予了國家相對(duì)獨(dú)立的意志和行動(dòng)空間，正是國家獨(dú)立的意志取向和行動(dòng)邏輯才能保證民主建構(gòu)既不能成為少數(shù)人的民主，也不能成為多數(shù)人的暴政。一定意義上，建構(gòu)民主就是建構(gòu)國家，讓國家自主性合理有效發(fā)揮。所以，在人類文明發(fā)展中，國家是現(xiàn)代化得以迅速展開的重要有效空間，現(xiàn)代國家是迄今為止人類為了組織生產(chǎn)與生活而創(chuàng)造的最有效的政治組織單位。這就可以得出這樣的結(jié)論：民主的發(fā)展必定存在于國家之空間，民主的建構(gòu)要遵循國家建構(gòu)的內(nèi)在邏輯。林尚立教授指出：“作為一種國家制度的建構(gòu)，民主建構(gòu)不可能脫離出國家這個(gè)政治共同體，因而，它不可能是人民或社會(huì)的單方面行動(dòng)，相反，必然是人民與國家，具體來說就是人民構(gòu)成的社會(huì)與國家的雙向互動(dòng)?！盵15]（P21）王韶光也認(rèn)為在民主轉(zhuǎn)型中，國家基本制度建設(shè)應(yīng)優(yōu)先于大規(guī)模的民主化，要先行一步，因?yàn)樗墙?jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的必要條件，也是建立法治和民主制度的必要條件；否則民主化就可能演化為泛民主化和無政府主義，而國家制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括民主政治的成分。[16]（P541）因此，國家建構(gòu)的內(nèi)在規(guī)定性也決定了民主發(fā)展必須以國家建構(gòu)所創(chuàng)造的制度體系作為基礎(chǔ)。

協(xié)商民主在基層社會(huì)以創(chuàng)造治理為使命，這也是基層民主發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的緊迫要求。在當(dāng)前基層民主實(shí)踐中，基層政權(quán)的社會(huì)管理與基層群眾民主自治的關(guān)系和邊界沒有梳理清晰，致使兩大權(quán)力主體之間的利益沖突成為基層民主發(fā)展內(nèi)在權(quán)力結(jié)構(gòu)的固有矛盾；基層民主的制度機(jī)制和法律規(guī)范在實(shí)踐中遇到阻力后多停留在紙面和墻壁之上，致使當(dāng)前相當(dāng)?shù)幕鶎用裰髁饔谛问?，浮于表面；基層社?huì)的宗族力量、黑惡力量、資本力量對(duì)基層民主的影響在擴(kuò)大，并且規(guī)模性賄選時(shí)有發(fā)生，致使基層選舉民主步入簡(jiǎn)單化、符號(hào)化、形式化、金錢化的尷尬。概而言之，簡(jiǎn)單的競(jìng)爭(zhēng)性選舉民主并沒有帶來優(yōu)質(zhì)的民主。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中，由于貧富分化加劇帶來不公平感的不斷增強(qiáng)，基層公共服務(wù)不足導(dǎo)致基層利益矛盾的不斷加劇，在拆遷、安置和項(xiàng)目發(fā)展進(jìn)程中基層政府對(duì)民眾權(quán)利的侵害等突出的問題，都在整體上沖擊和解構(gòu)目前的民主機(jī)制和民主形式。顯然，民主的有效性即民主的治理績(jī)效這個(gè)關(guān)鍵問題必須要提上首要議程。在當(dāng)代民主實(shí)踐中，民主已經(jīng)不僅僅是被視為一種原則和規(guī)定，而是更多地被作為一種公共事務(wù)的治理方式，更加注重公民、社會(huì)組織、企業(yè)組織的政策參與和政治參與，更加注重政府對(duì)社會(huì)訴求的回應(yīng)性和責(zé)任性，更加注重民主在社會(huì)治理中的治理技術(shù)、治理方式、治理機(jī)制等治理功能的發(fā)揮。戴維·赫爾德指出，隨著公共事務(wù)的日益增多，社會(huì)利益和社會(huì)訴求的多樣化，政府需要發(fā)揮更多職能以實(shí)現(xiàn)公平正義，現(xiàn)代民主體制的功能已發(fā)生重大變化，“近代以來以權(quán)力制約和保護(hù)自由為制度安排核心原則的保護(hù)型民主，逐漸向可治理型民主轉(zhuǎn)化”。[17]（P76）民主必須創(chuàng)造有效的治理，民主必須為社會(huì)和民眾提供有效的公共產(chǎn)品，這也是第三波民主化的重要經(jīng)驗(yàn)。從中國基層民主發(fā)展的內(nèi)在要求看，基層民主在社會(huì)轉(zhuǎn)型中包含兩個(gè)基本的內(nèi)容：一是民主要保障民眾與社會(huì)的權(quán)利，二是民主能促進(jìn)政治主體的創(chuàng)造性以實(shí)現(xiàn)國家治理。這決定了在民主化進(jìn)程中，基層民主的開放與推進(jìn)，在推動(dòng)社會(huì)自治和民眾參與的同時(shí)，要能夠消化和解決在社會(huì)轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的各類問題，創(chuàng)造基層秩序?yàn)檎麄€(gè)國家奠定基礎(chǔ)。這意味著基層民主必須要打破在代議制民主機(jī)制中民眾參與公共事務(wù)時(shí)消極被動(dòng)和象征性選舉投票這兩種困局，要著眼于民主績(jī)效，有效銜接程序民主和實(shí)質(zhì)民主、間接民主和直接民主，運(yùn)用法律、制度、協(xié)商、合作等方式規(guī)范基層民主的形式與進(jìn)展，以治理過程、治理方式、治理機(jī)制的民主化最大限度地增進(jìn)公共利益，在多元主體自主、平等的合作治理中實(shí)現(xiàn)更真、更實(shí)、更好的民主。

