·李　云/文

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員額制改革中的問題改進(jìn)

·李云*/文

內(nèi)容摘要：當(dāng)前，員額制改革使一線辦案力量相對(duì)增加、行政管理人員絕對(duì)減少、“案多人少”矛盾突出、司法行政步入困境、業(yè)務(wù)人才流失嚴(yán)重。這些新情況和新問題，需要有針對(duì)性地加以解決。在現(xiàn)行人力資源緊缺的前提下，檢察機(jī)關(guān)要不斷探索檢察隊(duì)伍建設(shè)的新辦法、新路子，從一人多崗、一人多責(zé)、綜合施治、協(xié)調(diào)配合、全方位監(jiān)督等多角度進(jìn)行探索，使檢察隊(duì)伍建設(shè)逐步走上規(guī)范化、科學(xué)化的軌道，促進(jìn)檢察事業(yè)又好又快健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)T額制革入額檢察官人員分類管理檢察隊(duì)伍建設(shè)

*湖北省興山縣人民檢察院檢察長(zhǎng)，全國檢察理論研究人才、湖北省檢察業(yè)務(wù)專家［443700］

員額制是按司法規(guī)律配置司法人力資源，實(shí)現(xiàn)法官、檢察官正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的重要制度，其實(shí)施關(guān)系到每一位司法人員的職業(yè)愿景和人生規(guī)劃，關(guān)系到司法責(zé)任制、司法職業(yè)保障制度的改革進(jìn)程和司法公信力的提升。當(dāng)前，部分試點(diǎn)檢察院?jiǎn)T額制改革已經(jīng)完成，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新變化，改革中的矛盾正在凸顯，隊(duì)伍建設(shè)出現(xiàn)了一系列新情況和新問題，需要有針對(duì)性地加以解決。

一、員額制改革帶來的變化及問題

（一）一線辦案力量相對(duì)增加

從全國試點(diǎn)的情況看，檢察官員額最高比例為39％，在湖北省檢察系統(tǒng)，省級(jí)檢察院預(yù)留了3％的調(diào)節(jié)指標(biāo)，實(shí)際執(zhí)行的是36％?！叭腩~者必須辦案”是員額制改革中確定入額檢察官的前提。在這個(gè)前提下，有兩個(gè)變化導(dǎo)致了一線辦案力量的相對(duì)增加。一是管理人員從管理走向辦理。無論是檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)還是專職檢委會(huì)委員，必須親自承辦具體案件，其實(shí)際業(yè)績(jī)考核，甚至能否繼續(xù)留在員額檢察官行列都取決于其辦案數(shù)量和質(zhì)量。二是輔助人員從個(gè)體走向團(tuán)隊(duì)。按照改革方案，圍繞入額檢察官，由檢察官、檢察官助理和書記員組建辦案組，另外還有司法警察、檢察技術(shù)人員為辦案服務(wù)，形成了高達(dá)46％的輔助人員團(tuán)隊(duì)，這種數(shù)量上的激增是以前任何時(shí)期都沒有的。但辦案一線力量數(shù)量上的激增是否形成辦案力量的絕對(duì)增加，是否會(huì)促進(jìn)辦案效率和案件質(zhì)量的提升，還有待實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。

