·馬佳麗/文

食品安全領(lǐng)域?yàn)^職犯罪防控問(wèn)題研究

·馬佳麗*/文

食品安全領(lǐng)域?yàn)^職犯罪存在食品監(jiān)管碎片化、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制不暢等問(wèn)題。出現(xiàn)這些問(wèn)題的原因是多種多樣的，要注意結(jié)合其發(fā)生原因，從實(shí)行案件辦理終身負(fù)責(zé)制、明確職能部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)、加大監(jiān)管工作的資源投入、建設(shè)食品安全信息網(wǎng)絡(luò)等方面采取措施。

食品安全瀆職犯罪行刑銜接犯罪防控

面對(duì)食品安全保護(hù)中相關(guān)部門(mén)監(jiān)管不力、監(jiān)管人員失職瀆職問(wèn)題，如何有效維護(hù)百姓“舌尖上的安全”是全社會(huì)共同關(guān)注的重要課題。本文結(jié)合某市查辦的食品安全衛(wèi)生領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件，對(duì)該類瀆職犯罪的案發(fā)特點(diǎn)、原因以及預(yù)防對(duì)策進(jìn)行深入剖析，以期有助于強(qiáng)化對(duì)食品安全領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的防控。

一、食品安全領(lǐng)域?yàn)^職犯罪特點(diǎn)

第一，窩案串案較多。食品生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)多、流通廣，監(jiān)管復(fù)雜，食品安全事件的發(fā)生通常是多個(gè)監(jiān)管部門(mén)、多名監(jiān)管人員共同瀆職造成的。某市查辦的此類案件就涉及多個(gè)部門(mén)，其中衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)5人，商務(wù)系統(tǒng)5人，工商系統(tǒng)3人，質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)2人，其他系統(tǒng)1人。

第二，涉及罪名集中。食品安全領(lǐng)域?yàn)^職犯罪多涉及玩忽職守罪。在某市檢察機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈?6人中，涉嫌玩忽職守罪的9人，占此類案件總?cè)藬?shù)的56.3%。同時(shí)，涉嫌濫用職權(quán)罪、食品監(jiān)管瀆職罪的案件也相對(duì)多發(fā)。其中，涉嫌濫用職權(quán)罪5人，占此類案件總?cè)藬?shù)的31%。

第三，危害后果嚴(yán)重。在該領(lǐng)域發(fā)生的瀆職犯罪，其危害后果雖沒(méi)有具體的人員傷亡，直接損失難以計(jì)算，但因監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職以致有毒有害食品得以銷售，嚴(yán)重危害了當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳硇慕】岛蜕踩Ｈ绮檗k的對(duì)病害豬無(wú)害化處理補(bǔ)貼系列案，不僅給國(guó)家造成幾百萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)導(dǎo)致部分病害豬沒(méi)有按照規(guī)定進(jìn)行無(wú)害化處理，致使含有生豬“三腺”的廢棄物流入市場(chǎng)被煉制成大量“地溝油”，銷售給多家食品衛(wèi)生企業(yè)，并被不確定人群食用，造成惡劣的社會(huì)影響。

第四，基層執(zhí)法人員違法問(wèn)題突出。危害食品安全犯罪涉及生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)，與在一線直接承擔(dān)監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫職責(zé)的執(zhí)法人員不依法履行其職責(zé)緊密相關(guān)。某市查辦的16名涉嫌瀆職犯罪的執(zhí)法人員，全部來(lái)自基層執(zhí)法單位。

二、食品安全監(jiān)管領(lǐng)域存在的問(wèn)題

在辦案實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)食品安全衛(wèi)生監(jiān)管領(lǐng)域的體制和執(zhí)法過(guò)程存在不少問(wèn)題，主要有以下幾點(diǎn)：

第一，食品監(jiān)管碎片化。食品安全管理涉及食品的生產(chǎn)、加工、流通、銷售，環(huán)節(jié)多、部門(mén)多，一直存在多頭監(jiān)管和職責(zé)不明的問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)管碎片化，影響執(zhí)法合力的形成。例如，豬肉的監(jiān)管主要涉及畜牧、商務(wù)、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥監(jiān)局等部門(mén)，是典型的“多龍治水”。按照規(guī)定，在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，畜牧部門(mén)負(fù)責(zé)生豬飼料管理和疫病防治，商務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)生豬定點(diǎn)屠宰場(chǎng)的日常監(jiān)督管理；在消費(fèi)環(huán)節(jié)，質(zhì)監(jiān)、工商和食藥監(jiān)局等部門(mén)分別監(jiān)管豬肉加工企業(yè)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)的小攤販和酒店飯館，以確保肉品質(zhì)量安全。然而，現(xiàn)實(shí)不像制度設(shè)計(jì)的那樣完美，在監(jiān)管交叉地帶，各職能部門(mén)有利的必爭(zhēng)、無(wú)利的必推，在需要采取解決措施時(shí)往往互相推諉。