創(chuàng)造怎樣的治理？在過去的30多年里，隨著對(duì)內(nèi)改革和對(duì)外開放的不斷推進(jìn)，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和全面展開，中國已經(jīng)從改革前高度政治化的社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐岳鏋榛A(chǔ)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)。鄭永年指出：“在20世紀(jì)90年代，領(lǐng)導(dǎo)人非常成功地組織起一種以利益為基礎(chǔ)的社會(huì)秩序，并從這樣一種秩序中獲益?！钡?，“一種以利益為基礎(chǔ)的社會(huì)秩序不斷破壞著現(xiàn)行的政治秩序，給領(lǐng)導(dǎo)人制造出政治改革的壓力”，并且“現(xiàn)行政治秩序越來越不適應(yīng)這個(gè)以利益為基礎(chǔ)的社會(huì)秩序”。[18]（P67-87）我們認(rèn)為，建立在利益基礎(chǔ)之上的社會(huì)秩序呼喚以制度為基礎(chǔ)的政治秩序，協(xié)商民主創(chuàng)造治理的本質(zhì)是在基層社會(huì)建構(gòu)以制度為基礎(chǔ)的政治秩序。在快速分化的多元社會(huì)利益結(jié)構(gòu)之上建立現(xiàn)代的國家治理體系，制度是最有效的資源。因?yàn)橹贫仁切纬山y(tǒng)治合法性的法理基礎(chǔ)，制度化既是中國政治轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要條件，也是國家政治能力的核心要素。這種以制度為基礎(chǔ)的政治秩序主要體現(xiàn)為基層社會(huì)三大結(jié)構(gòu)的平衡。第一，國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的平衡。改革開放以來，中國社會(huì)的獨(dú)立性、自主性、自治性有很大增強(qiáng)，但國家高度統(tǒng)攝社會(huì)，社會(huì)高度依附于國家的傳統(tǒng)和慣性依然強(qiáng)大。推動(dòng)基層社會(huì)發(fā)展的根本力量是現(xiàn)代社會(huì)的逐步發(fā)育，但從全國范圍看，最直接的驅(qū)動(dòng)力則是來源于政府的主觀設(shè)計(jì)和國家權(quán)力的積極介入。這種制度變遷邏輯，在理論上就形成了一種悖論，即一項(xiàng)以社會(huì)權(quán)利為核心的制度變革，所采取的方式卻是國家權(quán)力的積極干預(yù)和行政權(quán)力的強(qiáng)力支撐，而后者的有效性又恰恰來源于它的集中和強(qiáng)制，這種集中和強(qiáng)制無限制地滲透入社會(huì)領(lǐng)域又必然帶來對(duì)社會(huì)權(quán)利的侵蝕。在實(shí)踐中，由于國家權(quán)力強(qiáng)力介入，社會(huì)自治明顯萎縮，基層群眾組織以科層化、行政化和成員職業(yè)化為特征的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象盛行，這又為國家權(quán)力進(jìn)一步進(jìn)入社會(huì)、干預(yù)自治提供了理由；當(dāng)國家權(quán)力稍稍退出時(shí)，多元的社會(huì)力量和市場(chǎng)力量，在還不是成熟發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)之中，卻又無法實(shí)現(xiàn)自身的組織化和程序化，勢(shì)必就沖擊國家的政治秩序，進(jìn)而可能瓦解和撕裂正處在成長(zhǎng)之中的社會(huì)結(jié)構(gòu)。這種悖論，不完全是社會(huì)本身不發(fā)展帶來的，而是傳統(tǒng)體制對(duì)社會(huì)長(zhǎng)期集中控制、國家過度強(qiáng)制社會(huì)所造成的。因此，國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力就必須保持必要的平衡。就多元社會(huì)條件下的國家與社會(huì)關(guān)系來說，由于迅速變化的社會(huì)結(jié)構(gòu)并不能或無法通過自治的方式獲得穩(wěn)定性，故國家權(quán)力在一定時(shí)期首先要作為社會(huì)平衡和市場(chǎng)協(xié)調(diào)的力量而存在，保證轉(zhuǎn)型社會(huì)在多元分化基礎(chǔ)上的有機(jī)統(tǒng)一；其次，國家權(quán)力的介入已經(jīng)不是傳統(tǒng)的全面滲透和控制，而是在充分尊重社會(huì)權(quán)力基礎(chǔ)上的適度退出，在保護(hù)利益?zhèn)€體和利益階層基礎(chǔ)上的適度整合，在培育現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)上的適度調(diào)控；再次，國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力廣泛的合作與協(xié)商，通過國家與社會(huì)的有效互動(dòng)，促進(jìn)合作共治，為現(xiàn)代國家治理體系創(chuàng)造條件。第二，黨建與自治的平衡。