李 政

關(guān)于加快社會組織改革發(fā)展的幾點思考

李 政

社會組織是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要力量，加快推進管理制度改革，形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的社會組織制度，是事關(guān)我國經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重要任務(wù)。

一、加快社會組織改革發(fā)展的重要意義

我國的社會組織，以在民政部門登記的社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)和基金會為主體。近年來，隨著經(jīng)濟社會加快發(fā)展，社會組織數(shù)量持續(xù)增加，規(guī)模不斷壯大，作用日益突現(xiàn)。在我國大力推進“四個全面”戰(zhàn)略的關(guān)鍵時期，加快社會組織管理制度改革，對于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大。

發(fā)展社會組織，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容。各類行業(yè)協(xié)會、商會、協(xié)會、聯(lián)合會等社會組織作為社會主義市場經(jīng)濟體制的重要一環(huán)，協(xié)助黨委和政府，落實各項經(jīng)濟領(lǐng)域的法律法規(guī)政策，發(fā)揮著服務(wù)企業(yè)、規(guī)范行業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)等重要作用。比如，上?，F(xiàn)有行業(yè)協(xié)會商會1600余家，廣泛分布在制造業(yè)、商業(yè)服務(wù)業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)以及農(nóng)林牧漁業(yè)等行業(yè)，服務(wù)近56萬個會員單位，在上海創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中擔當著重要角色。近年來，全球中央對手方協(xié)會、中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會等全國性社會組織相繼落戶上海，亞太地區(qū)教育質(zhì)量保障組織(APQN)上?？偛俊⑸虾＜~約大學等社會組織在上海登記成立，上海經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心、上海保稅區(qū)域協(xié)會等參與設(shè)立自貿(mào)區(qū)社會參與委員會，有力推動了上海“四個中心”建設(shè)和科技創(chuàng)新中心、自貿(mào)區(qū)建設(shè)。

發(fā)展社會組織，是參與社會治理和公共服務(wù)的重要主體。隨著我國經(jīng)濟社會深刻變革，利益格局深刻調(diào)整，各種思想觀念相互交織，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕保瑢φ麄€社會治理體制帶來根本性變化。習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！鄙鐣M織作為“社會人”再組織化的重要載體，是社會參與的重要途徑，是社會協(xié)商的重要主體，是社會活力的重要來源。與企業(yè)不同的是，社會組織不以營利為目的，主要靠整合社會參與、利益協(xié)調(diào)和資源整合等社會化機制運行，提供企業(yè)不愿做、政府難以顧及或者行政成本太高、難以做好的準公共服務(wù)，可以貼近服務(wù)對象，滿足多樣化、個性化需求，對于破解政府失靈、市場失靈具有獨特的功能優(yōu)勢。

發(fā)展社會組織，是鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的內(nèi)在要求。社會組織涉及不同行業(yè)、不同領(lǐng)域，廣泛聯(lián)系或組織著某一方面的群眾，具有很強的社會影響，是黨聯(lián)系不同方面、不同利益階層的重要橋梁紐帶。社會組織集聚了一批優(yōu)秀黨員和群眾帶頭人，在社區(qū)里“敲得開門、說得上話”，能夠更好地開展群眾工作。加強社會組織黨的建設(shè)，發(fā)揮好社會組織的正能量，有利于把社會組織及其從業(yè)人員緊密團結(jié)在黨的周圍，不斷擴大黨在社會組織的影響力，擴大黨的群眾基礎(chǔ)，夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

二、社會組織面臨的發(fā)展難題

雖然社會組織在促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步中發(fā)揮了重要作用，但從社會發(fā)展需求來看，還存在社會組織自身較弱、支持引導力度不夠、監(jiān)督管理滯后等問題，主要表現(xiàn)在六個方面：

一是社會組織法律法規(guī)方面，存在滯后性、不配套等問題。目前，我國在憲法、民法、公益事業(yè)捐贈法、民辦教育促進法中均涉及社會組織，但缺少一部專門的、全面的針對所有社會組織的法律法規(guī)；現(xiàn)行的社團條例、民非條例、基金會條例、外國商會條例為行政法規(guī)，相關(guān)規(guī)定落后于實踐；各地的社會組織法制建設(shè)參差不齊，由于法律體系不系統(tǒng)、不協(xié)調(diào)，難以適應(yīng)社會組織日新月異的發(fā)展。

