課題組

濟(jì)南市黨員干部法治意識狀況調(diào)查研究

課題組

黨員干部學(xué)法懂法的主動(dòng)性明顯增強(qiáng)，守法用法的自覺性不斷提高；黨員干部公民權(quán)利意識明顯增強(qiáng)，權(quán)力制約意識不斷提高；黨員干部營造良好法治環(huán)境的責(zé)任感不斷增強(qiáng)。針對所反映出的在尊法學(xué)法、在守法用法、在權(quán)力制約與監(jiān)督、在帶頭營造良好法治環(huán)境方面的問題，要提升黨員干部法治素養(yǎng), 健全黨員干部學(xué)法體系,創(chuàng)新黨員干部學(xué)法機(jī)制,堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威,切實(shí)提高依法辦事能力,強(qiáng)化權(quán)力制約監(jiān)督實(shí)效,完善法治考核制度保障。

黨員干部;法治意識; 調(diào)查研究

2015年7月，中共濟(jì)南市委十屆八次全體會(huì)議確立了“打造四個(gè)中心、建設(shè)現(xiàn)代泉城”的定位與目標(biāo)。王文濤書記強(qiáng)調(diào)，“打造四個(gè)中心、建設(shè)現(xiàn)代泉城”，必須全力驅(qū)動(dòng)深化改革這個(gè)動(dòng)力之輪、依法治市這個(gè)保障之輪，實(shí)現(xiàn)兩輪同向而行、共同發(fā)力；堅(jiān)持以法治為保障，深入貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神，扎實(shí)推進(jìn)依法治市，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入法治化軌道。本調(diào)研采用問卷、結(jié)構(gòu)式訪談、個(gè)案調(diào)查三種方式相結(jié)合。以濟(jì)南市黨員干部群體為主要調(diào)查對象，同時(shí)以對省直及省內(nèi)其他地市的同一主題調(diào)研數(shù)據(jù)為參考。其中，收集針對濟(jì)南市黨員干部群體有效問卷350余份，結(jié)構(gòu)式訪談資料170余份，個(gè)案調(diào)查涉及具體單位9個(gè)，包含有關(guān)市直部門及基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)。通過調(diào)研，報(bào)告如下：

一、黨員干部法治意識不斷增強(qiáng)

近年來，濟(jì)南市積極推動(dòng)運(yùn)用法治思維和法治方式解決改革、發(fā)展、穩(wěn)定面臨的重大問題，加速推進(jìn)法治濟(jì)南建設(shè)進(jìn)程，開創(chuàng)了全面依法治市的新局面，尤其是體現(xiàn)在黨員干部法治意識方面，不斷增強(qiáng)。主要體現(xiàn)在：

（一）黨員干部學(xué)法懂法的主動(dòng)性明顯增強(qiáng)，守法用法的自覺性不斷提高。學(xué)法懂法是守法用法的前提。調(diào)研顯示，體現(xiàn)在學(xué)法的內(nèi)容體系方面，行政法、憲法、市場經(jīng)濟(jì)法、訴訟法、刑法、民商法等依次體現(xiàn)為黨員干部的普遍需求。在實(shí)踐中邊干邊學(xué)、到黨?；蛐姓W(xué)院參加法治培訓(xùn)，包括通過新聞宣傳、媒體網(wǎng)絡(luò)等多種方式，體現(xiàn)為黨員干部學(xué)法的主要途徑。在守法用法方面，比如黨員干部在工作中作出某一決策、實(shí)施某一行為時(shí)，被調(diào)查對象中，認(rèn)同確定自己所擁有權(quán)限的依據(jù)是“相關(guān)法律、法規(guī)”的；認(rèn)同首先要符合法律、法規(guī)的目的和宗旨的；在領(lǐng)導(dǎo)或參與制定本部門規(guī)范性文件時(shí)，認(rèn)同要“嚴(yán)格遵守憲法和法律”的均占八成以上比例。再比如在黨員干部主持重大項(xiàng)目實(shí)施遇到較多法律問題時(shí)，被調(diào)查對象較集中的所選項(xiàng)也分別為“聘請一位律師或法律顧問”或者“選擇向法律專業(yè)人士咨詢”。

