楊 紅 楊曉暉 王 位 李 艷 李 露

構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局研究

楊 紅 楊曉暉 王 位 李 艷 李 露

構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局，就是要將多元的力量調(diào)動(dòng)起來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的組織下，構(gòu)建共同參與、共同治理、共同享有、全民參與的社會治理格局。為加快構(gòu)建全民共建共享社會治理格局，就要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、創(chuàng)新社會治理方式、建立健全社會治理體制機(jī)制、完善社會治理配套保障制度、加強(qiáng)社會協(xié)同、促進(jìn)公民參與和增強(qiáng)社區(qū)自治。

社會治理;共建共享;多元化;格局

十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。從“社會管理”到“社會治理”再到“構(gòu)建全民共享共建的社會治理格局”的轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的變化。構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局就是要堅(jiān)持以人為本，將政府治理、社會協(xié)同和公眾參與結(jié)合起來，將“共建”的治理過程與“共享”的治理目標(biāo)結(jié)合起來，用社會的和諧來確保改革的穩(wěn)步發(fā)展。

一、當(dāng)前社會治理格局中存在的問題

（一）政府方面

1.社會治理理念陳舊。社會治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾的權(quán)利，但有的地方政府還是把維持社會穩(wěn)定作為社會治理的目標(biāo)，主要精力放在社會沖突與糾紛化解、流動(dòng)人口和特殊人群管理、信息網(wǎng)絡(luò)安全管理等方面，仍然沒有突破社會治安綜合治理的狹隘范疇。雖然社會治理格局不斷調(diào)整，一些地方政府仍然習(xí)慣于對社會組織和社會成員采取自上而下的剛性管理模式，理論上的共識在現(xiàn)實(shí)推進(jìn)中遇到了“全能政府”慣性的障礙，沒有意識到公民社會也是社會治理的主體，這種職能越位的現(xiàn)象仍普遍存在，政府在社會治理中的職能沒有完全從“管制型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”。

2.治理方式相對落后。在國際國內(nèi)形勢日趨復(fù)雜及信息化迅猛發(fā)展的情況下，當(dāng)前社會治理領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況、新問題，但政府社會治理方式創(chuàng)新和發(fā)展速度相對緩慢，傳統(tǒng)粗放式、經(jīng)驗(yàn)化治理已經(jīng)無法滿足時(shí)代需求，部分政府仍然將“管”字作為社會治理的主要途徑，對于社會的治理還存在缺位、社會治理精細(xì)化不足等問題，比如網(wǎng)格模式的規(guī)范化尚需加強(qiáng)、網(wǎng)格承擔(dān)職責(zé)過多等。

3.社會治理體制機(jī)制不健全。弱勢群體的利益表達(dá)渠道不暢通。他們在社會利益訴求中缺乏平等的話語權(quán)，以致陷于利益受損的境地。規(guī)范性的常態(tài)化的利益反映渠道較少，人大、政協(xié)及工會等組織作為人民群體利益反映的正式渠道作用沒有充分發(fā)揮，導(dǎo)致群體利益或問題不能得到及時(shí)有效的反映。公眾參與公共政策制定程度較低。隨著社會治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，公民的主體意識不斷增強(qiáng)，要求參與政策過程的聲音也愈來愈高，但是現(xiàn)有體制無法滿足公眾的需求進(jìn)而導(dǎo)致公眾的不滿以及對政府公信力的下降。矛盾糾紛的各種調(diào)解機(jī)制銜接不夠。機(jī)制建設(shè)多以事后處置為主，事前預(yù)防滯后。如突發(fā)事件發(fā)生后，有時(shí)由于缺乏應(yīng)急機(jī)制，可能導(dǎo)致矛盾激化，甚至發(fā)展為對抗性矛盾。

4.相關(guān)配套保障制度不完善。社會治理領(lǐng)域法治建設(shè)滯后。長期以來，我國的法律制度體系建設(shè)主要是圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心任務(wù)進(jìn)行，對社會治理立法的關(guān)注不夠。有的法律修訂不及時(shí)，社會治理方面的法律修訂不徹底，社會治理領(lǐng)域法律法規(guī)相互交錯(cuò)，社會治理相關(guān)法律的整體性和系統(tǒng)性不強(qiáng)，呈現(xiàn)明顯的碎片化特征。與此同時(shí)，有法不依的現(xiàn)象還不同程度的存在，個(gè)別地方政府靠行政命令壓制的方式解決問題為社會長治久安埋下了隱患。