二是社會組織登記審批方面，存在要求高、力量弱等問題。雙重管理體制下，社會組織到登記管理機關(guān)登記前，須有相關(guān)領(lǐng)域的黨政機關(guān)或授權(quán)組織同意擔任其業(yè)務(wù)主管單位并出具批準文件。一些民間自發(fā)申請或跨行業(yè)、跨領(lǐng)域成立社會組織時，不太容易找到業(yè)務(wù)主管單位，增加了登記難度。實施直接登記改革以后，極大地釋放了社會組織登記發(fā)展的空間，但在具體的工作實踐中仍有待細化落實，完善準入標準。此外，民政部門由于登記管理力量相對薄弱，對直接登記成立后的社會組織如何實施有效的管理服務(wù)，需要進一步創(chuàng)新工作思路，加強事中事后監(jiān)管。

三是社會組織監(jiān)督管理方面，存在不適應(yīng)、手段少等問題。對于大多數(shù)政府部門，由于沒有明確要求承擔對社會組織的監(jiān)管職責，缺少對應(yīng)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制，往往缺乏監(jiān)管的主動性和積極性，缺乏相應(yīng)的管理力量和管理手段?，F(xiàn)有法律法規(guī)賦予登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)管手段，以登記審批、年度檢查、舉報查處等常規(guī)措施為主，大都為被動式的、形式上、階段性的管理，缺乏主動的、實時的、全過程的監(jiān)管手段；管理部門之間的協(xié)調(diào)配合不足，監(jiān)管信息實時共享不夠，不適應(yīng)社會組織改革發(fā)展需要。

四是政府購買社會組織服務(wù)方面，存在碎片化、欠規(guī)范等問題。政府購買社會組織服務(wù)，既是提高公共服務(wù)效益的有力補充，也是支持社會組織發(fā)展的有效手段。雖然政府部門在深化政府職能、加強政府購買服務(wù)方面下了很大功夫，取得了長足進步，但在具體實踐中，政府購買服務(wù)的長效機制和統(tǒng)一平臺還未全面建立，不同區(qū)域、不同部門之間向社會組織購買服務(wù)的力度和范圍差異較大，缺乏持續(xù)、規(guī)范、有效的制度保證。政府購買社會組織服務(wù)項目的成本核算、績效評估難度大，購買項目設(shè)計不盡合理。政府購買服務(wù)項目資金和合同不夠穩(wěn)定，不利于社會組織持續(xù)提升專業(yè)能力，實現(xiàn)健康茁壯成長。

五是社會組織稅收優(yōu)惠方面，存在不明晰、流程繁等問題?，F(xiàn)行稅法沒有統(tǒng)一的社會組織稅收優(yōu)惠規(guī)定，主要通過非營利組織免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格認定，減免社會組織的部分所得稅、營業(yè)稅。一方面，社會組織的減免范圍窄，主要是捐贈收入、政府補助收入、會費等，社會組織承接政府購買服務(wù)項目收入和基金會保值增值服務(wù)收入等，仍要繳納所得稅。另一方面，社會組織申請認定非營利組織免稅資格和公益性捐贈稅前扣除資格，其認定一般需要跨年度，辦理時間較長。

六是社會組織人才待遇方面，存在保障弱、不穩(wěn)定等問題。目前，社會對社會組織人才的認可度普遍不高，從業(yè)人員的職業(yè)榮譽感低。我國還沒有面向社會組織的職業(yè)序列，從業(yè)人員的薪酬待遇、社會保障、培訓激勵、職稱評定等方面政策制度還不夠完善。工作人員在從事社會組織工作時，更多是依靠愛心和熱情，缺乏專業(yè)知識和技能支撐，專業(yè)化程度難以提高。不少工作人員將社會組織視為職業(yè)“跳板”，引得進、難留住，容易造成社會組織人才流失，影響隊伍穩(wěn)定。

