焦文根，李曉宇，劉敬輝

JIAO Wen-gen1，LI Xiao-yu2，LIU Jing-hui2

（1.中國鐵路總公司 安全監(jiān)督管理局，北京 100844；2.中國鐵道科學研究院 鐵道科學技術(shù)研究發(fā)展中心，北京 100081）

(1.Safety Supervision Administration， China Railway， Beijing 100844， China； 2.Railway Scientific & Technical Research and Development Center， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

鐵路安全管理職責標準體系的探討

焦文根1，李曉宇2，劉敬輝2

JIAO Wen-gen1，LI Xiao-yu2，LIU Jing-hui2

（1.中國鐵路總公司 安全監(jiān)督管理局，北京 100844；2.中國鐵道科學研究院 鐵道科學技術(shù)研究發(fā)展中心，北京 100081）

(1.Safety Supervision Administration， China Railway， Beijing 100844， China； 2.Railway Scientific & Technical Research and Development Center， China Academy of Railway Sciences， Beijing 100081， China)

鐵路安全管理職責標準體系由鐵路安全管理職責與工作標準構(gòu)成，在闡述兩者含義的基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)階段鐵路安全管理職責標準體系建設(shè)存在的問題，提出建立健全鐵路安全管理職責標準體系的對策，即確定不同管理層級的職責定位，制定完善可行的鐵路局及站段、安全管理崗位的安全管理職責和工作標準；加強對安全管理職責標準體系的運用管理、日常維護及評估改進。通過積累經(jīng)驗和持續(xù)改進，確保安全管理工作的規(guī)范化，提升鐵路安全管理工作水平。

鐵路；安全管理；職責；標準

1　鐵路安全管理職責標準體系建設(shè)現(xiàn)狀分析

鐵路安全管理職責是指鐵路管理人員承擔的與安全相關(guān)的職務與責任，是其為履行自身崗位職能或完成鐵路安全管理工作所負責的范圍和承擔的工作任務，以及完成任務需要承擔的相應責任。鐵路安全管理涉及鐵路建設(shè)、運輸、設(shè)備制造和維修等各個系統(tǒng)，各個單位的管理崗位均直接或間接地承擔著一定的安全管理職責。鐵路安全管理工作標準是指針對鐵路安全管理工作職責的具體內(nèi)容制定的各項標準，目的是將安全管理工作職責具體化、落到實處，主要表述形式包括工作目標、任務、方法、時限、頻度、范圍、程序、定量、質(zhì)量、結(jié)果等。鐵路安全管理職責與工作標準共同構(gòu)成了鐵路安全管理職責標準體系，屬于鐵路安全風險管理工作的基礎(chǔ)組成部分。

鐵路安全管理職責具有“法定性、完整性、全覆蓋性、可追溯性”的特征[1]。其中，法定性的核心思想是內(nèi)容合法、程序合規(guī)；完整性是指安全管理職責不能缺項、漏項；全覆蓋性是指應能覆蓋所有管理崗位，既包括與安全直接相關(guān)的專業(yè)系統(tǒng)人員，也包括人事、勞衛(wèi)、財務等綜合部門人員，區(qū)別只是不同管理崗位的安全職責多少、輕重不同；可追溯性指責任可以倒查，即發(fā)生任何一件事故或問題，都可以根據(jù)職責分工找到應負責任的管理人員。

鐵路安全管理工作標準具有“具象性、可行性、考量性”的特征。其中，具象性是指表述準確，一看就懂，不會產(chǎn)生歧義；可行性是指可執(zhí)行、能操作，與安全風險項點、管控，以及管理人員崗位權(quán)限緊密結(jié)合；考量性就是能衡量、有痕跡、有記錄、能查證、可考核。