（二）黨員干部公民權(quán)利意識明顯增強(qiáng)，權(quán)力制約意識不斷提高。社會(huì)主義法治建設(shè)的根本目的，就是要實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的利益。黨員干部公民權(quán)利意識的重要體現(xiàn)，就是在權(quán)力行使中要堅(jiān)持把人民放在心中的最高地位，堅(jiān)持公民權(quán)利本位的價(jià)值理念。問卷顯示，對于“法的目的和作用”的理解，九成以上的黨員干部調(diào)研對象，均把“保護(hù)公民權(quán)利”作為所選項(xiàng)，反映了黨員干部群體公民意識以及公民權(quán)利本位理念的普遍增強(qiáng)。同時(shí)，黨員干部的權(quán)力制約意識是確保其權(quán)力正確行使的重要前提。問卷中，在“增強(qiáng)黨員干部法治意識的主要方面”的幾個(gè)選項(xiàng)中，選擇“加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)督”的有近七成的比例，體現(xiàn)了黨員干部群體對權(quán)力制約較高程度的認(rèn)同。

（三）黨員干部營造良好法治環(huán)境的責(zé)任感不斷增強(qiáng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)黨員干部在自身積極踐行作尊法學(xué)法守法用法模范的同時(shí)，也充分認(rèn)識到了通過多種方式營造社會(huì)良好法治環(huán)境的重要性。體現(xiàn)在司法、行政執(zhí)法、信訪尤其是基層社會(huì)治理等領(lǐng)域，積極推進(jìn)法律服務(wù)體系的建立健全、將法治宣傳與實(shí)際工作相結(jié)合、引導(dǎo)群眾通過法律手段解決矛盾糾紛等越來越得到黨員干部的較普遍認(rèn)同。

二、黨員干部法治意識存在的主要問題

（一）在尊法學(xué)法方面的問題。法律至上是法治的基本內(nèi)涵。體現(xiàn)在黨員干部尊法方面，近八成的黨員干部群體都把“帶頭維護(hù)憲法和法律權(quán)威”作為尊崇法治的主要體現(xiàn)因素。但同時(shí)，問卷調(diào)查中，與“法律知識”、“法律意識”等選項(xiàng)相比較，都認(rèn)為當(dāng)前黨員干部最缺乏的是“法治理念和法治信仰”。而針對領(lǐng)導(dǎo)干部的普法重點(diǎn)，黨員干部群體所選項(xiàng)“強(qiáng)化法治思維、弘揚(yáng)法治精神”也占到了70%以上的比例。這表明黨員干部在法治精神、法治理念乃至法治思維層面仍有待于大力加強(qiáng)。學(xué)法方面，黨員干部反映最多的問題主要集中于：普法內(nèi)容的針對性不強(qiáng)，流于寬泛；學(xué)法的制度體系與推進(jìn)機(jī)制不完善，實(shí)效性差；學(xué)法考核的剛性不足、激勵(lì)與懲戒制度缺失，流于形式，以及工學(xué)矛盾突出、自學(xué)法律知識不系統(tǒng)等。

（二）在守法用法方面的問題。1.人治思想仍舊在一定程度上存在。仍有少部分黨員干部認(rèn)為自己在工作中所擁有權(quán)限的依據(jù)是“領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)講話或命令”。 2.程序意識不強(qiáng)。問卷中，黨員干部在決策、行為中，選擇只是“基本符合”或“有時(shí)不符合”程序的，也仍占一定比例。3.地方或部門利益仍然構(gòu)成黨員干部在守法用法中占較高比重的考量因素。在回答“制定本部門規(guī)范性文件是否遵守憲法和法律”這一問題時(shí)，選有“盡量遵守、兼顧本部門利益”、“主要考慮本部門執(zhí)行的方便”以及“主要考慮本部門利益”的，合計(jì)仍占20%以上比例。

