·王珍祥/文

推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化的機(jī)制構(gòu)想

·王珍祥*/文

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮其法律監(jiān)督職能，對推進(jìn)法治中國建設(shè)具有重要的作用。盡管隨著檢察工作的發(fā)展、法律監(jiān)督意識的增強(qiáng)、偵查監(jiān)督能力的提升，檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察院的偵查監(jiān)督工作有了長足的發(fā)展和進(jìn)步。但受諸多因素的影響，基層檢察院偵查監(jiān)督工作效果依然不佳?；谠诨鶎訉?shí)踐基礎(chǔ)上的思考，推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化是增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的必然選擇。推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化，要著力構(gòu)建偵查監(jiān)督線索集中統(tǒng)一管理和評估機(jī)制，規(guī)范偵查監(jiān)督案件辦理流程，明確偵查監(jiān)督案件的辦案組織和決定程序，強(qiáng)化對偵查監(jiān)督案件辦理的實(shí)時監(jiān)管和跟蹤問效，以偵查監(jiān)督案件化的辦理要求，規(guī)范偵查監(jiān)督案件立卷歸檔工作。

基層檢察院偵查監(jiān)督案件化檢察權(quán)威

近年來，隨著檢察工作的發(fā)展、法律監(jiān)督意識的增強(qiáng)、偵查監(jiān)督能力的提升，檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察院的偵查監(jiān)督工作相較以往取得了長足的發(fā)展和進(jìn)步。但是，我們還必須正視在基層檢察院偵查監(jiān)督工作中依然存在的監(jiān)督線索來源雜、監(jiān)督隨意性大、辦理規(guī)范化程度不高、不注重監(jiān)督效果等諸多不足，并切實(shí)加以解決。基于筆者對如何加強(qiáng)和改進(jìn)偵查監(jiān)督工作的思考，在此基礎(chǔ)上立足基層檢察院實(shí)際，就推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化在基層檢察工作實(shí)踐中做了一些有益的探索和嘗試。下文結(jié)合南京市六合區(qū)人民檢察院當(dāng)前開展的機(jī)制探索和工作推進(jìn)情況，在思考以及總結(jié)六合區(qū)人民檢察院相關(guān)實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，就推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化的機(jī)制提出一些構(gòu)想。

一、著力構(gòu)建偵查監(jiān)督線索集中統(tǒng)一管理和評估機(jī)制

要加強(qiáng)偵查監(jiān)督工作，首先要從加強(qiáng)對偵查監(jiān)督線索的集中統(tǒng)一管理抓起。將偵查監(jiān)督線索扎口于同一部門管理，既有利于整合辦案資源、使得有限的偵查監(jiān)督線索發(fā)揮最大的效應(yīng)，又有利于實(shí)現(xiàn)線索增效升值，提高線索成案率。針對當(dāng)前基層檢察院在開展偵查監(jiān)督工作中普遍存在的“不監(jiān)督成功即不留有痕跡”的做法，同時也考慮到當(dāng)前控申檢察部門在舉報線索管理方面積累的豐富經(jīng)驗(yàn)以及對線索能否受理具備的初步審查判斷能力，盡管《刑事訴訟法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡稱《刑訴規(guī)則》）未對偵查監(jiān)督線索由哪個部門進(jìn)行扎口管理作出明確的規(guī)定，但筆者認(rèn)為構(gòu)建偵查監(jiān)督線索集中統(tǒng)一管理的模式，可以實(shí)行由控申檢察部門對各類線索來源進(jìn)行扎口管理，由此實(shí)現(xiàn)對偵查監(jiān)督線索統(tǒng)一集中管理和評估分流的需要。對于信訪渠道反映的立案或偵查監(jiān)督線索，控申檢察部門收到線索后應(yīng)及時審查，并統(tǒng)一編號，對于初步審核后認(rèn)為符合受理條件的，按照當(dāng)前《檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》（以下簡稱《執(zhí)法規(guī)范》）已有的相關(guān)規(guī)定分流給有關(guān)業(yè)務(wù)部門辦理；對于控申檢察部門初步審核后認(rèn)為不符合受理條件不予受理的，需說明理由并經(jīng)分管控申工作的副檢察長審批后在規(guī)定期限內(nèi)反饋至信訪人。對于偵監(jiān)、公訴、刑執(zhí)檢察部門在審查逮捕、審查起訴、提請介入、監(jiān)所檢察、社區(qū)矯正檢察、執(zhí)行監(jiān)督中以及通過“兩法銜接”機(jī)制發(fā)現(xiàn)的立案或偵查監(jiān)督線索，也應(yīng)及時統(tǒng)一報備至控申檢察部門，由控申檢察部門將其與信訪渠道接收的立案或偵查監(jiān)督線索統(tǒng)一編號，并進(jìn)行受理前的評估；經(jīng)評估后決定不予立案的，需要說明理由并經(jīng)分管控申檢察工作的副檢察長審批后在規(guī)定的期限內(nèi)反饋至線索移送部門。其間，控申檢察部門應(yīng)對線索辦理過程進(jìn)行流程監(jiān)控，案管部門應(yīng)重點(diǎn)進(jìn)行實(shí)體監(jiān)督；對于經(jīng)評估后予以受理的立案或偵查監(jiān)督線索，案管部門應(yīng)全程、全面監(jiān)督。