在鐵路安全管理職責標準體系中，職責與工作標準緊密關(guān)聯(lián)。職責是安全管理工作的內(nèi)容，屬于管理源頭，相對固定；標準是將職責落到實處、具體化，既有固定的內(nèi)容，也有動態(tài)的內(nèi)容?？傮w來說，鐵路安全管理職責標準體系回答和解決鐵路安全管理工作“干什么、怎么干和干到什么程度”的問題，是推行鐵路安全管理規(guī)范化的主要內(nèi)容。近年來，鐵路積極推進安全管理規(guī)范化建設(shè)，安全管理部門和研究單位對安全風險管理從機制建立、運行、完善等不同角度開展有益的探索和研究[2-7]，為建立鐵路安全管理職責標準奠定了基礎(chǔ)。目前我國鐵路系統(tǒng)雖然已經(jīng)初步建立起安全管理職責標準體系，但在具體制度、運用及維護等方面還存在一些問題[8-10]，主要表現(xiàn)在以下方面。

（1）制定程序不規(guī)范。有些單位制定鐵路安全管理職責標準時，缺乏深入研究和討論，或照抄照搬法律法規(guī)、文件、辦法條款，沒有結(jié)合各自實際進行消化理解和吸收，與實際安全風險項點結(jié)合不緊密；或?qū)⑵渌麊挝坏陌踩芾砺氊煒藴屎唵涡薷某蔀楸締挝坏臉藴?；或是安全管理職責標準的制定沒有充分考慮安全風險的變化，未能及時調(diào)整并實施動態(tài)管理。這樣，導致安全管理職責標準既與實際情況不符，也不具備法定效力。

（2）內(nèi)容缺失不完善。有些單位在制定職責時沒有考慮機構(gòu)和崗位設(shè)置、人員配備等因素，導致制定的安全管理職責和工作標準存在漏項、錯位、交叉重疊、主次不分、互無關(guān)聯(lián)、互相矛盾、界定不清等問題。還有的職責表述方式籠統(tǒng)模糊，缺少通盤考慮，同樣一種說法可以應用于很多崗位，把真正的職責隱藏在籠統(tǒng)的表述中，不能明確所承擔的具體管理職責。

（3）責任與權(quán)力不匹配。理論上講，責任與權(quán)力必須相互匹配，不應該存在無責任的權(quán)力，也不應該存在無權(quán)力的責任，但實際上卻存在有職無權(quán)或有權(quán)無職的情況，即規(guī)定了某崗位的責任，卻不規(guī)定此崗位有哪些權(quán)限；也有的單位只規(guī)定了本單位或主要負責人的責任，卻沒有將責任逐級分解下去，從而造成職責體系不完整。除此之外，單位內(nèi)部設(shè)立的職能部門之間及管理人員之間的分工協(xié)作是常態(tài)，但實際工作中有時會對安全管理職責和工作標準中彼此協(xié)作的內(nèi)容缺乏明確規(guī)定，導致出現(xiàn)部門之間、管理崗位之間工作不協(xié)調(diào)、互相推諉的現(xiàn)象。

（4）考核機制不健全。一些單位沒有將安全管理職責和工作標準的履行情況納入考核獎懲之中，導致所制定的安全管理職責和工作標準缺乏考核監(jiān)督，無法對相關(guān)安全管理人員起到應有的約束作用。一些單位考核項點不全，在考核監(jiān)督過程中存在漏點漏項，對相關(guān)安全管理人員的約束作用大大減弱，不利于安全管理職責標準體系的有效貫徹落實。

2　建立健全安全管理職責標準體系的對策

安全管理職責和工作標準的內(nèi)容既來自于法律法規(guī)，也來自鐵路運輸安全管理的實際工作，因而具有有效性、針對性、操作性、嚴肅性等特征。建立健全安全管理職責標準體系，應在遵循以下原則的前提下進行，即依法合規(guī)，動態(tài)修訂；以崗位為核心，權(quán)責、能力相匹配；結(jié)合風險，分解細化；嚴格責任落實與過程考核；制定良好的約定與溝通機制。