（二）社會方面

1.社會協(xié)同作用沒有得到充分發(fā)揮。過度依賴政府扶持，真正由民間自發(fā)成立的社會組織數(shù)量較少，還要以有限的經(jīng)費(fèi)和權(quán)力來承接過度負(fù)重的政府職能，政府向社會組織購買服務(wù)又較少，所以社會組織承接政府職能的意愿不強(qiáng)。與政府、事業(yè)單位和企業(yè)相比，社會組織數(shù)量少、能力差、效率低，究其自身原因，自身主體地位定位不準(zhǔn)確，創(chuàng)新意識不夠，發(fā)展意識不強(qiáng)；承接政府公共服務(wù)職能的能力不足；自律機(jī)制不健全，制度松散，管理混亂；資金不充裕，過度依賴外援，自身“造血”功能不強(qiáng)；人才不專業(yè)，具有宏觀協(xié)調(diào)能力的高素質(zhì)專業(yè)人員短缺。公信力有待提高。公眾認(rèn)知不清，對于社會組織的認(rèn)知停留在較低的層次，由于個(gè)別社會組織的不良影響，導(dǎo)致公眾對于社會組織的認(rèn)知存在著一定的主觀片面性；內(nèi)部治理存在問題，民主管理機(jī)制沒有得到有效的落實(shí)?！皟尚陆M織”中黨組織“虛化”現(xiàn)象。黨組織功能定位不準(zhǔn)確、黨組織覆蓋率不高、黨建管理體制不順、黨員隊(duì)伍建設(shè)不強(qiáng)等，這些問題導(dǎo)致“兩新組織”存在一定程度的“有組織，沒活動(dòng)，有活動(dòng)，沒功能”的“虛化”現(xiàn)象，直接影響黨委對社會組織活動(dòng)的政治引導(dǎo)，制約了黨組織充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。

2.公眾參與意識淡薄、社區(qū)自治能力不足。目前主動(dòng)關(guān)注和參與社區(qū)各項(xiàng)工作的居民結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，社區(qū)居民參與主體范圍狹窄，而其他居民對社區(qū)工作的關(guān)注和參與程度較低。“硬件”、“軟件”資源均相對匱乏。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施有待完善。目前，雖然社區(qū)“硬件”方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了一定程度上的改善，但是配套設(shè)施還不能滿足居民日益增長的物質(zhì)文化需求，多數(shù)社區(qū)缺乏文化、教育、娛樂、社會保障、生活需求為一體的社區(qū)服務(wù)站、點(diǎn)。特別是部分老社區(qū)，缺乏基礎(chǔ)設(shè)施和場地，基礎(chǔ)設(shè)施與所承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)不相適應(yīng)。社區(qū)建設(shè)人力資源短缺、“軟件”資源匱乏。目前從事社區(qū)治理與服務(wù)工作的管理人員和專業(yè)人員比例較低，很多沒有經(jīng)過社會工作的專業(yè)培訓(xùn)，缺乏社會治理方面相關(guān)知識，不能很好的發(fā)揮社區(qū)自治應(yīng)有的作用。基層黨組織作用發(fā)揮不明顯。

二、構(gòu)建全民共建共享社會治理格局的對策建議

社會治理多元共治要求政府、社會組織、社區(qū)、群眾厘清各自的角色定位和職責(zé)范圍，在法治框架內(nèi)各盡其能、各司其職又相互合作，構(gòu)建由政府主導(dǎo)、公民社會多元化共建共享的社會治理新格局。

（一）政府方面

1.切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。進(jìn)一步剝離政府包攬和直接從事的社會公共事務(wù)，充分發(fā)揮政府職能部門在社會治理中的服務(wù)及協(xié)調(diào)職能，如政府部門為居民提供與生活密切相關(guān)的戶籍、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等有關(guān)事務(wù)的一站式便捷服務(wù)。同時(shí)積極培育和發(fā)展各類專業(yè)性的非政府組織和社會中介組織，以取代政府退出領(lǐng)域的管理。

2.創(chuàng)新社會治理方式。實(shí)現(xiàn)社會治理方式方法從“剛性”到“柔性”的轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持系統(tǒng)治理，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。堅(jiān)持綜合治理，實(shí)現(xiàn)社會治理手段從單一的行政管控向行政、法律、經(jīng)濟(jì)、教育等多種手段綜合并用轉(zhuǎn)變。堅(jiān)持民主治理，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次、各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與和社會參與。堅(jiān)持源頭治理，預(yù)防為先，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。

推動(dòng)精細(xì)化管理。以“精細(xì)化”的治理理念代替以往粗放式的管理思維，以實(shí)際執(zhí)行的精、細(xì)、準(zhǔn)、嚴(yán)，實(shí)現(xiàn)社會治理管理框架的標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)行細(xì)節(jié)化、服務(wù)的人性化。建立社會治理綜合信息系統(tǒng)。充分運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)，全面準(zhǔn)確地掌握社會治理對象和內(nèi)容的基礎(chǔ)性信息，推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)綜合信息平臺和智慧社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會治理信息化。完善網(wǎng)格化社會治理責(zé)任模式。整合基層各種服務(wù)管理資源，把人、地、事、物、組織等要素全部納入網(wǎng)格進(jìn)行管理，形成縱向到底、橫向到邊的全覆蓋網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)社會治理的全程監(jiān)督管理。實(shí)施網(wǎng)格部門聯(lián)席會議制度，建立管理網(wǎng)格及網(wǎng)格管理員之間的互動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息溝通、優(yōu)勢互補(bǔ)、困難互助。