二、規(guī)范偵查監(jiān)督案件辦理流程

辦理偵查監(jiān)督案件，實(shí)際上就是對公安機(jī)關(guān)立案或偵查活動是否違法進(jìn)行調(diào)查取證的過程。在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)作出立案或偵查活動監(jiān)督的決定，應(yīng)當(dāng)是建立在有證據(jù)證明公安機(jī)關(guān)立案或者偵查活動違法的基礎(chǔ)上，因此在偵查監(jiān)督活動中，不進(jìn)行必要的調(diào)查核實(shí)，檢察機(jī)關(guān)就無法獲得關(guān)于公安機(jī)關(guān)立案或偵查活動是否合法的材料，監(jiān)督也就無從談起。盡管《刑訴規(guī)則》對于檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督中的調(diào)查核實(shí)的權(quán)力作出了明確規(guī)定，但由于該規(guī)定屬于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)布的司法解釋，檢察機(jī)關(guān)介入有關(guān)司法、執(zhí)法活動進(jìn)行檢查監(jiān)督，調(diào)閱有關(guān)卷宗材料時，往往會遭遇阻力，目前有關(guān)立案監(jiān)督調(diào)查核實(shí)的權(quán)力的法律地位僅局限于檢察系統(tǒng)內(nèi)。因此筆者認(rèn)為，為了能有效行使法律監(jiān)督職能，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的整體效力，應(yīng)當(dāng)在法律層面上進(jìn)一步明確并賦予檢察機(jī)關(guān)在開展偵查監(jiān)督過程中必要的法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)。這種“法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)”，既不能止于對相關(guān)證據(jù)材料的“復(fù)核”，但也不是法定的“偵查權(quán)”，而是類似于或等同于“初查”那種性質(zhì)的權(quán)力，即運(yùn)用這種“初查”式的手段開展必要的調(diào)查，去了解掌握相關(guān)的情況，核實(shí)相應(yīng)的證據(jù)，履行偵查監(jiān)督職能。盡管當(dāng)前刑事訴訟法對法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)尚未明確規(guī)定，但在偵查監(jiān)督案件化推進(jìn)過程中仍然應(yīng)當(dāng)針對不同的偵查監(jiān)督類型做好調(diào)查核實(shí)工作，并明確以下兩個方面的要求：

