李春滿

《資產(chǎn)評估法》在萬眾期盼下盛裝出臺，標(biāo)志著資產(chǎn)評估行業(yè)在中國基本經(jīng)濟制度中的法律地位的最終確立，也必將極大地提升我國資產(chǎn)評估界在國際資產(chǎn)評估界的話語權(quán)和國際地位?！顿Y產(chǎn)評估法》是新修訂的《中華人民共和國立法法》實施后，首批全國人大主導(dǎo)立法的法案之一，資產(chǎn)評估立法是全國人大主導(dǎo)立法的成功范例。良好的法制環(huán)境是行業(yè)能夠健康、有序發(fā)展的基本保證，資產(chǎn)評估立法為評估行業(yè)發(fā)展?fàn)I造了良好的法制環(huán)境。

《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》（以下簡稱《資產(chǎn)評估法》）已于2016年7月2日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過，并將于2016年12月1日起正式施行。這兩個時間點告訴我們兩個重要事實：其一，若從資產(chǎn)評估法列入全國人大立法計劃的2005年算起，這部法律足足孕育十年，可謂“十年磨一劍”，足見其難。這個難，主要是由于資產(chǎn)評估各相關(guān)行政管理部門分歧之大，協(xié)調(diào)之難，罕見其匹。從另一個角度來說，這部法律雖然歷經(jīng)十年立法程序打磨，幾經(jīng)波折依然破隘前行，全國人大全程主導(dǎo)立法不能不說是其立法得以克竟全功的重要原因。其二，《資產(chǎn)評估法》第五十五條規(guī)定：“本法于2016年12月1日起施行?！边@就意味著自2016年12月1日起，現(xiàn)行的所有涉及資產(chǎn)評估工作的行政法規(guī)和部門規(guī)章，凡與《資產(chǎn)評估法》相沖突、相抵觸或不相適應(yīng)的，都須進行清理、修訂甚至廢止；國務(wù)院有關(guān)評估行政管理部門的相應(yīng)管理職能，凡與《資產(chǎn)評估法》相沖突、相抵觸或不相適應(yīng)的，都需進行職能調(diào)整；現(xiàn)有的各專業(yè)領(lǐng)域評估行業(yè)協(xié)會都需按照《資產(chǎn)評估法》的相關(guān)規(guī)定，理順與有關(guān)評估行政管理部門的工作關(guān)系，依照法律、行政規(guī)章和章程實行自律管理；所有資產(chǎn)評估機構(gòu)和評估專業(yè)人員，必須嚴(yán)格依據(jù)《資產(chǎn)評估法》開展評估工作、規(guī)范評估行為。現(xiàn)在距《資產(chǎn)評估法》正式施行還有不到四個月的時間，我們當(dāng)朝乾夕惕，戮力前行。

一、資產(chǎn)評估立法是全國人大主導(dǎo)立法的成功范例

《資產(chǎn)評估法》是新修訂的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）實施后，首批人大主導(dǎo)立法的法案之一。

長期以來，我國在國家法律立法實踐上存在著一種部門主導(dǎo)立法的傾向，即立法法案由部門提出，法律草案由部門起草并修改，然后再送人大審議通過。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，近20年，在全國人大通過的法律中，由國務(wù)院各部門提交的法律草案占立法總量的75～85%。實行部門主導(dǎo)立法有其合理性，這主要是由于行政機關(guān)對職責(zé)范圍內(nèi)所轄事務(wù)具有不可替代的專業(yè)經(jīng)驗，因此也就在梳理該領(lǐng)域法律關(guān)系上持有權(quán)威性認(rèn)知，立法效率較高。然而由于部門利益的存在，部門主導(dǎo)立法極易出現(xiàn)“行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益法制化”的局面，這在很大程度上降低了立法的質(zhì)量。黨的十八屆四中全會做出的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），針對上述問題，提出了完善立法體制的問題。《決定》指出：“立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”，因此，《決定》提出，要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用”。遵循黨的十八屆四中全會《決定》精神，2015年3月15日通過的新修訂的《立法法》增加了第五十一條：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用”和第五十三條：“全國人民代表大會有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作；綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案可以由有關(guān)的專門委員會或者常務(wù)委員會工作機構(gòu)組織起草。”這兩條具有實質(zhì)性內(nèi)容的法律條文。