3.建立健全社會治理體制機(jī)制。暢通訴求表達(dá)機(jī)制。完善訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定訴求表達(dá)機(jī)制，暢通和拓寬人大、政協(xié)、媒體等群眾訴求表達(dá)渠道，依法按照政策及時(shí)妥善處理群眾的合理訴求。改革信訪工作制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。繼續(xù)完善公民參與聽證制度，拓寬公民參與渠道。完善矛盾調(diào)處機(jī)制。完善由政府負(fù)責(zé)、法制部門牽頭、各職能部門為主體的行政調(diào)解工作機(jī)制，發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解互相聯(lián)動(dòng)工作體系的作用，形成化解矛盾糾紛的綜合機(jī)制，及時(shí)有效地把矛盾化解在基層，提升預(yù)防化解社會矛盾的實(shí)效性。發(fā)展第三方參與糾紛化解的制度化渠道，提高糾紛化解權(quán)威性、公信力。構(gòu)建社區(qū)共治機(jī)制。隨著城市化進(jìn)程進(jìn)一步加速，城市人口規(guī)模劇增，社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，必然導(dǎo)致需求結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的多元分化。從深層次上對基層治理的體制架構(gòu)改革、政社關(guān)系調(diào)整以及相應(yīng)的公共政策創(chuàng)新提出了更高要求，勢必倒逼社會治理創(chuàng)新主動(dòng)將社會力量納入社區(qū)多元共治結(jié)構(gòu)。

4.完善社會治理相關(guān)配套保障制度。加強(qiáng)科學(xué)立法。進(jìn)一步完善由法律、地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件四個(gè)層次構(gòu)成的社會治理法治體系。重點(diǎn)加強(qiáng)民生民權(quán)、社會糾紛、安全穩(wěn)定、社會治理隊(duì)伍建設(shè)、社會組織管理等領(lǐng)域的立法工作，著力解決法律制度體系內(nèi)部因配套性和協(xié)調(diào)性差而影響實(shí)施效率的問題。推動(dòng)社會治理地方法制建設(shè)的發(fā)展，著力解決因地方差異導(dǎo)致一體施行相關(guān)制度所造成的不適和缺憾。強(qiáng)調(diào)法律的可執(zhí)行性，著力解決所制定的法律能不能符合實(shí)際的問題。推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法。規(guī)范執(zhí)法行為，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任。要嚴(yán)格依法界定社會治理的權(quán)力邊界，規(guī)范公民社會主體的行為，達(dá)到制約權(quán)力、控制權(quán)力和防止權(quán)力濫用的目的；要嚴(yán)格推進(jìn)社會治理相關(guān)法律的實(shí)施，政府要堅(jiān)持依法行政，社會組織堅(jiān)持依法參與，社區(qū)組織要依法自治，實(shí)現(xiàn)依法治理與多方參與有機(jī)統(tǒng)一。

完善社會治理領(lǐng)域財(cái)政保障制度。加大社會治理的財(cái)政投入，財(cái)政支出重點(diǎn)要向促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展、改善民生等領(lǐng)域傾斜，構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政保障機(jī)制?？茖W(xué)制定政府購買服務(wù)相關(guān)制度，制定有效的財(cái)政監(jiān)督制度，保證政府投入到社會治理領(lǐng)域的公共支出透明化。

（二）社會方面

1.加強(qiáng)社會協(xié)同。要協(xié)調(diào)政府與社會組織間的關(guān)系。解決社會組織過度依賴政府的問題，要正確把握政府與社會組織之間的三種關(guān)系：主導(dǎo)與合作的關(guān)系，社會治理中政府要積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會組織要通過與政府的合作，結(jié)合政府的資源優(yōu)勢與社會組織對民眾的多樣性需求的了解，共同實(shí)現(xiàn)社會善治。放權(quán)與承接的關(guān)系，社會組織主動(dòng)自愿并有能力承接社會治理中的政府職能是政府放權(quán)的前提和基礎(chǔ)，政府要努力培養(yǎng)社會組織發(fā)展同時(shí)也要避免過度扶植產(chǎn)生的依賴性。分責(zé)與共建的關(guān)系，理想的“政社”關(guān)系是彼此相互獨(dú)立又相互合作，“獨(dú)立”以分別擔(dān)負(fù)社會治理的責(zé)任，“合作”以共同建設(shè)良好的社會。