一要明確調(diào)查的主要內(nèi)容和重點(diǎn)。按照偵查監(jiān)督類型可以分為立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督。立案監(jiān)督既包括對于應(yīng)當(dāng)立案而不立案的監(jiān)督，又包括對于不應(yīng)當(dāng)立案而立案的監(jiān)督。對于立案的前提，刑事訴訟法規(guī)定是有犯罪事實(shí)發(fā)生且需要追究刑事責(zé)任，也就是說只有調(diào)查核實(shí)后達(dá)到上述證明標(biāo)準(zhǔn)才能確定應(yīng)當(dāng)立案偵查。而撤案是指現(xiàn)有的證據(jù)材料不能證明有犯罪事實(shí)發(fā)生、犯罪事實(shí)不是犯罪嫌疑人所為或犯罪嫌疑人的行為不構(gòu)成犯罪，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督公安機(jī)關(guān)予以撤案。因此，對立案監(jiān)督線索的調(diào)查核實(shí)，應(yīng)查閱公安機(jī)關(guān)刑事受案、立案、不立案、撤銷案件、治安處罰等相關(guān)法律文書，并結(jié)合個案情況，重點(diǎn)走訪現(xiàn)場知情人、詢問被害人、重新對現(xiàn)場或人身進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查、鑒定涉案財物的價值、調(diào)取案發(fā)時的監(jiān)控錄像、查詢被調(diào)查對象銀行賬戶往來記錄等。通過調(diào)查收集有關(guān)證據(jù)材料，進(jìn)而明確具體的法律事實(shí)，以達(dá)到立案監(jiān)督案件辦理的證明標(biāo)準(zhǔn)。對偵查活動監(jiān)督線索的調(diào)查核實(shí)，即使調(diào)取再多公安機(jī)關(guān)的訊問筆錄，也不會調(diào)查出太多的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。因此要想明確公安機(jī)關(guān)各項刑事調(diào)查活動、刑事強(qiáng)制措施以及相關(guān)羈押期限的合法性，必須要開展必要的調(diào)查。針對刑訊逼供、暴力取證、超期羈押、非法扣押涉案財物等公安機(jī)關(guān)容易出現(xiàn)的偵查活動違法情形，辦案人員應(yīng)重點(diǎn)調(diào)取公安機(jī)關(guān)訊問時的同步錄音錄像、犯罪嫌疑人羈押記錄、扣押物品、文件清單等相關(guān)法律或工作文書，并結(jié)合個案情況，詢問有關(guān)當(dāng)事人、證人、見證人、被扣押人、看守所管教人員，詳細(xì)了解公安機(jī)關(guān)開展偵查時的具體情況，從而證明偵查活動的合法性。對于各種偵查活動違法情形應(yīng)調(diào)查核實(shí)的具體內(nèi)容、證明標(biāo)準(zhǔn)，受篇幅限制在此筆者就不一一贅述。筆者所在的基層檢察院將在不斷總結(jié)探索的基礎(chǔ)上，通過制定偵查監(jiān)督案件化辦理細(xì)則，針對不同的偵查活動違法情形明確具體的調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容，嘗試形成不同類別法律監(jiān)督案件調(diào)查核實(shí)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，作為辦理不同類別偵查監(jiān)督案件的參照。

二要明確調(diào)查的程序要求。筆者認(rèn)為，辦理立案或偵查監(jiān)督案件的調(diào)查程序應(yīng)當(dāng)參照檢察機(jī)關(guān)辦理自偵案件的初查程序，符合《刑事訴訟法》、《刑訴規(guī)則》對開展初查活動的相關(guān)要求，特別要明確以下幾個重點(diǎn)程序：一是在調(diào)查或談話核實(shí)時應(yīng)規(guī)范制作調(diào)查或談話筆錄；二是對于需要進(jìn)行勘驗(yàn)、檢查、鑒定等，必須嚴(yán)格依照《刑事訴訟法》、《刑訴規(guī)則》有關(guān)程序要求；三是調(diào)查核實(shí)結(jié)束后應(yīng)制作調(diào)查核實(shí)報告，提出對監(jiān)督線索是否需要開展監(jiān)督以及采取什么方式進(jìn)行監(jiān)督的初步處理意見?？傊?，在辦理立案或偵查監(jiān)督案件開展調(diào)查活動時，行使上述任何調(diào)查手段都不能超出調(diào)查的權(quán)限范圍，絕對不能采取限制甚至剝奪他人人身、民主、財產(chǎn)權(quán)利等調(diào)查手段。