（二）行政管理人員減少

員額制實(shí)行后，一方面司法行政人員的數(shù)量絕對(duì)減少了，15％的比例已經(jīng)讓行政人員捉襟見肘，而檢察長(zhǎng)必須抽出大量精力親歷辦案、副檢察長(zhǎng)從以前的既管事務(wù)也管業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化為純粹業(yè)務(wù)、入額檢察官僅對(duì)業(yè)務(wù)行使職權(quán)，這些因素又從客觀上進(jìn)一步削減了司法行政的管理力量。另一方面司法行政人員的素質(zhì)能力也絕對(duì)削弱了。改革前，檢察機(jī)關(guān)的司法行政人員主要來源于業(yè)務(wù)部門，紀(jì)檢組長(zhǎng)、政治處主任、辦公室主任一般是從業(yè)務(wù)部門的優(yōu)秀人才中選拔。員額制改革一經(jīng)宣布，司法行政人員只要具備入額條件，首選回歸業(yè)務(wù)，司法行政人員中優(yōu)秀人才大部分流向業(yè)務(wù)部門。以湖北省興山縣人民檢察院為例，員額制改革前，除去班子成員和專職檢委會(huì)委員外，司法行政人員為7人，占總?cè)藬?shù)的21％，員額制改革后，只有3人選擇了司法行政崗位，其中，臨近退休1人，長(zhǎng)期病休1人，所有的重?fù)?dān)其實(shí)落在了司法行政管理局局長(zhǎng)的肩上。

（三）“案多人少”矛盾突出

員額制改革后，原來近60％的案件承辦人銳減至33-39％，雖然有辦案團(tuán)隊(duì)，但是人數(shù)的增加不等于辦案力量的增加，在辦案責(zé)任制前提下，辦案的高風(fēng)險(xiǎn)，使檢察官助理不愿意獨(dú)立承辦案件，所有案件都需要入額檢察官的親力親為，入額檢察官不堪重負(fù)。在一些規(guī)模較小的基層檢察院，如果全部人數(shù)在30人以下，入額檢察官中班子成員占比非常大，除去檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、專職檢委會(huì)委員等職數(shù)，原業(yè)務(wù)部門人員入額占比微乎其微，檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、專職檢委會(huì)委員具體承辦案件的數(shù)量和案件大幅度上升的現(xiàn)狀比起來，只是滄海之一粟，“案多人少”的矛盾在有些試點(diǎn)檢察院不僅沒有得到緩解，而且正在加劇。

（四）司法行政工作步入困境

員額制實(shí)行后，司法行政人員銳減是司法機(jī)關(guān)的普遍現(xiàn)象。以湖北省檢察系統(tǒng)為例，檢察機(jī)關(guān)的目標(biāo)考核分項(xiàng)共計(jì)23項(xiàng)，23項(xiàng)單項(xiàng)考核中司法行政工作占7項(xiàng)，占比為30.4％。司法行政工作的考核項(xiàng)還不包括平安創(chuàng)建、綜合治理及當(dāng)?shù)攸h委、政府下達(dá)的招商引資、精準(zhǔn)扶貧等工作任務(wù)。而員額制確定的司法行政人員的比例為15％，讓15％的人完成30.4％以上的工作量難度非常之大。量大、事雜、要求高、責(zé)任重是司法行政工作的新特點(diǎn)，完成檢察機(jī)關(guān)的司法行政工作也需要精英。員額制實(shí)行后，大量司法行政人員中的精英離開司法行政崗位，精英離崗、人數(shù)減少、老弱病殘留守、大量非熟練人員的錄用，使司法行政工作受到嚴(yán)重影響。

（五）業(yè)務(wù)人才流失嚴(yán)重

員額制改革中，人才流失的情況屢見報(bào)端，法官、檢察官的流失應(yīng)該引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的足夠重視。人才流失的原因是多方面的，改革首先動(dòng)了誰的“奶酪”？［1］當(dāng)然是在崗的法官、檢察官。員額制改革對(duì)“兩院”每個(gè)人的利益形成沖擊。在檢察系統(tǒng)，面對(duì)案件激增、新型案件增多、案件責(zé)任制的壓力，一部分優(yōu)秀人才不愿意從事檢察業(yè)務(wù)工作，選擇放棄入額機(jī)會(huì)，從管理層退居檢察官助理、書記員、司法行政人員。還有一定比例的優(yōu)秀人才選擇了辭職，尤其在沿海地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，司法人員離職比例較大。在建立法官、檢察官單獨(dú)序列機(jī)制上，全國人大代表、廣東省人大常委會(huì)副主任雷于藍(lán)認(rèn)為目前還缺乏頂層設(shè)計(jì)。［2］雷于藍(lán)強(qiáng)調(diào)，特別是實(shí)行法官、檢察官員額制度后，司法輔助人員或?qū)⒚媾R較為嚴(yán)重的流失現(xiàn)象?！叭绻槐M快明確的話，5年過渡期之后問題就會(huì)更加嚴(yán)重。”