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和社會(huì)個(gè)體權(quán)利意識(shí)的覺醒，要求獨(dú)立與自治就成為社會(huì)發(fā)展強(qiáng)大的內(nèi)在需求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生了產(chǎn)權(quán)制度，使得個(gè)人的社會(huì)存在有了獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)；法治建設(shè)培育了個(gè)體權(quán)利，使得法律成為公民維護(hù)自身權(quán)利的重要力量；各種新社會(huì)組織與新經(jīng)濟(jì)組織的涌現(xiàn)，使得各種社會(huì)力量可以不直接依賴政府而獲得生存和發(fā)展，甚至可以更多地參與社會(huì)管理。社會(huì)走向自主是現(xiàn)代化發(fā)展的必然。但是，優(yōu)良社會(huì)秩序的確立既離不開作為個(gè)體“人”的內(nèi)在自治，也離不開外在的強(qiáng)制。中國社會(huì)發(fā)展的歷史邏輯、社會(huì)主義在中國的理論邏輯、現(xiàn)代國家建設(shè)的現(xiàn)實(shí)邏輯，都決定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國國家與社會(huì)的合法性與合理性。不過，面對(duì)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)基礎(chǔ)，黨要保持領(lǐng)導(dǎo)地位，其中關(guān)鍵一點(diǎn)是，黨要變控制社會(huì)來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)為保護(hù)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)，即實(shí)現(xiàn)黨建與自治的平衡。保護(hù)社會(huì)，就是黨組織要適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，使黨組織成為社會(huì)逐步走向獨(dú)立和自治的保護(hù)力量和推動(dòng)力量。服務(wù)社會(huì)，就是黨組織通過全面參與社會(huì)生活，關(guān)懷和服務(wù)社會(huì)，使黨組織成為社會(huì)發(fā)育與成長(zhǎng)的支撐力量。尤其是在基層社會(huì)，基層黨組織一定要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，褪掉行政化角色，回到黨自身，在代表社會(huì)、服務(wù)社會(huì)、關(guān)懷社會(huì)、保護(hù)社會(huì)的社會(huì)活動(dòng)中促進(jìn)社會(huì)自治，在分權(quán)于社會(huì)、放權(quán)于基層、釋權(quán)于群眾中實(shí)現(xiàn)黨建與自治的動(dòng)態(tài)平衡。第三，公共利益與個(gè)體利益的平衡。中國共產(chǎn)黨代表中國最廣大人民群眾最根本的利益，但也高度重視人民群眾“最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益”。一定意義上，前者應(yīng)是黨與國家的公共利益，而后者應(yīng)是個(gè)體利益、具體利益。在理論上，公共利益與個(gè)體利益并不矛盾，因?yàn)樽顝V大人民群眾最根本的利益反映著無產(chǎn)階級(jí)和勞動(dòng)人民的整體利益，是個(gè)人利益和集體利益的辯證統(tǒng)一。但在實(shí)踐中，二者容易出現(xiàn)沖突。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)里，很容易把公共利益看作是個(gè)體利益簡(jiǎn)單的疊加，很容易通過票決的形式來定奪公共利益，也很容易把公共利益等同于某級(jí)政府或某個(gè)公共機(jī)構(gòu)的利益，甚至出現(xiàn)個(gè)別人個(gè)別機(jī)構(gòu)以公共利益之名侵奪個(gè)體利益的現(xiàn)象。因此，必須保持公共利益與個(gè)體利益的平衡。一是允許個(gè)人在不違反集體主義原則下作出不同的具體的價(jià)值選擇。黨所代表的公共利益在本質(zhì)上是以個(gè)人價(jià)值和利益為基礎(chǔ)的，是尊重和保護(hù)個(gè)體利益與具體利益的。二是有效保護(hù)正當(dāng)?shù)膫€(gè)人利益。必須指出，個(gè)人利益的正當(dāng)與否，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是社會(huì)的，而不是個(gè)體的；是具體的，而不是抽象的；是合理節(jié)制的，而不是無限膨脹的。三是為個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造良好的條件，使不同個(gè)體利益能在共同平臺(tái)之上開展理性、公平、合理的對(duì)話，多元利益訴求盡可能得以表達(dá)和滿足，在尊重和實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體利益的平衡。

