文／朱潔琳

審計(jì)監(jiān)督是推進(jìn)依法行政的重要保障

文／朱潔琳

黨的十八屆四中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，以促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)目標(biāo)要求形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。

審計(jì)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督制度同屬國(guó)家法治監(jiān)督體系，對(duì)法治中國(guó)建設(shè)具有重要意義。由于審計(jì)監(jiān)督具有地位基礎(chǔ)性、結(jié)果權(quán)威性和功能多元性等特點(diǎn)，其在推進(jìn)依法行政、法治政府建設(shè)中具有獨(dú)特的、無(wú)可替代的作用。依法行政理念之下，審計(jì)監(jiān)督與法治政府建設(shè)兩者相互促進(jìn)、密不可分。一方面，審計(jì)監(jiān)督作為政府的一項(xiàng)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，是國(guó)家治理的基石和保障，對(duì)法治政府建設(shè)具有重要的保障、促進(jìn)和監(jiān)督等作用。另一方面，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序及責(zé)任法定化，建設(shè)“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”的法治政府將為依法審計(jì)、廉政審計(jì)、透明審計(jì)提供良好的法治環(huán)境。簡(jiǎn)言之，審計(jì)對(duì)法治政府建設(shè)具有助推作用，法治政府建設(shè)為審計(jì)提供良好法治環(huán)境。審計(jì)助推依法行政主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一、促進(jìn)政府完善立法，形成完備的法律規(guī)范體系

劉家義審計(jì)長(zhǎng)指出，“審計(jì)應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，做到審計(jì)職責(zé)權(quán)限法定、審計(jì)方式法定、審計(jì)程序法定，實(shí)現(xiàn)問(wèn)題定性處理合法，確保審計(jì)質(zhì)量?！币虼?，完善審計(jì)立法是依法審計(jì)的基本前提。同時(shí)，通過(guò)審計(jì)從體制機(jī)制層面揭示問(wèn)題、分析原因和提出建議，發(fā)現(xiàn)法律規(guī)定不銜接、不配套甚至阻礙科學(xué)發(fā)展等問(wèn)題，積極提出完善行政立法的建議和意見(jiàn)，促進(jìn)審計(jì)制度法規(guī)體系乃至整個(gè)法律法規(guī)體系的健全和完善，為加強(qiáng)法治政府建設(shè)夯實(shí)法律制度基礎(chǔ)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”時(shí)期，全國(guó)共審計(jì)近70萬(wàn)個(gè)單位，促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失1.7萬(wàn)多億元，移送重大違紀(jì)違法問(wèn)題線索2.2萬(wàn)多件，推動(dòng)健全完善制度規(guī)定2.7萬(wàn)多項(xiàng)，審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)中央權(quán)威、促進(jìn)政令暢通、推動(dòng)深化改革和科學(xué)發(fā)展、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和人民群眾利益、推進(jìn)民主法治建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)等方面發(fā)揮了重要作用。①因此，審計(jì)已經(jīng)成為揭示、發(fā)現(xiàn)法律制度存在問(wèn)題，深入分析其原因，提供完善意見(jiàn)和建議，并為進(jìn)一步促使政府完善行政立法、形成完備的法律規(guī)范體系提供重要依據(jù)。

二、促使政府依法履職，提高政府治理能力

李克強(qiáng)總理指出，政府履行職能必須依靠法治。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能本身就是建設(shè)法治政府的要求。國(guó)務(wù)院及各部門(mén)和地方各級(jí)人民政府要帶頭維護(hù)憲法法律權(quán)威，無(wú)論履行哪項(xiàng)職能，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都必須符合法律規(guī)定，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行。一定要用法治思維和法治方式履行政府職能，推動(dòng)改革發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代政府。

在當(dāng)前形勢(shì)下，轉(zhuǎn)變政府職能是穩(wěn)增長(zhǎng)、控通脹、防風(fēng)險(xiǎn)、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要和重大舉措，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到當(dāng)前階段的客觀要求。加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策；政府依法履行職能是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神、提高政府治理能力的必然要求。

2014年10月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）提出，“切實(shí)加強(qiáng)審計(jì)工作，推動(dòng)國(guó)家重大決策部署和有關(guān)政策措施的貫徹落實(shí)，更好地服務(wù)改革發(fā)展，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展”?？梢?jiàn)，依法履行審計(jì)職責(zé)，加大審計(jì)力度，創(chuàng)新審計(jì)方式，提高審計(jì)效率，對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等政策措施落實(shí)情況，以及公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，對(duì)促進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展具有重要作用。