由部門主導(dǎo)立法到強調(diào)人大主導(dǎo)立法，不僅僅是立法程序上的完善，更重要的是體現(xiàn)了我國立法學(xué)理論和立法實踐中的觀念更新。從立法學(xué)理論角度，提案權(quán)、起草權(quán)和解釋權(quán)是立法權(quán)完整體現(xiàn)的三要素，這三權(quán)由誰主導(dǎo)是關(guān)系到立法正義的重大原則問題。從立法實踐的角度，僅靠憲法賦予人大立法權(quán)是不夠的，人大的立法權(quán)尚需相關(guān)的立法體制和工作機制得以保障。新修訂的《立法法》即著眼于解決人大主導(dǎo)立法的體制和工作機制問題，從法律提案的提出、法案起草、立法協(xié)商、法律草案的論證、組織法律草案公開征求意見以及立法監(jiān)督等各環(huán)節(jié)保障了人大立法權(quán)的完整、充分體現(xiàn)。特別是新修訂的《立法法》強調(diào)立法過程中全國人大必須全程介入的法律要求，必將對我國今后法制建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

《資產(chǎn)評估法》的立法過程嚴(yán)格遵循了《立法法》的相關(guān)規(guī)定，呈現(xiàn)出鮮明的人大主導(dǎo)立法的基本特征。

首先，《資產(chǎn)評估法》從法律提案的提出、法案的起草，直至四次審議定案，全國人大常委會以及財經(jīng)委、法律委兩個專門委員會一直全程參與并主導(dǎo)。2005年4月，在全國人大財經(jīng)委召開的“國企改革與國資監(jiān)管”座談會上，中國資產(chǎn)評估協(xié)會提出了評估立法的建議，引起財經(jīng)委的重視。同年12月16日，第十屆全國人大常委會第四十次會議正式將資產(chǎn)評估立法列入立法計劃。2006年6月，全國人大財經(jīng)委主導(dǎo)成立了《資產(chǎn)評估法》起草小組，財經(jīng)委副主委賈志杰親任起草小組組長，成員包括全國人大財經(jīng)委、國務(wù)院國資委、財政部、建設(shè)部、國土資源部、商務(wù)部和中國保監(jiān)會的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，其工作小組由相關(guān)部門工作人員、行業(yè)從業(yè)人員、有關(guān)院校和專家學(xué)者組成，經(jīng)過7年多努力工作，形成《資產(chǎn)評估法（草案）》。2012年2月27日，第十一屆全國人大常委會第二十五次會議首次審議，2013年8月26日，第十二屆全國人大常委會第四次會議第二次審議，2015年8月，第十二屆全國人大常委會第十六次會議第三次審議，直至2016年7月2日，第十二屆全國人大常委會第二十一次會議第四次審議，《資產(chǎn)評估法（草案）》方獲通過，并經(jīng)第四十六號中華人民共和國主席令發(fā)布。

其次，全國人大財經(jīng)委、法律委在《資產(chǎn)評估法（草案）》起草過程及四次全國人大常委會議審議過程中，為征集民意、凝聚共識、彌合爭議，做了大量的工作。《資產(chǎn)評估法（草案）》初稿形成后，全國人大組織的向全社會征集意見工作就得到了社會各界熱烈響應(yīng)，共收到各方面意見15萬余條?！顿Y產(chǎn)評估法（草案）》二審后，又收到社會反饋意見2萬余條，這些社會意見，經(jīng)過認(rèn)真甄選，被資產(chǎn)評估法草案起草小組斟酌吸收，并體現(xiàn)在歷次法案修改中。全國人大常委會及其工作部門積極參與并強力主導(dǎo)《資產(chǎn)評估法》的結(jié)果，使得《資產(chǎn)評估法》真正超越了行政管理部門的狹隘眼界，具有較強的法理正義性。

二、資產(chǎn)評估立法旨在為評估行業(yè)營造良好的法制環(huán)境

法制環(huán)境是指社會管理在趨近文明過程中所形成的制度化法律體系和依法治理的社會環(huán)境。良好的法制環(huán)境是一個行業(yè)、一個領(lǐng)域能夠健康、有序發(fā)展的基本保證。我國資產(chǎn)評估行業(yè)萌發(fā)于國有資產(chǎn)管理體制改革之初，與我國社會主義市場經(jīng)濟體系的發(fā)軔、深化保持同步發(fā)展。然而長期以來，由于沒有通過國家法律明確其法律地位，這個在經(jīng)濟體制改革大潮中應(yīng)運而生的新興行業(yè)一直存在著多個行政管理部門分割管理、多種執(zhí)業(yè)資格交叉并存、多項法律法規(guī)零星規(guī)范的狀況，嚴(yán)重阻礙了評估行業(yè)的健康、有序、規(guī)范發(fā)展。盡管在全行業(yè)從業(yè)人員的不懈努力下，現(xiàn)已逐步形成以國務(wù)院《國有資產(chǎn)評估管理辦法》為主干、以各行政主管部門發(fā)布的一系列關(guān)于資產(chǎn)評估的規(guī)章制度為主體、相關(guān)法律中涉及資產(chǎn)評估的法律規(guī)定為補充的資產(chǎn)評估法律體系，但是，在這個法律體系中，唯一一部具有最高行政層級的國務(wù)院行政法規(guī)《國有資產(chǎn)評估管理辦法》早已過時，且只限于調(diào)整國有資產(chǎn)評估的法律關(guān)系，其覆蓋面已過于狹窄。此外，其他涉及資產(chǎn)評估管理的部門法規(guī)又過于蕪雜，相互之間缺乏內(nèi)在的法理聯(lián)系，這使得目前這個資產(chǎn)評估的法律體系缺乏內(nèi)洽的法律邏輯，個別法律規(guī)條之間甚至出現(xiàn)矛盾、沖突的現(xiàn)象，正是由于缺乏良好的法制環(huán)境，才導(dǎo)致資產(chǎn)評估行業(yè)多頭管理、條塊分割、業(yè)務(wù)交叉、規(guī)則混亂。也正是由于法律的缺位，才導(dǎo)致涉及資產(chǎn)評估行政管理的部門職責(zé)混亂不清、政策模糊等現(xiàn)象。