四、協(xié)商政治：在廣泛協(xié)商的治理體系中生成民主

民主協(xié)商在基層民主中的功能發(fā)揮，協(xié)商民主在基層治理中的定位與使命，都是在一定的治理結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)的。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、黨派團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商。”只有在厘清功能的基礎(chǔ)上，構(gòu)建合理的協(xié)商結(jié)構(gòu)，確立制度化的協(xié)商體系，推進(jìn)基層協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，塑造基層協(xié)商政治，才會(huì)真正在實(shí)踐中生成民主。協(xié)商政治是人民民主在基層社會(huì)的實(shí)踐形態(tài)，在協(xié)商政治中，協(xié)商民主作為基本的價(jià)值、民主協(xié)商作為基礎(chǔ)的程序，共同來安排和協(xié)調(diào)政黨、國家與社會(huì)的關(guān)系。

（一）在社會(huì)協(xié)商中推進(jìn)基層政權(quán)的制度建設(shè)

在基層社會(huì)，協(xié)商主要是在社會(huì)層面展開，主要體現(xiàn)為基層政權(quán)與社會(huì)就公共事務(wù)的協(xié)商。在現(xiàn)代國家治理中，由于人的主體地位的確立，社會(huì)力量、社會(huì)組織和社會(huì)機(jī)制的發(fā)育，建立在人的生產(chǎn)與生活基礎(chǔ)之上的社會(huì)相對(duì)獨(dú)立于國家，社會(huì)的自主性更加凸顯，社會(huì)真正成為決定國家的力量。而社會(huì)一旦具備了自我組織的可能和作用于國家的力量，就必然會(huì)對(duì)國家提出訴求，必然要影響國家和控制國家；與此同時(shí)，基于秩序與發(fā)展的使命，產(chǎn)生于社會(huì)之中的國家就必須要正視這種理論邏輯和發(fā)展趨勢(shì)，必須要尊重和適應(yīng)社會(huì)自身的內(nèi)在需求和愿望，主動(dòng)培育社會(huì)，建構(gòu)社會(huì)治理體系。因此，社會(huì)協(xié)商就勢(shì)在必然?！吧鐣?huì)協(xié)商，既不簡(jiǎn)單是在社會(huì)領(lǐng)域展開的協(xié)商，更不是在國家層面展開的協(xié)商，而是國家與社會(huì)、政府與民眾圍繞著建構(gòu)社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展而展開的協(xié)商?！盵19]（P113）社會(huì)協(xié)商是基于國家與社會(huì)有機(jī)互動(dòng)而形成，主要就是在執(zhí)政黨和政府與社會(huì)之間建立密切聯(lián)系的渠道和機(jī)制，通過表達(dá)、參與和溝通，妥善處理黨和政府與社會(huì)之間的關(guān)系。在實(shí)踐中，黨聯(lián)系群眾的制度，政府的信訪制度，人大代表聯(lián)絡(luò)制度，人民政協(xié)的提案、視察、專題調(diào)研制度等，可視為社會(huì)協(xié)商的表現(xiàn)類型。改革開放以后，盡管社會(huì)的獨(dú)立性和自主性有所增加，但是在國家主導(dǎo)社會(huì)的邏輯沒有發(fā)生根本改變的前提下，以黨和政府為單一主體組織社會(huì)的生產(chǎn)與生活的局面也就沒有發(fā)生大的改變。因此，建構(gòu)基層社會(huì)協(xié)商的關(guān)鍵不在社會(huì)，而在國家，在于國家向社會(huì)分權(quán)以后社會(huì)有多大可能和空間與國家協(xié)商?；鶎诱?quán)直接面向社會(huì)，對(duì)社會(huì)直接進(jìn)行管控，對(duì)社會(huì)發(fā)展予以具體規(guī)劃，解決社會(huì)發(fā)展過程中遇到的各類問題。