2.1制定完善可行的安全管理職責和工作標準

安全管理職責和工作標準的建立是落實領(lǐng)導負責、分工負責、專業(yè)負責、崗位負責 4 個負責制度的具體體現(xiàn)。構(gòu)建安全管理職責通常分為以下 3 個步驟。

2.1.1確定不同管理層級的職責定位

我國鐵路系統(tǒng)的管理層級現(xiàn)狀為中國鐵路總公司、鐵路局 2 級法人，實行的是中國鐵路總公司、鐵路局、站段 3 級管理。建立安全管理職責首先應明確各個管理層級承擔的安全管理責任?！吨袊F路總公司安全管理規(guī)定》中明確規(guī)定了中國鐵路總公司、鐵路局的安全管理責任，鐵路局則應明確各處室和站段(基層單位)的安全管理責任，站段應明確各科室和車間的安全管理責任及職責定位，從而將安全管理責任逐級落到實處。

2.1.2制定鐵路局及站段安全管理職責

鐵路局及站段是鐵路運輸?shù)木唧w實施單位，因而制定鐵路局管理部門、業(yè)務部門及站段安全管理職責是運輸安全的基礎(chǔ)，安全責任進一步延伸至鐵路所有管理崗位。部門、站段安全管理職責的主要內(nèi)容包括：安全生產(chǎn)條件建設(shè)、安全生產(chǎn)投入保證、規(guī)章制度制定完善、設(shè)備設(shè)施管理使用、安全生產(chǎn)培訓教育、安全風險研判管控、安全綜合保障機制、安全應急處置演練等。制定部門、站段安全管理職責時，應從頂層設(shè)計出發(fā)，通盤考慮、綜合研究、協(xié)調(diào)一致。鐵路局應集中組織推進，不能分散編寫、簡單匯總、各自為政。安全管理職責的內(nèi)容應嚴肅、準確、明晰、全覆蓋，避免任意取舍、回避矛盾現(xiàn)象，特別是結(jié)合部工作的牽頭職責不能缺少。

制定鐵路局各部門、站段安全管理職責應圍繞以下 3 個方向開展。①認真梳理安全生產(chǎn)法律法規(guī)的相關(guān)條款內(nèi)容，落實法律法規(guī)要求?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國鐵路法》《鐵路安全管理條例》及《中國鐵路總公司安全管理規(guī)定》等對生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障、從業(yè)人員安全生產(chǎn)要求、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、事故應急救援等，都有明確的強制性要求，應梳理出相關(guān)適宜的條款，構(gòu)成部門、單位安全管理職責的主干內(nèi)容。②積極研判安全風險，確定風險項點，明確管控責任，納入安全管理職責，實現(xiàn)管理責任全覆蓋，達到與安全風險的項點、管控措施及排查動態(tài)的緊密結(jié)合。確保所有的安全風險都有人管、有人控；實現(xiàn)不同層級有不同的安全風險管控措施，做到界定清晰、綜合施策、管控到位；結(jié)合每月安全風險排查和動態(tài)安全風險研判預警，及時確定管控措施，分解落實責任到相關(guān)部門和崗位。③繼承已有的行之有效的職責內(nèi)容。在長期安全生產(chǎn)實踐中，各鐵路局、站段建立了一系列安全管理制度要求，既符合現(xiàn)場實際，又得到各管理層級的認可，已經(jīng)基本形成固有模式。制定安全管理職責，需要將已經(jīng)得到普遍認可的部分進行整理歸納，與安全法規(guī)梳理出的內(nèi)容相融合，共同構(gòu)成部門、單位的安全管理職責條文。

2.1.3制定崗位安全管理職責

安全管理職責相對宏觀，必須進行分解，充實到各崗位職責之中，構(gòu)建成自上而下、一級比一級內(nèi)容更加細化和具體的“金字塔”型結(jié)構(gòu)的安全管理職責體系。崗位職責應依據(jù)部門、站段職責制定，同時避免超出部門、站段職責的范圍；依據(jù)定編制定，有編有崗有責任；對同一項工作，應明確不同崗位承擔的不同責任。