三、明確偵查監(jiān)督案件的辦案組織和決定程序

偵查監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)偵查活動的監(jiān)督，是對公安機(jī)關(guān)已有的結(jié)論性意見的重新審查和認(rèn)定，因此不能簡單套用普通刑事案件的辦理程序，其辦理過程應(yīng)當(dāng)高于普通刑事案件的一般辦案要求。一是經(jīng)控申檢察部門評估后予以受理的立案或偵查監(jiān)督線索，應(yīng)由分管偵監(jiān)工作的副檢察長指定一名具備獨(dú)立辦案能力與法律資格的員額制檢察官主辦；二是員額制檢察官經(jīng)必要的調(diào)查核實(shí)提出初步處理意見后應(yīng)提交偵查監(jiān)督部門員額制檢察官會議研究合議，合議后提出處理意見建議，并提請檢察長或檢察長授權(quán)的副檢察長決定；三是檢察長或者檢察長授權(quán)的副檢察長決定是否同意處理意見，認(rèn)為有必要的應(yīng)當(dāng)提請檢委會研究決定。因?yàn)閭刹楸O(jiān)督案件的特殊性決定了作出監(jiān)督?jīng)Q定的主體必須是檢察長或檢察長授權(quán)的副檢察長，才能體現(xiàn)偵查監(jiān)督的權(quán)威性和正當(dāng)性。如條件允許，應(yīng)當(dāng)在偵查監(jiān)督部門內(nèi)部設(shè)立以員額制檢察官為主的專門辦理偵查監(jiān)督案件的辦案組，進(jìn)而強(qiáng)化對偵查監(jiān)督案件的辦理和管理，提高偵查監(jiān)督案件辦理的專業(yè)化水準(zhǔn)。

四、強(qiáng)化對偵查監(jiān)督案件辦理的實(shí)時監(jiān)管和監(jiān)督效果

《執(zhí)法規(guī)范》第2.36條對承辦部門收到控申檢察部門轉(zhuǎn)送的信訪事項辦理期限進(jìn)行明確，但對于業(yè)務(wù)部門辦案中發(fā)現(xiàn)的偵查監(jiān)督線索的辦理期限卻沒有明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，可以參照信訪渠道收到偵查監(jiān)督線索的處理期限，設(shè)定具體辦理期限，如明確一般案件辦案人員應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)將該偵查監(jiān)督案件辦結(jié)，因情況復(fù)雜逾期不能辦結(jié)的，經(jīng)檢察長授權(quán)的副檢察長批準(zhǔn)后，可適當(dāng)延長辦案期限。案管部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)管職能，不僅應(yīng)對業(yè)務(wù)部門辦理的偵查監(jiān)督案件的辦案期限、辦案流程、文書制作等進(jìn)行全程、動態(tài)、同步監(jiān)督，同時也應(yīng)當(dāng)對控申部門的線索受理、評估、分流等進(jìn)行實(shí)時、全面的監(jiān)督。對于偵查監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的檢察環(huán)節(jié)的司法不規(guī)范問題，案管部門可以視情況采取口頭提醒、網(wǎng)上提醒、發(fā)出流程監(jiān)控通知書、辦案質(zhì)量評查通報、記入辦案人員司法檔案等方式，切實(shí)落實(shí)司法責(zé)任。同時，針對監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的檢察環(huán)節(jié)的司法不規(guī)范問題，進(jìn)行個案講評、類案分析，將其作為業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)的素材，努力提升干警法律監(jiān)督能力。