（三）在權(quán)力制約與監(jiān)督方面的問題。問卷顯示，“加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)督”仍是增強(qiáng)黨員干部法治意識大家所關(guān)注最多的方面?！皩⒎ㄖ沃笜?biāo)納入政績考核指標(biāo)體系”，包括加快“對黨員干部推進(jìn)法治建設(shè)實(shí)績的考核制度進(jìn)行設(shè)計(jì)”、“明確針對各級黨員干部的法治考核的內(nèi)容以及方式”、“對考核結(jié)果運(yùn)用作出規(guī)定”，尤其是“進(jìn)一步加強(qiáng)問責(zé)制度的完善與實(shí)施”等具體方面的完善，均成為黨員干部和社會(huì)公眾的普遍期待。

（四）在帶頭營造良好法治環(huán)境方面的問題。調(diào)研顯示，黨員干部在化解社會(huì)矛盾、處理群眾糾紛的過程中，少部分社會(huì)公眾仍傾向采用非法律手段。同時(shí)，社會(huì)公眾不愿意參加政府為制定重大決策而召開的聽證會(huì)等情形也較大程度上存在。或言之，在當(dāng)前社會(huì)法治環(huán)境下，黨員干部帶頭營造良好法治環(huán)境仍舊存在較大空間。

三、提高黨員干部法治意識的對策與建議

針對調(diào)研所反映出的問題，為進(jìn)一步增強(qiáng)濟(jì)南市黨員干部法治意識，提出以下建議：

（一）提升黨員干部法治素養(yǎng)

全面提升法治素養(yǎng)，是黨員干部“尊法”的重要前提。法治素養(yǎng)可以概括為黨員干部在實(shí)踐中所形成的關(guān)于法治的認(rèn)知、觀念和思想體系的總稱。其體現(xiàn)為黨員干部對法治發(fā)自內(nèi)心的崇尚與認(rèn)可，也體現(xiàn)為黨員干部在法律知識之上法治觀念的養(yǎng)成。法治素養(yǎng)不同于法律知識，如果說法治的實(shí)現(xiàn)要求“知行合一”，那么法治素養(yǎng)就是連接起法律知識與依法辦事的橋梁。提升黨員干部法治素養(yǎng)，就是要使黨員干部能夠發(fā)自內(nèi)心的“尊崇法治、敬畏法律”，從而養(yǎng)成“法治自覺”。

（二）健全黨員干部學(xué)法體系

健全內(nèi)容體系和制度體系，是黨員干部“學(xué)法”的基礎(chǔ)工程。1.要健全黨員干部學(xué)法的內(nèi)容體系，要系統(tǒng)學(xué)習(xí)中國特色社會(huì)主義法治理論，準(zhǔn)確把握我們黨處理法治問題的基本立場。要掌握法治內(nèi)涵、深刻理解法治的優(yōu)越性，要正確認(rèn)識黨和法治的關(guān)系，切實(shí)領(lǐng)會(huì)社會(huì)主義法治的基本原則和要求。要了解中國特色社會(huì)主義法律體系的基本構(gòu)成，重點(diǎn)學(xué)習(xí)憲法，強(qiáng)化對其他各部門法等具體法律知識的學(xué)習(xí)。要學(xué)習(xí)并熟悉同自己所擔(dān)負(fù)的本職工作密切相關(guān)的法律法規(guī)。這是黨員干部依法履職的基本要求。2.要健全黨員干部學(xué)法的制度體系。推進(jìn)黨員干部學(xué)法制度頂層設(shè)計(jì)，要盡快形成一套內(nèi)容充實(shí)、結(jié)構(gòu)科學(xué)、行之有效的制度體系，并切實(shí)增強(qiáng)學(xué)法制度剛性。內(nèi)容與制度并重，是健全完善黨員干部學(xué)法體系的兩個(gè)重要維度。在健全黨員干部學(xué)法內(nèi)容體系的具體實(shí)施層面，為避免和解決當(dāng)前黨員干部學(xué)法內(nèi)容的滯后及碎片化問題，尤其是針對中國特色社會(huì)主義法治理論以及中國特色社會(huì)主義法律體系的基本構(gòu)成，可以由干部教育主管部門為主導(dǎo)，并組織有關(guān)部門、單位以及黨員干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（如黨校、行政學(xué)院、高校、相關(guān)科研機(jī)構(gòu)等），根據(jù)新的形勢和要求，及時(shí)更新或制作一套更為權(quán)威、系統(tǒng)、完整、特別是具有科學(xué)性、指導(dǎo)性、針對性和可讀性的高質(zhì)量的參考教材、影像資料等，以作為黨員干部學(xué)法的重要載體。