通過(guò)審計(jì)，促使政府在履行職能過(guò)程中堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為，勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，堅(jiān)決糾正不作為、亂作為，堅(jiān)決克服懶政、怠政行為，堅(jiān)決懲處失職、瀆職行為；要求行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定；切實(shí)推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間；推進(jìn)各級(jí)政府履行職責(zé)規(guī)范化、法律化，促進(jìn)各級(jí)政府的法治化建設(shè)。

三、推動(dòng)政府加強(qiáng)執(zhí)法，保障法治高效實(shí)施

行政執(zhí)法是行政主體依照法定職權(quán)和程序行使行政管理權(quán)，貫徹實(shí)施國(guó)家立法機(jī)關(guān)所制定的法律的活動(dòng)。

2010年修訂的《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定，審計(jì)“是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的行為”。從行政法治視角觀之，審計(jì)實(shí)質(zhì)上是審計(jì)機(jī)關(guān)運(yùn)用法治思維和法治理念執(zhí)行《審計(jì)法》《審計(jì)法實(shí)施條例》等法律法規(guī)及規(guī)范性文件的過(guò)程。通過(guò)審計(jì)，著力檢查法律法規(guī)的執(zhí)行情況，揭示有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題，揭示和查處經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中徇私枉法、以權(quán)壓法、以言代法等問(wèn)題，切實(shí)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。在及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正有令不行、有禁不止行為的同時(shí)，總結(jié)好的做法、經(jīng)驗(yàn)，反映新情況、新問(wèn)題，促進(jìn)審計(jì)及相關(guān)行政法律制度落地生根和不斷完善。

四、加強(qiáng)權(quán)力制約和監(jiān)督，健全追責(zé)和問(wèn)責(zé)機(jī)制

責(zé)任政府是法治政府的主要特征之一，權(quán)責(zé)統(tǒng)一是依法行政的基本要求。審計(jì)監(jiān)督作為一種內(nèi)部主動(dòng)監(jiān)督模式，在促進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)方面更加主動(dòng)、高效?！稕Q定》指出，審計(jì)監(jiān)督是建立科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，是加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約的重點(diǎn)?！兑庖?jiàn)》明確要求強(qiáng)化審計(jì)對(duì)促進(jìn)依法行政、推動(dòng)履職盡責(zé)的監(jiān)督作用。

通過(guò)“有深度、有重點(diǎn)、有步驟、有成效”的全覆蓋，深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，著力檢查領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)守規(guī)盡責(zé)情況，揭露和反映不作為、慢作為、假作為、亂作為問(wèn)題，促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部主動(dòng)作為、有效作為，切實(shí)履職盡責(zé)。加大對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約力度，健全和完善責(zé)任追究和問(wèn)責(zé)機(jī)制，促進(jìn)行政權(quán)力行使與責(zé)任落實(shí)，促使政府“理好財(cái)、用好權(quán)、盡好責(zé)”，關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變、行政審批制度改革、簡(jiǎn)政放權(quán)等，推進(jìn)法治政府建設(shè)，切實(shí)維護(hù)法律尊嚴(yán)。

五、助推政府反腐懲腐，構(gòu)建清正廉潔政府

建設(shè)廉潔政府是建設(shè)法治政府的應(yīng)有之義?！秾徲?jì)法》的制定目的是“為了加強(qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展”?？梢?jiàn)，促進(jìn)廉政建設(shè)是審計(jì)的重要職能和主要目標(biāo)之一。《意見(jiàn)》也明確要求“強(qiáng)化審計(jì)對(duì)促進(jìn)依法行政、推進(jìn)廉政建設(shè)、推動(dòng)履職盡責(zé)的監(jiān)督作用”，通過(guò)審計(jì)，揭露和查處以權(quán)謀私、失職瀆職、貪污受賄和內(nèi)幕交易等重大違法違紀(jì)問(wèn)題，促進(jìn)廉潔政府建設(shè)；通過(guò)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)腐敗問(wèn)題，查源頭、查原因、查責(zé)任、查后果，認(rèn)真研究和深入分析腐敗案件發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律，推動(dòng)建立和完善不敢貪、不能貪的反腐機(jī)制，從源頭上治理腐敗問(wèn)題。