同時(shí)，代表國家的基層政權(quán)享有對(duì)暴力的壟斷性使用權(quán)，這就決定了基層政權(quán)在社會(huì)協(xié)商中的特殊性。社會(huì)協(xié)商要求基層政權(quán)按照現(xiàn)代國家治理的理念和邏輯推進(jìn)自身的制度建設(shè)?，F(xiàn)代國家治理的本質(zhì)是制度治理，制度是國家治理體系的中軸結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代國家治理體系就是一系列國家制度的有機(jī)集成和協(xié)調(diào)。基層政權(quán)的制度建設(shè)，核心是以公共、公平、公正的公共倫理之精神與價(jià)值來塑造公權(quán)力的結(jié)構(gòu)，改善公權(quán)力的運(yùn)行。公共倫理是人類公共生活中最為隱性的維系方式和最為深刻的目標(biāo)指向?；诮?gòu)優(yōu)良的公共生活之使命，基層政權(quán)在尋求現(xiàn)實(shí)的法制、權(quán)力乃至暴力的規(guī)范同時(shí)必須兼?zhèn)潆[性的倫理性的規(guī)范；基層政權(quán)在推動(dòng)社會(huì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)也必須兼顧更為深刻的和遠(yuǎn)大的倫理關(guān)懷和理想價(jià)值追求?；鶎诱?quán)必須以公共倫理為其價(jià)值內(nèi)核，才可體現(xiàn)其公共性和服務(wù)性。因此，基層政權(quán)的制度建設(shè)，強(qiáng)調(diào)以制度管權(quán)、管事、管人，科學(xué)制定和有效執(zhí)行制度，以制度規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，運(yùn)用制度治理公共事務(wù)。基層政權(quán)的制度建設(shè)，最為緊迫的就是法治建設(shè)。權(quán)力有著天然的擴(kuò)張性，在以公權(quán)力作后盾的政府面前，社會(huì)與群眾很容易淪為弱勢(shì)。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，這個(gè)制度的籠子就是由“法治”來打造的。法治建設(shè)主要是切實(shí)加強(qiáng)基層政權(quán)職責(zé)的法律定位，職責(zé)履行程序的法律定位，建立健全依法執(zhí)政、依法行政的責(zé)任機(jī)制和約束機(jī)制，將公權(quán)力運(yùn)作全面納入法治化的軌道?；鶎诱?quán)的制度建設(shè)，關(guān)鍵是科學(xué)處理基層黨組織與基層政府的關(guān)系：在黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志的同時(shí)，黨必須按照國家政權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在邏輯和基本規(guī)律來規(guī)范自身的運(yùn)行。在這其中，黨的組織與制度應(yīng)該適應(yīng)國家的組織與制度，而不能簡(jiǎn)單地讓國家的組織與制度適應(yīng)黨的組織與制度。這就需要切實(shí)發(fā)揮和開發(fā)兩大制度的功能：以人民代表大會(huì)制度作為政黨意志轉(zhuǎn)化為國家意志的制度化平臺(tái)和載體，保障人民以整體的力量承擔(dān)國家的組織與治理，并監(jiān)督國家權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)黨政關(guān)系的合理化；以多黨合作與政治協(xié)商制度作為執(zhí)政黨政治協(xié)商的平臺(tái)和載體，保障人民的各利益主體自主表達(dá)訴求，促進(jìn)人民團(tuán)結(jié)，從而實(shí)現(xiàn)黨對(duì)各民主黨派、各社會(huì)界別的有效領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)各社會(huì)階層、各社會(huì)組織和各社會(huì)群體的有效整合。