二、推進(jìn)員額制改革的新舉措

（一）探索AB雙崗，緩解司法行政壓力

員額制實(shí)行后，司法行政人員減少了，但是檢察改革對(duì)司法行政工作提出的要求沒有變。面對(duì)人更少、事更多、要求更高、責(zé)任更大的嚴(yán)峻形勢(shì)，在員額制改革之初，必須改變司法行政工作任務(wù)無人承擔(dān)的局面。湖北省興山縣人民檢察院結(jié)合空編嚴(yán)重，年輕干警多的實(shí)際，在員額制推行時(shí)，同步實(shí)施“青年干警成長(zhǎng)成才工程”，所有青年干警實(shí)行AB雙崗，進(jìn)一步明確青年干警的業(yè)務(wù)、行政雙項(xiàng)職責(zé)，使司法行政工作在員額制改革后未受影響。一是明確崗位設(shè)定。規(guī)定“A”崗為業(yè)務(wù)崗位，也是固定工作崗位，涵蓋入額檢察官、檢察官助理、書記員、司法警察、技術(shù)人員的主要業(yè)務(wù)工作；“B”崗位為司法行政崗位，涵蓋司法行政的所有工作任務(wù)。二是明確參加范圍。除班子成員、專職檢委會(huì)委員以外，所有入額檢察官、檢察官助理、書記員、司法警察、技術(shù)人員，只要年齡在40歲以下，原則上都應(yīng)參加AB雙崗。三是明確申報(bào)程序。針對(duì)院司法行政管理局公布的單項(xiàng)工作缺員明細(xì)，凡符合規(guī)定條件的干警必須自行申報(bào)一個(gè)B崗崗位，填報(bào)后交司法行政管理局，由院黨組根據(jù)全院情況及申報(bào)人原承擔(dān)的司法行政工作情況進(jìn)行統(tǒng)籌，再確定申報(bào)人的B崗崗位及一定時(shí)間內(nèi)的工作量。AB雙崗實(shí)行以后，檢察業(yè)務(wù)工作和司法行政工作同步開展，各項(xiàng)檢察工作進(jìn)展順利。

（二）探索AB雙責(zé)，緩解“案多人少”壓力

員額制實(shí)行后，“案多人少”的矛盾仍然突出。如果機(jī)械執(zhí)行所有案件必須入額檢察官辦理的規(guī)定，勢(shì)必導(dǎo)致入額檢察官辦案的重負(fù)，影響辦案效率。入額檢察官辦案應(yīng)該作廣義的理解，既應(yīng)該包括入額檢察官對(duì)案件的親力親為，也應(yīng)該包括對(duì)檢察官助理辦理簡(jiǎn)單案件的審核把關(guān)及簽批。湖北省興山縣人民檢察院在員額制改革后實(shí)行了案件辦理分流機(jī)制，探索入額檢察官、檢察官助理、書記員的AB雙責(zé)。一是案件“分流”。面對(duì)批捕公訴案件逐年上升的趨勢(shì)，對(duì)所有案件從難易程度、處理結(jié)果進(jìn)行了區(qū)分。案件從案件管理部門交到入額檢察官手里后，入額檢察官首先對(duì)案件從適用簡(jiǎn)易程序和普通程序以及速裁程序、起訴和不起訴以及撤銷案件等方面進(jìn)行區(qū)分，為向檢察官助理交辦案件打下基礎(chǔ)。二是權(quán)限“分流”。賦予檢察官助理有限的辦案權(quán)利是權(quán)限分流的關(guān)鍵。入額檢察官要重點(diǎn)辦理疑難、復(fù)雜案件以及信訪因素較大、涉及面廣的敏感案件，并負(fù)責(zé)對(duì)檢察官助理辦案的指導(dǎo)、審核、把關(guān)、簽批；檢察官助理主要辦理入額檢察官交辦的普通刑事案件，檢察官助理所辦案件由交辦檢察官署名、簽批。三是事務(wù)“分流”。入額檢察官、檢察官助理主要負(fù)責(zé)案件的辦理，對(duì)于辦理法律手續(xù)、告知犯罪嫌疑人及被害人訴訟權(quán)利、安排會(huì)見律師及當(dāng)事人、裝訂卷宗等事務(wù)性工作，則由書記員全程辦理，使入額檢察官、檢察官助理從繁瑣的具體事務(wù)中解脫出來，確保集中精力、專注辦理案件。