李克強(qiáng)總理在2014年1月召開(kāi)的國(guó)務(wù)院黨組會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)監(jiān)察和審計(jì)，配合有關(guān)部門(mén)對(duì)腐敗問(wèn)題一查到底，對(duì)腐敗分子‘零容忍’”；在2014年2月國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上的講話指出，“管好權(quán)、看好錢是防治腐敗的關(guān)鍵。我們充分發(fā)揮審計(jì)在反腐倡廉中的尖兵和利劍作用，對(duì)財(cái)政資金使用進(jìn)行全過(guò)程、全方位跟蹤審計(jì)，要用‘火眼金睛’來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年1月至11月，全國(guó)通過(guò)審計(jì)移送違法違紀(jì)案件線索1400多件；2014年1月至11月，全國(guó)通過(guò)審計(jì)移送違法違紀(jì)案件線索2300多件，協(xié)助有關(guān)部門(mén)查處了一批重特大腐敗案件；2015年1至11月，全國(guó)通過(guò)審計(jì)移送重大違紀(jì)違法問(wèn)題線索3600多件?？梢哉f(shuō)，今后的審計(jì)工作會(huì)繼續(xù)突出審計(jì)重點(diǎn)，加大審計(jì)力度，提高審計(jì)實(shí)效，為預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、查處和懲治腐敗、建設(shè)清正廉潔政府發(fā)揮更為重要的作用。

六、推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)政府公信力

政務(wù)公開(kāi)是接受監(jiān)督最有效的方式，也是最為有力的反腐措施；政務(wù)越公開(kāi)透明，政府越有公信力，推進(jìn)法治政府建設(shè)的步伐也越扎實(shí)。《決定》要求，政府應(yīng)堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外的原則，各級(jí)政府及其工作部門(mén)依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開(kāi)政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。推行行政執(zhí)法公示制度，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)信息化。

各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在履行審計(jì)監(jiān)督職權(quán)時(shí)，通過(guò)完善審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度，推動(dòng)健全財(cái)政收支、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的信息公開(kāi)制度，為社會(huì)公眾參與國(guó)家治理提供信息和渠道的同時(shí)實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和結(jié)果的公開(kāi)，切實(shí)增強(qiáng)審計(jì)工作的透明度，增強(qiáng)政府公信力。讓社會(huì)公眾通過(guò)對(duì)審計(jì)過(guò)程和結(jié)果的關(guān)注，參與到對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約中來(lái)，提高審計(jì)成果運(yùn)用的實(shí)效性。

依法履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，加強(qiáng)審計(jì)法治化、審計(jì)信息化建設(shè)。推動(dòng)大數(shù)據(jù)背景下的審計(jì)信息化建設(shè)，不僅可以推動(dòng)審計(jì)技術(shù)和方法的創(chuàng)新，也可以推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)；通過(guò)審計(jì)結(jié)果公告，帶動(dòng)其他國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督，有助于形成不同監(jiān)督形式相互配合、良性互動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制，為打造陽(yáng)光政府、提升政府公信力提供動(dòng)力。

審計(jì)制度設(shè)立目的是要從制度上建立對(duì)政府權(quán)力的有效制約和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，建設(shè)法治、公正、廉潔、誠(chéng)信、效能的法治政府是我國(guó)國(guó)家審計(jì)和法治建設(shè)的共同目標(biāo)。審計(jì)工作要突出審計(jì)重點(diǎn)，加大審計(jì)力度，提高審計(jì)實(shí)效，切實(shí)做到把維護(hù)人民群眾根本利益貫穿始終、把推動(dòng)依法治國(guó)貫穿始終、把促進(jìn)深化改革貫穿始終、把推動(dòng)政策落實(shí)貫穿始終、把維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全貫穿始終、把推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)貫穿始終六個(gè)“貫穿始終”。這六個(gè)“貫穿始終”為各級(jí)審計(jì)單位貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于審計(jì)工作的重大部署、扎實(shí)有效地開(kāi)展審計(jì)工作指明了方向；同時(shí)也全面生動(dòng)體現(xiàn)了依法獨(dú)立、廉政透明、公正高效的審計(jì)對(duì)推進(jìn)法治政府建設(shè)發(fā)揮著十分重要而積極的作用。

（本文作者單位：審計(jì)署駐廣州特派員辦事處）

① 劉家義審計(jì)長(zhǎng)在2015年度全國(guó)審計(jì)工作會(huì)議上的講話。