（二）在行政協(xié)商中提高公權(quán)力運(yùn)行的服務(wù)性

在中國快速發(fā)展中，大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)催生了積極行政，基層政府的行政裁量權(quán)所作用的空間在基層社會(huì)不斷擴(kuò)張，大量的行政法規(guī)、行政規(guī)章發(fā)揮著越來越大的作用。盡管行政裁量權(quán)的存在有利于增加行政執(zhí)法的靈活性，但在目前法治建設(shè)尚不成熟的環(huán)境中，彈性十足的行政裁量權(quán)，并沒有帶來行政權(quán)力與民眾權(quán)利的良性互動(dòng)；相反，行政權(quán)力主體與民眾權(quán)利主體的矛盾與對(duì)抗有時(shí)表現(xiàn)得比較突出，民眾“仇官”心理在基層比較突出，這在某種程度上帶來了行政合法性危機(jī)。從行政過程來看，當(dāng)前我國化解行政糾紛的主要途徑包括調(diào)解、復(fù)議、訴訟等，這主要是一種解決糾紛的后置性程序，即把行政行為過程中形成的爭(zhēng)議寄托于行政糾紛產(chǎn)生之后的復(fù)議和訴訟救濟(jì)渠道上。在實(shí)踐中，行政訴訟、行政復(fù)議、行政調(diào)解、行政信訪等后置性化解糾紛的程序化解行政糾紛、緩和官民沖突的效果并不理想?！靶姓?zhí)法長(zhǎng)期受管制國家觀念的影響，缺乏與當(dāng)事人充分的交流、溝通與協(xié)商，越來越多的‘暴力執(zhí)法’與‘暴力抗法’見諸報(bào)端，成為法治社會(huì)不能承受之痛。另外，傳統(tǒng)的行政審判只從形式上審查被訴行政行為的合法性，簡(jiǎn)單類型化的判決并不能實(shí)質(zhì)性地化解行政糾紛，日趨上漲的上訪、申訴難題不得不讓我們思考行政審判是否出了問題？”[20]顯然，傳統(tǒng)行政管理模式和權(quán)力運(yùn)行方式的弊端在不斷放大。在新公共服務(wù)理論中，現(xiàn)代行政要求權(quán)力體系必須向民眾開放，以適應(yīng)民眾的行政參與；現(xiàn)代行政要求權(quán)力柔性化運(yùn)作，以適應(yīng)人本關(guān)懷；現(xiàn)代行政要求行政參與主體的互動(dòng)，以適應(yīng)治理中合作、共治的趨勢(shì)。于是，行政協(xié)商應(yīng)運(yùn)而生。所謂行政協(xié)商，主要是指在行政管理過程中，行政主體與公民、法人或其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織就所涉及的相關(guān)公共事務(wù)進(jìn)行溝通、對(duì)話、妥協(xié)，進(jìn)而達(dá)成合意或者形成諒解、協(xié)作的行政方式，也包括在行政糾紛前置性預(yù)防之中，行政主體與行政相對(duì)人之間通過交涉協(xié)商，良性互動(dòng)，達(dá)成合意的一種行為方式。顯然，行政協(xié)商是對(duì)傳統(tǒng)行政救濟(jì)的一種補(bǔ)充和完善，它強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力運(yùn)行中公民的主體參與，盡可能多地考慮行政相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益，提高相對(duì)人對(duì)行政程序和行政處理的認(rèn)可度，突出公民與強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)力間的對(duì)話、商談和理性交往。在實(shí)踐中，行政協(xié)商體現(xiàn)為行政指導(dǎo)、行政合同、行政商談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式。行政協(xié)商的運(yùn)行，就是要通過法律原則的確立、行政規(guī)則的合理化、行政程序的科學(xué)化，提高公共權(quán)力運(yùn)行的服務(wù)性，使得公共權(quán)力切實(shí)為公民提供有效的、全面的福祉。推進(jìn)行政協(xié)商，首先是要確保權(quán)力有效?；鶎诱仨氃诰唧w的政治實(shí)踐中切實(shí)完善其權(quán)力運(yùn)作的方式和形式，能有效應(yīng)對(duì)民眾的訴求，切實(shí)解決民眾的具體和現(xiàn)實(shí)問題。其二，建立有效的互動(dòng)機(jī)制，合理吸納民眾的各種反饋。行政協(xié)商不是政府權(quán)力單向度的發(fā)揮，而是政府有效引導(dǎo)和接受民眾的各種批評(píng)和要求，建立政府與民眾之間切實(shí)有效的互動(dòng)模式和機(jī)制。第三，最為深刻的問題在于，行政協(xié)商要求基層政府不斷檢視自身行使權(quán)力的價(jià)值取向。必須指出，行使權(quán)力的價(jià)值取向決定了基層政府的角色與行為，進(jìn)而會(huì)產(chǎn)生不同的政治權(quán)力運(yùn)作機(jī)制和政府與民眾之間的互動(dòng)機(jī)制。服務(wù)社會(huì)，是基層政府公權(quán)力行使的根本價(jià)值取向。政府產(chǎn)生于社會(huì)，目標(biāo)在于服務(wù)社會(huì)發(fā)展，“社會(huì)或由他們組成的立法機(jī)關(guān)的權(quán)力絕不容許擴(kuò)張到超出公眾福利的需要之外”。[21]（P80）服務(wù)性是公權(quán)力發(fā)揮的最本質(zhì)屬性，即以建設(shè)社會(huì)、發(fā)展社會(huì)、發(fā)展民主為根本目標(biāo)。