在制定崗位職責過程中，應注意以下 4 個方面。①職責分工合理。安全管理職責實際上是安全工作的分工，應是粗線條的劃分，不能過細，在制定時應研究目前崗位與職責能否對應 (是否存在編制不合理或缺編)，并考慮工作量的均衡。②責任應有所區(qū)別。同一工作在不同的崗位責任不同，應劃分清楚直接責任和管理責任、主要責任和次要 (輔助) 責任。例如，同樣是“安全信息管理”職責，段長的職責是“組織建立安全信息管理制度”，副段長的職責是“檢查考核落實情況”，二者都屬于管理責任；主管工程師的職責是“負責審核、發(fā)布工作”，屬于直接責任。③職責不能與標準混淆。職責是對崗位責任的要求，而工作標準則是對崗位行為的要求，不能混為一談。例如，“負責組織安全大檢查和隱患治理”是職責，“將影響運輸安全的事項納入問題庫并進行深度分析”則是工作標準。④職責分解不能有遺漏。職責分解應該是自上而下、一級涵蓋一級的關(guān)系。例如，某鐵路局的安全管理職責中有一項“建立危險源管理制度”，但在該鐵路局所有部門的安全管理職責中都沒有相應內(nèi)容，因而向下分解出現(xiàn)遺漏。

2.1.4制定工作標準

制定工作標準的重點是細化崗位安全管理職責。各部門、各單位既應依據(jù)和遵從有關(guān)規(guī)章制度的規(guī)定，同時還應結(jié)合自身現(xiàn)場管理的實際需求，以各工作崗位為目標單元對安全管理職責進行分解細化，逐條逐項落實為可執(zhí)行的工作任務，并明確制定相關(guān)量化要求、完成時限、工作目標和質(zhì)量標準等內(nèi)容指標。通過上述方式，將概念化的安全管理職責轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢詫嶋H操作和有效落實的工作標準，做到量化具體、內(nèi)容明確、操作性強。

在制定工作標準時，應采用職責與標準相對應的辦法，堅持工作標準與安全管理職責相對應的原則。每一條職責都應有相應的工作標準，工作標準應與安全管理職責一脈相承，寫清有效落實職責的問題。包括：①確定履職具體內(nèi)容，即安全管理職責是概述，工作標準則要列出細目；②確定履職時機或頻度，即該項工作何時去執(zhí)行或多長時間執(zhí)行1 次；③確定工作目標或質(zhì)量要求，即該項工作應努力的方向或質(zhì)量指標。

2.2安全管理職責標準體系的運用管理

（1）推進安全管理職責標準體系建設(shè)。我國鐵路系統(tǒng)長期以來積累了大量的安全管理工作經(jīng)驗，形成了特有的安全文化，但也形成了慣性思維和習慣做法，這是規(guī)范化管理最大的障礙。為此，應從領(lǐng)導做起，從具體工作抓起，形成自覺運用標準、依靠標準的工作習慣。

（2）依據(jù)安全管理職責和工作標準嚴格責任追究。鐵路安監(jiān)部門應樹立對規(guī)檢查、對規(guī)追責的理念，在鐵路發(fā)生事故或重大安全問題時嚴格對照安全管理職責和工作標準倒查管理責任，剖析管理致因，推動管理干部正確認識、深刻理解并嚴格執(zhí)行。

（3）依據(jù)安全管理職責和工作標準切實加大履職過程考核。干部履職考核不僅是對安全結(jié)果的考核，更重要的是對履職過程的考核。因此，應當根據(jù)不同崗位的履職標準和要求，細化考核內(nèi)容、量化考核指標，建立符合不同層次、類型和崗位特點的考核指標體系，使考核過程科學化、制度化、精細化。