第二，行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制不暢。當(dāng)前，食品安全犯罪呈現(xiàn)出三大特點(diǎn)：一是全域性，食品安全犯罪已貫穿食品生產(chǎn)、加工、貯存、運(yùn)輸、銷售、流通、監(jiān)管等所有環(huán)節(jié)；二是隱蔽性，作案方式不斷翻新，犯罪手段更趨隱蔽；三是糾合性，不法分子多人結(jié)伙、跨地區(qū)從事犯罪活動(dòng)，范圍廣，影響深。以上特點(diǎn)增加了打擊食品安全犯罪的難度，亟待食品監(jiān)管部門(mén)與司法機(jī)關(guān)通力合作。然而現(xiàn)實(shí)情況是，行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制建設(shè)還沒(méi)有完全到位，檢察機(jī)關(guān)通常以查辦職務(wù)犯罪為目標(biāo)，而對(duì)指導(dǎo)食品監(jiān)管機(jī)關(guān)提高案件移送能力的服務(wù)工作做的較少，沒(méi)有形成連續(xù)的、緊密的、清晰的合作機(jī)制，制約了食品安全領(lǐng)域兩法銜接工作的有效開(kāi)展。

第三，以罰代刑情況嚴(yán)重。各地方對(duì)危害食品安全犯罪活動(dòng)執(zhí)法不嚴(yán)、打擊不力的現(xiàn)象較為突出，具體體現(xiàn)在行政處罰比較普遍，而移送司法機(jī)關(guān)追究當(dāng)事人刑事責(zé)任的較少。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年江蘇打擊侵權(quán)假冒專項(xiàng)工作中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)辦結(jié)案件1.3萬(wàn)件，公安機(jī)關(guān)抓獲犯罪嫌疑人3772人，但檢察機(jī)關(guān)起訴、法院判決的只有1200人左右。

三、食品安全領(lǐng)域?yàn)^職犯罪原因分析

食品衛(wèi)生安全領(lǐng)域的瀆職犯罪，是特定環(huán)境下各項(xiàng)因素共同作用、相互影響而形成的，形成的主要原因有：

第一，執(zhí)法人員思想認(rèn)識(shí)不到位。一些執(zhí)法人員的認(rèn)識(shí)還有偏差，重經(jīng)濟(jì)效益輕社會(huì)效益，對(duì)食品監(jiān)管缺乏足夠的重視，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象依然存在，明知一些食品存在安全問(wèn)題卻敷衍了事導(dǎo)致監(jiān)管半途而廢，甚至有視而不見(jiàn)、放任不管的現(xiàn)象，導(dǎo)致食品無(wú)序生產(chǎn)加工泛濫。

第二，食品質(zhì)量監(jiān)管體系不完善。流通領(lǐng)域食品監(jiān)管工作更是面廣量大，容易出現(xiàn)監(jiān)管的盲區(qū)和盲點(diǎn)。各部門(mén)之間存在著條塊分割和管理領(lǐng)域的交叉，沒(méi)有能夠形成一個(gè)分工明確、信息互通、合作密切、相互配合的有機(jī)整體，沒(méi)有能夠編織起生產(chǎn)企業(yè)和流通領(lǐng)域食品質(zhì)量監(jiān)管的互動(dòng)網(wǎng)，監(jiān)管的整體效能不強(qiáng)。目前，人民群眾對(duì)食品安全問(wèn)題極為關(guān)注，強(qiáng)烈要求有關(guān)部門(mén)健全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊不法行為。在流通領(lǐng)域內(nèi)構(gòu)筑起放心消費(fèi)的環(huán)境，是執(zhí)法部門(mén)的職責(zé)所在，更是全社會(huì)的共同責(zé)任。