（三）在參政協(xié)商中開發(fā)民間組織的治理功能

隨著個(gè)體權(quán)利意識(shí)的覺醒，民眾自主生產(chǎn)與生活空間的擴(kuò)大，社會(huì)領(lǐng)域逐漸相對(duì)獨(dú)立于國家的整體性控制開始成長(zhǎng)起來，其突出表現(xiàn)就是民間組織的蓬勃發(fā)展。截至2013年底，全國共有社會(huì)組織54.7萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)9.6%；全國共有社會(huì)團(tuán)體28.9萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)6.6%；全國共有基金會(huì)3549個(gè)，比上年增長(zhǎng)17.2%；全國共有民辦非企業(yè)單位25.5萬個(gè)，比上年增長(zhǎng)13.1%。①統(tǒng)計(jì)來自《民政部發(fā)布2013年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部門戶網(wǎng)站。并且，經(jīng)過30多年的發(fā)展，民間組織服務(wù)的領(lǐng)域已大大拓寬，從原來主要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到既服務(wù)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也積極介入社會(huì)發(fā)展的重大領(lǐng)域，如環(huán)保、維權(quán)、扶貧、政策咨詢等。在社會(huì)結(jié)構(gòu)迅速分化的轉(zhuǎn)型社會(huì)中，民間組織一般是基于一定群體的利益訴求而形成，是社會(huì)自身組織化的客觀反映，也是改革以來民眾權(quán)利意識(shí)覺醒和利益結(jié)構(gòu)多元化在社會(huì)和政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。民間組織在自我組織的同時(shí)，作為一種重要的社會(huì)組織化力量參與到政治過程也就勢(shì)在必然，其政治參與既是民眾自我管理、自我服務(wù)的需要，也是民眾力量影響政府公共政策、社會(huì)試圖影響國家的必然。不過，民間組織的存在與活動(dòng)，其影響是廣泛且多面的，它既可能會(huì)對(duì)既有的政治體系和政治生活提出多重挑戰(zhàn)，如分解基層黨組織部分權(quán)力、擠壓甚至替代基層黨組織的功能，甚至分解正式制度體系、加速社會(huì)結(jié)構(gòu)分化從而造成新的社會(huì)沖突，也可能會(huì)利于政府服務(wù)社會(huì)、國家管理社會(huì)、政黨整合社會(huì)等功能的發(fā)揮。因此，必須對(duì)民間組織的活動(dòng)進(jìn)行合理的引導(dǎo)與規(guī)范，開發(fā)民間組織的治理功能，關(guān)鍵是在民間組織參與政治的過程中，發(fā)揮其綜合利益、表達(dá)利益、參與公共決策、影響政府決策、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理等治理的功能。引導(dǎo)和規(guī)范民間組織的政治參與，不是要使民間組織政黨化，而是要使所有的民間組織社會(huì)化，黨與政府借助社會(huì)化的民間組織網(wǎng)絡(luò)，形成以政黨為軸心，以黨和政府與各類民間組織交互作用形成的多層次、多向度的組織網(wǎng)絡(luò)載體作為整合體系，使民間組織成為能夠與政府和市場(chǎng)合作的治理力量，成為黨推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的治理資源，從而促進(jìn)社會(huì)的和諧與統(tǒng)一。在此整合體系中，參政協(xié)商是主要運(yùn)行機(jī)制和方式，這里的參政協(xié)商，主要是在政府與民間組織之間進(jìn)行。參政協(xié)商憑借著民間組織自身群體性、組織性、代表性、廣泛性的優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)成為政治協(xié)商、社會(huì)協(xié)商之外的重要協(xié)商方式。參政協(xié)商所欲達(dá)成的目標(biāo)和狀態(tài)是，將民間組織作為治理資源納入到基層治理結(jié)構(gòu)之中，促進(jìn)民間組織有序的政治參與，發(fā)揮民間組織在化解社會(huì)矛盾、提供社會(huì)服務(wù)中的作用，開發(fā)民間組織在基層治理、經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理中的治理功能。為此，首先要變傳統(tǒng)的管制觀念為合作共贏的新理念，鼓勵(lì)民眾以志愿和非營(yíng)利的方式組織起來，賦予民間組織更多的自由發(fā)展空間，支持和引導(dǎo)民間組織的參政過程。其次，正確規(guī)范和整合民間組織，將其作為多元治理結(jié)構(gòu)中的重要治理主體納入到基層治理結(jié)構(gòu)之中。同時(shí)，通過黨的組織力量來加強(qiáng)對(duì)民間組織的領(lǐng)導(dǎo)與引導(dǎo)，以保證黨在政治上對(duì)民間組織的影響和作用。在基層治理中，治理主體應(yīng)是多元的，包括政黨、政府、群眾自治組織、民間組織等。這里的關(guān)鍵是黨的基層組織要科學(xué)定位民間組織的角色，科學(xué)定位政府在處理與民間組織關(guān)系時(shí)的使命與功能，為正確領(lǐng)導(dǎo)民間組織、有效開發(fā)民間組織治理功能創(chuàng)造有利條件。再次，對(duì)參政協(xié)商的范圍、領(lǐng)域、方式等予以規(guī)范，并不斷豐富參政協(xié)商的方式和形式，使其走上制度化的軌道。最后，要以法治來保障參政協(xié)商。民間組織的定位與功能的發(fā)揮，與政府間合理關(guān)系的確立，最終要通過法律予以規(guī)定。法治是實(shí)現(xiàn)有效參政協(xié)商必不可少的保障條件。