（三）探索AB雙激，緩解人才流失壓力

緩解人才流失壓力需要AB兩個(gè)方面的激勵(lì)，一方面要激勵(lì)人才留下來，另一方面要激勵(lì)人才走進(jìn)來。隊(duì)伍建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制涉及檢察官政治待遇、經(jīng)濟(jì)生活、教育待遇、心理待遇等方方面面，需要各級(jí)各部門以及社會(huì)各界的共同努力。一要完善招錄機(jī)制。新錄用人員一律先到基層工作在緩解基層檢察院人員緊缺的狀況方面有積極意義，但同時(shí)也會(huì)使報(bào)考“兩院”的人員在選擇報(bào)考時(shí)更趨謹(jǐn)慎。由此在人才的招錄上，要充分考慮到基層檢察工作的發(fā)展與人才外流等問題，優(yōu)先從社會(huì)上招錄具有法律從業(yè)資格證書的人員，從已經(jīng)取得司法考試資格的本地社會(huì)人士、司法工作者、執(zhí)業(yè)律師中遴選檢察人員，縮短人才的培養(yǎng)周期，解決基層人才匱乏的難題。同時(shí)，在公務(wù)員招錄中要優(yōu)先選錄本地籍貫的畢業(yè)生，在合理配置就業(yè)資源的同時(shí)，減少人才的外流。二要完善留人機(jī)制。要積極引導(dǎo)年輕干警樹立和培養(yǎng)正確的職業(yè)理念、職業(yè)信仰、職業(yè)價(jià)值觀；要盡力解決新進(jìn)干警子女入學(xué)、住房、生活等困難，為外地單身干警就餐、住宿、探親等實(shí)際困難提供幫助；要努力爭(zhēng)取提高青年干警的待遇，最大限度改善福利待遇，縮小與外界的差距。通過績(jī)效激勵(lì)、晉升激勵(lì)、精神激勵(lì)、物質(zhì)激勵(lì)、負(fù)向激勵(lì)、教育激勵(lì)、情感激勵(lì)等一系列激勵(lì)方式，留住檢察人才。三要完善遴選機(jī)制。檢察系統(tǒng)應(yīng)從內(nèi)容和形式上完善逐級(jí)遴選的方式、方法，形式上不能僅以考試作為單一形式，還應(yīng)當(dāng)輔之以領(lǐng)導(dǎo)推薦、部門評(píng)議等形式。遴選考試的重點(diǎn)也不應(yīng)局限于一般公務(wù)員考試所要求的理論知識(shí)、應(yīng)變能力，而應(yīng)注重對(duì)法律實(shí)務(wù)操作能力、工作責(zé)任心、溝通協(xié)作能力等方面的考察。應(yīng)適當(dāng)降低筆試在總成績(jī)中的比重，增加平時(shí)工作業(yè)績(jī)?cè)诳偝煽?jī)中的比重，將近年來的年度考核等次、獲得的榮譽(yù)、獎(jiǎng)勵(lì)、記功情況賦予不同的分值，適當(dāng)增加其在總成績(jī)中的權(quán)重，以期遴選出基層群眾公認(rèn)的優(yōu)秀檢察人才。四要完善用人機(jī)制。無論是員額制改革前還是改革后，都要注重把熱衷于檢察事業(yè)，對(duì)工作充滿激情與活力的年輕干警充實(shí)到檢察隊(duì)伍中來；要盡快優(yōu)化人員分類管理體制，著眼于檢察官專業(yè)化、職業(yè)化的要求，對(duì)不同類別崗位的人員采用不同的管理模式，暢通業(yè)務(wù)人才和事務(wù)人才提拔晉升的雙渠道，使青年干警的晉升不梗阻。五要完善育人機(jī)制。要把正確的理論灌輸作為隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)保障，堅(jiān)持用正確的理論武裝干警，使干警理論上明白、方向上明確、政治上堅(jiān)定、業(yè)務(wù)上精通、執(zhí)法上公正；要把教育培訓(xùn)作為隊(duì)伍建設(shè)的抓手，通過開展“檢察業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)”、“素質(zhì)能力培訓(xùn)”、“偵查技能培訓(xùn)”、“文書寫作培訓(xùn)”“互聯(lián)網(wǎng)+培訓(xùn)”和業(yè)務(wù)考試、練賽活動(dòng)以及“日記一言、周學(xué)一文、月讀一書、季撰一稿、年習(xí)一技”等素能工程，提高干警的綜合素能。