（三）創(chuàng)新黨員干部學(xué)法機(jī)制

創(chuàng)新和完善黨員干部學(xué)法機(jī)制，是切實(shí)取得黨員干部學(xué)法實(shí)效的重要舉措。1.要拓寬學(xué)法渠道。要盡快完善包括黨委政府、組織部門、公務(wù)員局、黨校（行政學(xué)院）以及其他相關(guān)部門在內(nèi)的有機(jī)協(xié)調(diào)、內(nèi)在銜接的法治教育運(yùn)行機(jī)制。要強(qiáng)化黨校、行政學(xué)院以及其他干部教育機(jī)構(gòu)在黨員干部法治培訓(xùn)中的主渠道作用。要把憲法、法律列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院的必修課，提高法治課程比重，完善法治培訓(xùn)體系。2.要?jiǎng)?chuàng)新學(xué)法形式。當(dāng)前黨員干部的學(xué)法形式主要包括自學(xué)、單位集中組織學(xué)習(xí)、收聽收看“以案說法”等類型的法治節(jié)目、聽法治講座或者報(bào)告等。但分析表明，黨員干部利用新聞宣傳、媒體網(wǎng)絡(luò)等自學(xué)法律的方式，往往容易呈現(xiàn)學(xué)法的碎片化傾向。“在工作實(shí)踐中邊干邊學(xué)”的方式，也由于工學(xué)矛盾在一定程度上的存在，導(dǎo)致效果沒有保證。由此，積極構(gòu)建常態(tài)有效的黨員干部法治教育模式、不斷創(chuàng)新學(xué)法形式已成為當(dāng)前增強(qiáng)黨員干部法治意識的迫切需要。調(diào)研組建議：優(yōu)化黨員干部法治教育模式可以從著力體現(xiàn)導(dǎo)向性、參與性、滲透性等特點(diǎn)出發(fā)，要注重法治輿論的引導(dǎo)作用，強(qiáng)化法治培訓(xùn)的互動(dòng)參與，增強(qiáng)法治文化的影響滲透。在創(chuàng)新學(xué)法形式的具體實(shí)踐方面，有關(guān)組織部門以及黨校、行政學(xué)院等干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步加大案例教學(xué)、情景式模擬教學(xué)、研討式教學(xué)、現(xiàn)場式教學(xué)等現(xiàn)代教學(xué)方式的設(shè)置比重。3.要切實(shí)增強(qiáng)普法實(shí)效。要探索建立普法宣傳教育效果評估標(biāo)準(zhǔn)體系和跟蹤反饋機(jī)制；實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法、誰普法”的普法責(zé)任制；要積極完善普法教育與（行政、司法等各部門）法治實(shí)踐相結(jié)合的銜接機(jī)制。要加強(qiáng)新媒體、新技術(shù)在普法中的運(yùn)用，為黨員干部提供更多、更便捷的學(xué)法渠道。