2.3安全管理職責標準體系的日常維護

鐵路安全管理職責標準體系的要素、對象不是一成不變的，為適應各種變化、滿足安全管理規(guī)范化的要求，應建立相應的維護制度，保持安全管理職責標準體系的有效性、適用性。以下 2 種情況需要組織修訂鐵路安全管理職責標準體系：①相關(guān)要素如運輸生產(chǎn)組織形式、管理方式調(diào)整等發(fā)生變化，原來的安全管理職責和工作標準已不再適用；②安全管理職責和工作標準本身存在漏洞，在實際應用中出現(xiàn)與運輸生產(chǎn)實際不符的現(xiàn)象，不能有效地規(guī)范或指導安全管理工作。

另外，鐵路安全管理職責標準體系日常維護工作應做到以下 3 個方面。①歸口管理。像管理技術(shù)規(guī)章一樣管理安全管理職責標準體系文件，明確變化信息的反饋、收集渠道，由專人進行登記、梳理，使各類信息能夠及時反饋上來。②動態(tài)完善。重要的變化或較大漏洞應立即進行調(diào)整；一般的變化信息，應打包處理，積累到一定量時集中組織修訂；同時，每年至少組織 1 次全面清理，公布變化調(diào)整目錄。③定期評估。建立評估團隊，定期組織對安全管理職責和工作標準的使用運行情況進行檢查評價，指導安全管理職責和工作標準建設(shè)和運用，及時提出修改建議。

2.4安全管理職責標準體系的評估改進

鐵路安全管理職責標準體系應用效果如何，安全風險是否得到有效管控，需要及時做出評估并改進。評估的主要內(nèi)容是安全管理職責和工作標準的有效性，在鐵路運輸安全工作中的實際作用，與安全風險管控措施的融合度，以及還需要進行哪些改進等。通過評估和積累經(jīng)驗、持續(xù)改進，確保安全管理工作的規(guī)范化。

各鐵路局應成立安全管理規(guī)范化建設(shè)評估團隊，定期組織對安全管理職責及工作標準進行檢查調(diào)研、全面審查和系統(tǒng)修訂，客觀評估安全管理職責標準體系的運行效果，總結(jié)推廣經(jīng)驗做法，促進安全管理職責標準體系建設(shè)。

3　結(jié)束語

深化安全風險管理，尤其是推進安全管理規(guī)范化建設(shè)，是鐵路的重大決策，已經(jīng)成為安全工作的強制性要求。鐵路安全管理職責標準體系建設(shè)作為深化鐵路安全風險管理的重要基礎(chǔ)性工作，始終處于動態(tài)修訂完善的過程中，不可能一蹴而就。因此，鐵路安全管理職責標準體系建設(shè)將是一項長期的、不斷深入的工作，應克服活動式的、階段性的慣性思維，真正作為一項奠基工程和轉(zhuǎn)型工程，從而推動鐵路安全管理水平的不斷提升。

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責任編輯：金 穎

Discussion on Standard System of Railway Safety Management Responsibility

The standard system of railway safety management responsibility was composed with railway safety management responsibility and working standard, based on expounding the meaning of the both, this paper analyzes the problems existing in current establishment of standard system of railway safety management responsibility, and puts forward countermeasures of establishing and completing the standard system, such as determining the responsibility positioning of different administration level, and establishing improved and feasible safety management responsibility and working standard for railway administration and depot as well as safety management post; strengthening utilization management, daily maintenance and evaluation improvement of the standard system. Through gathering experience and continuously improving, the standardization of safety management works was determined and the level of railway safety management working was increased.

Railway; Safety Management; Responsibility; Standard

1003-1421(2016)01-0058-05

U298

B

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2016.01.13

2015-10-20

中國鐵路總公司科技研究開發(fā)計劃項目(2013X015-D，J2014X004，2015F030)