（四）探索AB雙督，緩解隊(duì)伍管理壓力

八小時(shí)內(nèi)外是干警工作、生活的全部。對(duì)干警全方位的監(jiān)督和管理是確保干警“不越紅線、不觸底線、不碰高壓線”的重要保障。在隊(duì)伍管理方面，一要思想政治工作常抓不懈。尤其在員額制實(shí)行以后，要開展理想信念教育和無私奉獻(xiàn)精神的傳播，通過“道德講堂”等形式，引導(dǎo)干警忠于職守、愛崗敬業(yè)；要進(jìn)一步落實(shí)“思想政治工作分析制度”、“干警思想報(bào)告制度”、“領(lǐng)導(dǎo)干部一崗雙責(zé)制度”、“談話戒免制度”等一系列工作機(jī)制，用制度約束干警的言行；要定期分析隊(duì)伍的思想現(xiàn)狀，及時(shí)把握干警的思想脈搏，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)教育，使干警始終保持鮮明的政治方向和高昂的工作斗志。二要目標(biāo)任務(wù)考核掛圖作戰(zhàn)。適應(yīng)人員分類管理，每個(gè)崗位、每名干警都必須確定目標(biāo)任務(wù)；要通過年初簽訂目標(biāo)責(zé)任狀，將任務(wù)分解到月、到周、到天，掛圖作戰(zhàn)，一周一督辦，一月一催辦；要落實(shí)實(shí)績(jī)考核、末位警示淘汰等規(guī)章制度，使干警時(shí)時(shí)感到壓力和動(dòng)力并存。三要監(jiān)督管理不留死角。要建立以延伸教育為根本、管理制度為保障、健康娛樂活動(dòng)為載體、家庭和社會(huì)監(jiān)督為防線的單位、家庭、社會(huì)“三位一體”的監(jiān)督管理機(jī)制；要嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任追究制，按照“一崗雙責(zé)”的要求，落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)；要發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用，重點(diǎn)部門、重點(diǎn)案件、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)要經(jīng)常性、全天候進(jìn)行督察，使廣大干警在思想上警鐘長(zhǎng)鳴，牢固筑起拒腐防變的反腐陣線，在行為上反貪于外，防腐于內(nèi)，保證每名干警不掉隊(duì)、不落伍、不違規(guī)、不違紀(jì)。

注釋：

［1］參見何能高：《司法改革到底要?jiǎng)诱l的“奶酪”？》，載《民主與法制》2015年第10期。

［2］參見陳曉璇、張林：《部分改革措施需法律支持應(yīng)重視員額制后流失現(xiàn)象》，載《羊城晚報(bào)》2015年3月14日。