增強(qiáng)社會組織發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。完善社會組織承接政府公共服務(wù)職能，降低政府社會管理成本，提高社會服務(wù)能力。借鑒某些成熟的營利性組織的管理方法完善內(nèi)部治理，保證社會組織不斷穩(wěn)步發(fā)展。建立多元化的籌資渠道，加強(qiáng)與各大企業(yè)和各種基金會的合作，同時(shí)可以適當(dāng)通過自主創(chuàng)收取得收入，更好地為社會提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)。制定完善的人才引進(jìn)與培養(yǎng)策略，提高成員的綜合素質(zhì)。提高社會組織公信力。 要充分發(fā)揮媒體作用，積極搞好對外宣傳，使公眾形成主動(dòng)依靠社會組織解決相關(guān)問題的習(xí)慣。完善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、理事會、監(jiān)事會等部門各自的職責(zé)，使各組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。健全以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐的財(cái)務(wù)公開和信息公開制度，以方便組織內(nèi)部監(jiān)督和社會各界的監(jiān)督。

2.促進(jìn)公民參與、增強(qiáng)社區(qū)自治。提升公民參與度。提升公民歸屬認(rèn)識，培養(yǎng)參與意識。加強(qiáng)教育宣傳，使居民認(rèn)識到社區(qū)共同利益與自身利益的密切關(guān)系，引導(dǎo)居民群眾參與社區(qū)民主管理，重大政策制定或重大決策事項(xiàng)，通過社區(qū)居民代表協(xié)商會議、組織聽證會、業(yè)主委員會以及網(wǎng)站、新聞媒體等形式，引導(dǎo)人民群體的廣泛有序參與，提高居民的責(zé)任感和積極性。強(qiáng)化基層黨組織引領(lǐng)作用。以深入開展“兩學(xué)一做”專題教育為契機(jī)，加強(qiáng)基層黨組織的引領(lǐng)作用。加強(qiáng)基層黨組織自身建設(shè)，以基層服務(wù)型黨組織建設(shè)為總抓手，完善和創(chuàng)新黨建工作的協(xié)調(diào)機(jī)制、組織方式，發(fā)揮好推動(dòng)發(fā)展、服務(wù)群眾的引領(lǐng)作用。堅(jiān)持以人為本、服務(wù)群眾的理念，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，著力建設(shè)一支素質(zhì)優(yōu)良、結(jié)構(gòu)合理、充滿活力的社區(qū)黨組織隊(duì)伍，建立社區(qū)黨組織與居民群眾的雙向互動(dòng)機(jī)制，傾聽社情民意。增強(qiáng)社區(qū)服務(wù)功能。對社區(qū)職能部門和服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)配置和有效整合，建立一站式的社區(qū)政務(wù)中心，將養(yǎng)老、計(jì)生、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療保險(xiǎn)等與群眾生活密切相關(guān)的民生工作統(tǒng)一進(jìn)駐社區(qū)政務(wù)中心。優(yōu)化社區(qū)基本公共服務(wù)，拓寬居民參與社區(qū)活動(dòng)的渠道，完善已有的服務(wù)項(xiàng)目，拓展新的服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文體活動(dòng)等基本公共服務(wù)的社區(qū)全覆蓋與均衡發(fā)展，更好地滿足社區(qū)居民服務(wù)需求。加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與人才隊(duì)伍建設(shè)。統(tǒng)籌解決社區(qū)工作者的工作經(jīng)費(fèi)，保障社區(qū)人才隊(duì)伍相對穩(wěn)定。推進(jìn)社區(qū)服務(wù)人才隊(duì)伍規(guī)范化、專業(yè)化、制度化。對社區(qū)工作人員開展形式多樣且系統(tǒng)的培訓(xùn)活動(dòng)，逐步提高其服務(wù)群眾、依法辦事和執(zhí)行政策水平。

[1]陳蔚濤.改進(jìn)社會治理方式，充分發(fā)揮公眾參與的基礎(chǔ)性作用[J].中共濟(jì)南市委黨校學(xué)報(bào)，2014(1).

[2]胡一峰.困境與對策：關(guān)于提高社會治理法治化水平的思考[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)論壇(理論)，2014(7).

[3]唐敏.社會組織參與社會治理研究[D].貴州民族大學(xué)，2015.

[4]周紅云.社會治理[M].北京：中央編譯出版社，2016.

(責(zé)任編輯 劉曉明)

楊紅，楊曉暉，王位，李艷，李露，中共聊城市東昌府區(qū)委黨校教師（郵政編碼 252000）

C916

A

1672-6359(2016)05-0068-04

中共山東省委黨校黨的十八屆五中全會精神專項(xiàng)研究課題“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局研究”研究成果