全國人大主導(dǎo)的資產(chǎn)評估立法從提案之初就致力于為資產(chǎn)評估行業(yè)營造良好的法制環(huán)境。2012年首次審議《資產(chǎn)評估法（草案）》時，全國人大財經(jīng)委負(fù)責(zé)人在立法說明中開宗明義指出： 此次立法最關(guān)鍵的是解決資產(chǎn)評估行業(yè)多種資格并存、部門分割問題；行業(yè)管理體制不順問題和執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入壁壘問題。資產(chǎn)評估法的立法宗旨是規(guī)范資產(chǎn)評估行為，保護資產(chǎn)評估當(dāng)事人合法權(quán)益和公共利益，促進資產(chǎn)評估行業(yè)健康發(fā)展，維護社會主義市場經(jīng)濟秩序。2013年的《資產(chǎn)評估法（草案）》二審稿的突出特點是強調(diào)按照簡政放權(quán)、政社分開的要求，將更多政府部門權(quán)限向行業(yè)協(xié)會下放。2015年的《資產(chǎn)評估法（草案）》三審稿進一步強調(diào)簡政放權(quán)，重點強化了規(guī)范評估師和評估機構(gòu)從業(yè)行為的法律內(nèi)容。在今年提交人大常委會進行四審并獲得通過的《資產(chǎn)評估法》已經(jīng)形成了包括組織規(guī)范、行為規(guī)范、程序規(guī)范和責(zé)任追究制度在內(nèi)的基本完備的法律內(nèi)容，《資產(chǎn)評估法》在第二章“評估專業(yè)人員”、第三章“評估機構(gòu)”、第五章“行業(yè)協(xié)會”和第六章“監(jiān)督管理”中，對資產(chǎn)評估相關(guān)主體的組織規(guī)范和行為規(guī)范以及相互之間的法律關(guān)系做出了明確的法律規(guī)定，在第四章“評估程序”和第七章“法律責(zé)任”中對資產(chǎn)評估工作的程序規(guī)范和責(zé)任規(guī)范做出了明確的法律規(guī)定?？梢灶A(yù)期，《資產(chǎn)評估法》的頒布施行，必將極大地提高資產(chǎn)評估行業(yè)的法律地位，有利于逐步形成“法律規(guī)范、政府監(jiān)管、協(xié)會自律、機構(gòu)自我完善”的法制環(huán)境。

三、資產(chǎn)評估立法中的三大亮點

資產(chǎn)評估立法中的最大難點是解決評估行業(yè)多頭管理、規(guī)則不一的問題。目前資產(chǎn)評估領(lǐng)域已經(jīng)形成了包括資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)估價、土地估價、礦業(yè)權(quán)評估、舊機動車鑒定估價和保險公估等六大類評估專業(yè)，分別由財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、商務(wù)部和保監(jiān)會等五部門管理。最初的考慮是通過國務(wù)院建立由財政部牽頭的資產(chǎn)評估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機制，以解決多頭管理問題，并將“建立資產(chǎn)評估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機制”寫入資產(chǎn)評估法初稿。但在征求意見時，有關(guān)部門意見分歧較大，不易達(dá)成共識。同時考慮到各評估專業(yè)雖同屬評估行業(yè)，但也有自身的專業(yè)特點，為最大限度取得共識，最終還是刪去了建立協(xié)調(diào)配合機制的規(guī)定。