在強(qiáng)化對偵查監(jiān)督案件辦理進(jìn)行實(shí)時監(jiān)管的同時，還必須注重跟蹤問效，優(yōu)化偵查監(jiān)督效果。具體地說，法律監(jiān)督效果就是法律監(jiān)督的影響力，即被監(jiān)督者接受、改變、糾正的情況。對于發(fā)出的監(jiān)督?jīng)Q定，不能一發(fā)了之，應(yīng)注重跟蹤問效，全面及時了解被監(jiān)督單位在落實(shí)監(jiān)督要求方面采取的舉措、存在的困難和取得的實(shí)效。應(yīng)當(dāng)建立健全案件跟蹤機(jī)制。辦案人員應(yīng)在監(jiān)督立案后的3個月內(nèi)，主動向公安機(jī)關(guān)調(diào)查了解立案監(jiān)督案件立案后偵查工作的進(jìn)展情況，適時對立案監(jiān)督案件引導(dǎo)取證。對于符合起訴條件的，督促公安機(jī)關(guān)及時移送起訴。對于監(jiān)督撤案的，應(yīng)在作出監(jiān)督撤案決定后立即督促公安機(jī)關(guān)及時撤案。同時可以在個案糾偏的基礎(chǔ)上，開展類案分析研究，對類案辦理中存在的問題開展監(jiān)督、提醒，還可以根據(jù)需要適時開展專項監(jiān)督，不斷提升偵查監(jiān)督的成效。此外，在推進(jìn)偵查監(jiān)督工作案件化的過程中，應(yīng)適時總結(jié)分析監(jiān)督線索集中管理和規(guī)范辦理中存在問題、取得的成效，以促進(jìn)偵查監(jiān)督水平不斷提高，切實(shí)優(yōu)化監(jiān)督效果，維護(hù)公平正義，彰顯檢察權(quán)威。

五、以偵查監(jiān)督案件化的辦理要求，規(guī)范偵查監(jiān)督案件立卷歸檔工作

做好立卷歸檔工作是偵查監(jiān)督工作案件化管理的應(yīng)有之義和必然要求，既是對辦理過程中調(diào)取的各類證據(jù)材料的匯總梳理，又可以倒逼辦案人員進(jìn)一步樹立規(guī)范辦理偵查監(jiān)督案件的意識，確保調(diào)查和決定程序規(guī)范、合法。筆者認(rèn)為，納入控申檢察部門統(tǒng)一編號的偵查監(jiān)督線索，辦結(jié)后均應(yīng)立卷且“一號一卷”。對于控申檢察部門不予受理的偵查監(jiān)督線索，卷宗中應(yīng)包含立案或偵查監(jiān)督線索備案表、控申接收線索通知書、不予立案理由說明書等文書和材料；對于控申檢察部門受理的偵查監(jiān)督線索，卷宗中除包含立案或偵查監(jiān)督線索備案表、控申接收線索通知書外，還應(yīng)當(dāng)包括立案決定書、自行收集調(diào)取的證據(jù)材料、調(diào)查筆錄、審查報告、合議討論筆錄、檢察建議、公安機(jī)關(guān)的回函以及開展立案或偵查活動監(jiān)督的其他相關(guān)文書。辦案人員應(yīng)當(dāng)在案件辦結(jié)后及時將該案調(diào)查核實(shí)和審查處理的情況裝卷，形成卷宗材料備查。通過規(guī)范歸檔立案來促進(jìn)偵查監(jiān)督案件規(guī)范化辦理，并以此作為開展案件質(zhì)量評查及對辦案人員進(jìn)行考核的依據(jù)。隨著偵查監(jiān)督案件化辦理的不斷深入，還應(yīng)進(jìn)一步明確各類監(jiān)督案件卷宗歸檔的必備內(nèi)容、材料順序，制定出具體的卷宗歸檔要求，以實(shí)現(xiàn)對偵查監(jiān)督案件的科學(xué)管理。

*江蘇省南京市六合區(qū)人民檢察院檢察長［211500］