第三，食品監(jiān)管資源投入不充足。基層食品監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管任務(wù)重、執(zhí)法資源不足，難以有效監(jiān)管。目前基層站所人員配備不足，真正具有執(zhí)法資格的人員更是少之又少，面對(duì)眾多需要監(jiān)管的企業(yè)，執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，監(jiān)管任務(wù)繁重。同時(shí)，目前不少縣區(qū)的食品檢測(cè)存在投入不足、資源分散、檢測(cè)水平低下問(wèn)題，食品安全監(jiān)管軟硬件設(shè)施配備落后，導(dǎo)致不少食品在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)缺乏必要的檢測(cè)。

四、食品安全領(lǐng)域?yàn)^職犯罪預(yù)防對(duì)策與建議

食品藥品安全事關(guān)老百姓的切身利益，但食品安全治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)工程，需要實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。針對(duì)以上分析的食品安全監(jiān)管領(lǐng)域存在的問(wèn)題以及該領(lǐng)域?yàn)^職犯罪發(fā)生的原因，提出以下對(duì)策和建議：

第一，實(shí)行案件辦理終身負(fù)責(zé)制，提高執(zhí)法人員的思想認(rèn)識(shí)。嚴(yán)格落實(shí)食品安全行政處罰案件的責(zé)任制和責(zé)任追究制，堅(jiān)持“誰(shuí)辦理的行政處罰案件，誰(shuí)就要對(duì)該起案件終身負(fù)責(zé)”，從制度上保障食品監(jiān)管工作順利進(jìn)行。只有強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，建立責(zé)任制，使權(quán)力與責(zé)任掛鉤，使責(zé)任追究落到實(shí)處，才能提高執(zhí)法人員的思想認(rèn)識(shí)。同時(shí)，定期或不定期地加強(qiáng)對(duì)食品安全執(zhí)法人員的教育，提高其對(duì)食品安全重要性的認(rèn)識(shí)。

第二，明確職能部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，理順食品安全監(jiān)管體制。各地政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)把食品安全工作列入重要議事日程，嚴(yán)格按照規(guī)定明確自己的職責(zé)，各職能部門(mén)要積極引導(dǎo)餐飲企業(yè)對(duì)自身的食品安全工作負(fù)責(zé)。同時(shí)進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)管職責(zé)，建立健全多部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，有分工、有合作，不扯皮、不推諉，切實(shí)解決公共食品安全監(jiān)管缺位的問(wèn)題，形成更加有力、更加有效的公共食品安全監(jiān)管合力。

第三，加大監(jiān)管工作的資源投入，采取行之有效的監(jiān)管手段。建議政府及有關(guān)部門(mén)按照規(guī)定，充實(shí)現(xiàn)有的監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，由地方財(cái)政保障充足的經(jīng)費(fèi)，加大對(duì)檢測(cè)經(jīng)費(fèi)的必要投入，適當(dāng)整合各部門(mén)的檢測(cè)資源，并采取多種手段加大對(duì)食品安全衛(wèi)生的監(jiān)管，包括：突擊檢查與長(zhǎng)效管理相結(jié)合，明查與暗訪相結(jié)合，專業(yè)執(zhí)法人員的檢查與各界人士的舉報(bào)相結(jié)合。

第四，建設(shè)食品安全信息網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)打危害食品安全瀆職犯罪。依靠黨委政府支持，研發(fā)兩法銜接信息共享平臺(tái)，明確食品監(jiān)管機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在食品安全領(lǐng)域的工作職責(zé)。食品監(jiān)管機(jī)關(guān)及時(shí)把查處食品安全案件情況以及向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件情況發(fā)至兩法銜接共享平臺(tái)。公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)將食品監(jiān)管機(jī)關(guān)移送案件的受理、立案、辦結(jié)情況上傳至共享平臺(tái)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)把立案監(jiān)督、批準(zhǔn)逮捕、審查起訴食品安全犯罪案件情況反饋到共享平臺(tái)。此外，積極發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪的職能作用，繼續(xù)保持對(duì)食品安全領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件的高壓態(tài)勢(shì)，定期或不定期地深入食品生產(chǎn)、銷售和消費(fèi)領(lǐng)域走訪調(diào)查，以及時(shí)查辦食品安全瀆職犯罪案件。同時(shí)，強(qiáng)化與公安等機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部偵監(jiān)、公訴等其他職能部門(mén)的“協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)”，以提高危害食品安全瀆職犯罪案件的查辦效率。

*江蘇省東海縣人民檢察院［222300］