（四）在公民協(xié)商中使基層群眾自治運(yùn)轉(zhuǎn)起來

優(yōu)良的社會(huì)秩序離不開作為個(gè)體的“人”的內(nèi)在自治。托克維爾認(rèn)為美國民主的傳統(tǒng)源于美國最早的英裔美國人所形成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，也就是基于平等身份、個(gè)體獨(dú)立和自由所形成的基層自治造就了美國民主制度的社會(huì)文化根基。美國的民主制度是獨(dú)一無二的，但作為人民統(tǒng)治的民主，不僅是要實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國家權(quán)力的掌握，還要實(shí)現(xiàn)人民在日常生活生產(chǎn)中的自我組織、自我管理與自我服務(wù)。民主從根本上講，是人們能夠自主決定自己的事務(wù)，因此，自治是民主的天然形態(tài)?；鶎幼灾问敲裰鞒砷L(zhǎng)和鞏固的基礎(chǔ)，也是國家與社會(huì)、政府與民眾有效協(xié)調(diào)的關(guān)鍵。目前，在中國基層，群眾自治的制度性安排主要是村委會(huì)、居委會(huì)和職代會(huì)。長(zhǎng)期以來，由于國家權(quán)力對(duì)社會(huì)的滲透過于深入，基層群眾自治幾乎被國家行政力量完全主導(dǎo)，成為國家行政權(quán)力的末梢，使得自治無從展現(xiàn)?；鶎尤罕娮灾问侵袊伟l(fā)展的產(chǎn)物，也是基層民主的基本形式，讓群眾自治落到實(shí)處是人民民主的直接體現(xiàn)。尤其是在國家權(quán)力適度收縮、外部市場(chǎng)刺激和草根內(nèi)生自發(fā)秩序的合力下，基層群眾組織的獨(dú)立性和自主性開始回歸并擴(kuò)展，各類具有自助性、互助性、維權(quán)性的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織迅速興起，各種具有群眾性、自治性和民主性的新型民主活動(dòng)形式不斷增多。要使民眾真正享有人民主體地位，真正實(shí)現(xiàn)自我組織、自我管理和自我服務(wù)，就必須以群眾為本位，使基層自治的性質(zhì)復(fù)歸和功能復(fù)位，使基層群眾自治運(yùn)轉(zhuǎn)起來。要使基層群眾自治切實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)起來，關(guān)鍵是發(fā)展公民協(xié)商，充分發(fā)揮群眾的主體性和自治性。公民協(xié)商，主要指的是群眾在基層群眾自治組織、新社會(huì)組織和經(jīng)濟(jì)組織以及新型民主活動(dòng)形式中，就切身利益訴求和公共利益進(jìn)行公開的意見表達(dá)、交流討論、集體協(xié)商，以形成共識(shí)或形成決策的民主形式?！鞍l(fā)展公民協(xié)商的過程，是深化、擴(kuò)大基層民主的過程；公民協(xié)商民主發(fā)展所取得的任何成果，都會(huì)直接貢獻(xiàn)于中國基層民主的建設(shè)和發(fā)展?！盵15]（P386）發(fā)展公民協(xié)商，關(guān)鍵點(diǎn)是兩個(gè)，一是立足于社會(huì)個(gè)體的自由與獨(dú)立，政府向市場(chǎng)、社會(huì)的分權(quán)，構(gòu)筑公平的公民權(quán)利體系。中國的改革和市場(chǎng)化的一個(gè)基本特征就是使個(gè)人在社會(huì)、市場(chǎng)中日益獨(dú)立和分化出來，并平等地通過社會(huì)和市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值，這就要求政府大力分權(quán)于社會(huì)和市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，逐步?jīng)_破舊體制下的人格依附關(guān)系，確立自由、公平、公正的理念，真正確立個(gè)人的主體地位，促進(jìn)群眾公民權(quán)的增長(zhǎng)及社會(huì)成員的平等權(quán)利，構(gòu)建以自治和參與為中心的現(xiàn)代公民權(quán)利體系。二是使公民協(xié)商制度化和規(guī)范化。必須明確公民協(xié)商不是基層政府的形象工程、面子工程，而是一項(xiàng)長(zhǎng)期和持續(xù)的民主機(jī)制，要對(duì)公民協(xié)商的范圍、程序、平臺(tái)、過程、結(jié)果等進(jìn)行逐步的制度化和規(guī)范化，使其產(chǎn)生更大的民主效應(yīng)。

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[責(zé)任編輯 郭彥英]

Democracy in National Governance:Consultative Politics and Conduct Community-level Democracy

WANG Hai-feng
（Teaching and Research Department of Party Building,Hunan Academy of Governance,Party School of the Hunan Provincial Committee of C.P.C.,Changsha 410006,Hunan,China）

Consultations on issues relating to democracy serve as a basic form of consultative democracy and core mechanism for conducting community-level democracy in China.As the theoretical foundation and framework for consultations on issues relating to democracy,consultative democracy aims to not only conduct democracy,but also meet the requirement of national governance and give a full play of the function in management.The responsibilities and functions of consultative democracy embodied in the form of national governance.With the mission of promoting national governance,consultative democracy meets the urgent need and requirement of conducting order for community-level democracy.The promotion of governance in essence is conducting a political order that based on the system at a community level.The orientation and mission of consultative democracy at community level has been realized through certain governance structure.We should improve the system of community-level government through consultations on issues relating to social problems and promote the efficiency of public power through consultations on issues relating to administration.We should explore management capability of social organizations through consultations on issues relating to political participation and promote a community level self-governance through consultation with the participation of citizen.The development of community-level democracy not only relies on an effective structure and institutional consultative system,but also the systematic development community-level consultative democracy and consultative politics.

democracy;community-level democracy;consultation;governance

D630；D621

A

1674-0955（2016）06-0090-13

2016-03-14

本文是作者獨(dú)立主持的2011年國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《黨的群眾工作創(chuàng)造基層民主的路徑和機(jī)制研究》（11CZZ007）結(jié)項(xiàng)研究成果之一，也是2014年湖南省社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目《群眾路線與基層協(xié)商民主的良性互動(dòng)機(jī)制研究》的階段性研究成果。

王海峰（1979-），男，湖北黃梅人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院黨建教研部副主任，博士，教授，碩士研究生導(dǎo)師。