（四）堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威

堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威，是黨員干部“守法”的直接體現(xiàn)。增強(qiáng)黨員干部“守法”意識，1.要明確權(quán)力行使的界限和責(zé)任。從改革與法治的關(guān)系看，一方面“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，要在推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的改革實(shí)踐中發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，確保在法治的軌道上推進(jìn)改革。對行政機(jī)關(guān)而言，更是要堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為”。另一方面，“守法”的內(nèi)涵也應(yīng)該包括“法定職責(zé)必須為”。2.黨員干部“遵紀(jì)守法、捍衛(wèi)法治”，也是帶頭營造良好法治環(huán)境的關(guān)鍵。黨員干部只有堅(jiān)決維護(hù)憲法和法律權(quán)威，帶頭遵守法律，才能不斷提高公信力，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公平正義。

（五）切實(shí)提高依法辦事能力

提高依法辦事能力，是黨員干部“用法”的根本保證。結(jié)合本調(diào)研所反映的問題，切實(shí)提高依法辦事能力當(dāng)前要特別注意以下三個(gè)方面的問題：1.要盡快健全落實(shí)依法決策的程序和機(jī)制。在明確界定各部門或機(jī)構(gòu)決策權(quán)的前提下，要進(jìn)一步增強(qiáng)決策透明度，特別是要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定作為重大行政決策的法定程序。要進(jìn)一步探索創(chuàng)新在重大事項(xiàng)決策過程中公眾參與的實(shí)際操作模式，防止“形式化、走過場”的現(xiàn)象發(fā)生。要貫徹落實(shí)“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。2.要正確處理好“維穩(wěn)”與“維權(quán)”的關(guān)系，善于運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。黨員干部要始終堅(jiān)持依法辦事，“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”。要適應(yīng)治理能力現(xiàn)代化的新要求，進(jìn)一步強(qiáng)化法治在維護(hù)群眾權(quán)益、調(diào)處利益關(guān)系中的權(quán)威地位，強(qiáng)化法治在化解社會(huì)矛盾、維護(hù)和諧穩(wěn)定中的保障作用，積極推進(jìn)多層次多領(lǐng)域的依法治理，不斷提高社會(huì)治理的法治化水平。3.要多措并舉大幅度提高基層黨員干部的依法辦事能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社會(huì)基層事務(wù)與群眾距離最近、感受最深?；鶎狱h員干部的依法辦事能力直接關(guān)系到黨和政府的公信力，也直接關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。要進(jìn)一步創(chuàng)新基層依法治理方式、建立健全基層法律服務(wù)體系，推進(jìn)基層治理法治化。

（六）強(qiáng)化權(quán)力制約監(jiān)督實(shí)效

監(jiān)督從根本上來說，是一種必要的制約，但實(shí)際上也是一種有力的支持。目前，我們有黨組織的紀(jì)律檢查監(jiān)督、人大的國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、政府的行政監(jiān)察監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派、人民團(tuán)體的民主監(jiān)督，還有社會(huì)監(jiān)督等多種形式，已經(jīng)形成了多種監(jiān)督制度并存、共同發(fā)揮作用的監(jiān)督體系框架。要強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效，還需要進(jìn)一步依法確定各主體監(jiān)督范圍、明確分工；強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制舉措，形成監(jiān)督合力；增強(qiáng)監(jiān)督的內(nèi)部協(xié)調(diào)以及主動(dòng)性，落實(shí)監(jiān)督責(zé)任等。

（七）完善法治考核制度保障

四中全會(huì)提出，要把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系。要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。用人導(dǎo)向最重要、最根本、也最管用，黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)；要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容。在相同條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。對特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。在具體舉措方面，要不斷增強(qiáng)法治考核各項(xiàng)具體制度供給，探索建立適應(yīng)法治建設(shè)內(nèi)在要求的干部政績考核機(jī)制。要盡快建章立制、抓緊對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)法治建設(shè)實(shí)績的考核制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，明確針對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治考核內(nèi)容以及方式；要對考核結(jié)果運(yùn)用作出明確規(guī)定；要進(jìn)一步加強(qiáng)問責(zé)制度的完善與實(shí)施，切實(shí)體現(xiàn)制度剛性。

（課題組成員：馬軍衛(wèi)，陳可，張潔，郝穎鈺，劉云，李杰）

(責(zé)任編輯 馬曉黎)

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1672-6359(2016)05-0115-04