資產(chǎn)評估立法中的第一大亮點就是以“統(tǒng)分結(jié)合”的思路妥善解決了評估行業(yè)管理體制問題。在暫不改變目前分別管理體制的前提下，《資產(chǎn)評估法》在三個方面為行業(yè)統(tǒng)一做出了努力：一是統(tǒng)一規(guī)范行業(yè)名稱，即首先是“正名”?？鬃釉唬骸氨匾舱?！名不正則言不順，言不順則事不成?！薄顿Y產(chǎn)評估法》第二條規(guī)定：“本法所稱資產(chǎn)評估（以下稱評估），是指評估機構(gòu)及其評估專業(yè)人員根據(jù)委托對不動產(chǎn)、動產(chǎn)、無形資產(chǎn)、企業(yè)價值、資產(chǎn)損失或者其他經(jīng)濟權(quán)益進行評定、估算，并出具評估報告的專業(yè)服務(wù)行為”。這就將前述六大評估專業(yè)統(tǒng)一納入資產(chǎn)評估的法律范疇之內(nèi)，從而保證了《資產(chǎn)評估法》的行業(yè)全覆蓋。二是統(tǒng)一組織規(guī)范。《資產(chǎn)評估法》在第三章“評估機構(gòu)”和第五章“行業(yè)協(xié)會”中，分別對評估執(zhí)業(yè)組織和評估行業(yè)自律組織的組織形式、成立條件、職責(zé)范圍和工作規(guī)范做出了明確的法律規(guī)定。三是統(tǒng)一行為規(guī)范?！顿Y產(chǎn)評估法》除在第二章“評估專業(yè)人員”、第三章“評估機構(gòu)”、第五章“行業(yè)協(xié)會”和第六章“監(jiān)督管理”中對評估工作中各相應(yīng)主體的工作行為做出基本規(guī)范外，還在第三十七條規(guī)定：“有關(guān)行業(yè)協(xié)會應(yīng)當(dāng)建立溝通協(xié)作和信息共享機制，根據(jù)需要制定共同的行為規(guī)范，促進評估行業(yè)健康有序發(fā)展”?！顿Y產(chǎn)評估法》的有關(guān)規(guī)定為實現(xiàn)資產(chǎn)評估行業(yè)統(tǒng)一管理，解決規(guī)則不一、職責(zé)沖突問題奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。

資產(chǎn)評估立法中的第二個亮點是堅持簡政放權(quán)與加強監(jiān)管并重，妥善解決了評估行業(yè)管理機制問題。簡政放權(quán)是本屆政府強力推動的行政管理方式的重大改革，截至目前，本屆政府已經(jīng)分7批清理取消了618項行政審批和行政許可事項，這其中，涉及資產(chǎn)評估行業(yè)管理的職業(yè)資格準(zhǔn)入制度、評估專業(yè)人員注冊制度、評估機構(gòu)設(shè)立審批制度等行政管理事項赫然在列。在積極推動簡政放權(quán)的背景下，《資產(chǎn)評估法》沒有如一般專業(yè)性法律那樣具體規(guī)定行政管理機構(gòu)的職責(zé)范圍，而是增加了“監(jiān)督管理”一章，并在第七條中規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)評估行政管理部門按照各自職責(zé)分工，對評估行業(yè)進行監(jiān)督管理”。與行政放權(quán)相對應(yīng)，《資產(chǎn)評估法》大大強化了行業(yè)協(xié)會的行業(yè)自律管理職能，并專列“行業(yè)協(xié)會”一章對此做了詳盡規(guī)定。

資產(chǎn)評估立法中的第三個亮點是對自愿委托評估和法定評估作了明確區(qū)分。我國資產(chǎn)評估行業(yè)孕育于國有企業(yè)改革，第一例資產(chǎn)評估是基于國有資產(chǎn)保值增值的客觀需要。在涉及國有資產(chǎn)經(jīng)濟權(quán)益的場合，通過法律法規(guī)強制評估以維護國有經(jīng)濟權(quán)益，是我國社會主義國家意志的體現(xiàn)。因此，法定評估一直是資產(chǎn)評估的重要一環(huán)。西方的資產(chǎn)評估因納稅中需要計算稅額而興起，而涉稅評估在西方也是法定的，同樣是國家意志的體現(xiàn)。我國《資產(chǎn)評估法》第三條分兩款對自愿委托評估和法定評估分別做了規(guī)定，并在具體條文中通過降低準(zhǔn)入門檻為自愿委托評估提供更廣闊的空間，在第三條第二款中對法定評估強調(diào)要依法進行，這就很好地處理了兩種不同業(yè)務(wù)屬性的相互關(guān)系。

《資產(chǎn)評估法》在萬眾期盼下盛裝出臺了，這是中國資產(chǎn)評估行業(yè)發(fā)展史上具有劃時代意義的重大事件。它標(biāo)志著資產(chǎn)評估行業(yè)在中國基本經(jīng)濟制度中的法律地位的最終確立，也必將極大地提升我國資產(chǎn)評估界在國際資產(chǎn)評估界的話語權(quán)和國際地位。認(rèn)真學(xué)習(xí)并堅決執(zhí)行《資產(chǎn)評估法》，我國資產(chǎn)評估行業(yè)必將有一個飛躍式的發(fā)展。讓我們共同期待。