三、加強社會組織制度改革的建議

為貫徹落實好中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》，推動社會組織在服務(wù)政府、服務(wù)企業(yè)、服務(wù)社會、服務(wù)群眾中發(fā)揮更大的積極作用，建議抓好十方面的改革發(fā)展工作：

一是建立領(lǐng)導體系，加強頂層設(shè)計，抓好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建議各級黨委政府建立社會組織工作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、指導社會組織立法和改革、發(fā)展工作，及時研究解決發(fā)展中面臨的問題。建議各級黨委、政府將加強和改進社會組織管理工作列入重要議事日程，納入績效考核內(nèi)容，定期聽取工作匯報，完善研究決策制度，切實加強對社會組織發(fā)展工作的領(lǐng)導。

二是加快立法工作，完善法規(guī)制度，強化政策配套。建議抓緊修訂《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等行政法規(guī)，制定《慈善法》《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》相配套的各項配套政策。研究制定志愿服務(wù)法、行業(yè)協(xié)會商會法等專項法規(guī)，適時啟動社會組織法的研究起草工作。

三是明晰部門職責，做實協(xié)同合作，形成工作合力。強化民政部門的登記管理責任，依法做好社會組織的登記審查、日常管理、執(zhí)法查處等工作；按照“誰主管誰負責”的原則，落實業(yè)務(wù)主管單位、行業(yè)管理部門的業(yè)務(wù)指導和行業(yè)管理職責；落實財政、稅務(wù)、審計、金融、法制、人社、外事、物價等有關(guān)部門職責，做好專項事務(wù)的管理服務(wù)工作。建立健全部門之間信息共享、資源互通、工作聯(lián)動等制度，配齊配強工作力量，重點加強對社會組織發(fā)起人、負責人的指導服務(wù)，加強對社會組織重大活動、資金的監(jiān)督管理，加快形成統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、依法監(jiān)管的中國特色社會組織管理體制。

四是深化政社分開，轉(zhuǎn)變政府職能，釋放發(fā)展空間。正確處理政府、市場和社會的關(guān)系，按照《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤總體方案》部署，穩(wěn)妥推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)在機構(gòu)、職能、資產(chǎn)財務(wù)、人員、黨建外事等方面“五分離、五規(guī)范”。規(guī)范政府部門授權(quán)或委托社會組織的事項，禁止社會組織行使行政審批。按照干部管理權(quán)限，嚴格執(zhí)行有關(guān)黨政機關(guān)領(lǐng)導干部在社會組織兼職、任職的規(guī)定，支持社會組織自我管理、自主發(fā)展、平等競爭。

五是加強黨建引領(lǐng)，規(guī)范內(nèi)部治理，促進健康發(fā)展。根據(jù)中央《關(guān)于加強社會組織黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，完善社會組織黨建工作管理體制和工作機制，推進社會組織黨的組織和黨的工作全覆蓋，發(fā)揮社會組織黨組織政治核心作用。加強社會組織登記管理和黨建工作的有效銜接，推動法人組織和黨建組織“雙落地”。健全社會組織法人治理結(jié)構(gòu)和運行機制以及黨組織參與社會組織重大問題決策等制度安排，完善會員（代表）大會、理事（會）、監(jiān)事（會）制度，建立健全社會組織法定代表人離任審計、負責人管理、責任追究和資金管理等制度，使社會組織成為權(quán)責明確、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、制衡有效的法人主體。

六是加強購買服務(wù)，建立購買體系，創(chuàng)新政社關(guān)系。落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，逐步擴大政府向社會組織購買服務(wù)的范圍和規(guī)模，同等條件下，優(yōu)先向社會組織購買民生保障、社會治理、行業(yè)管理等公共服務(wù)項目，支持社區(qū)社會組織、行業(yè)協(xié)會商會等社會組織加快發(fā)展，在參與社會治理中發(fā)揮更大作用。將政府購買服務(wù)項目列入政府部門年度預算，形成年度政府購買服務(wù)工作計劃制度。建議各級政府建立統(tǒng)一的購買服務(wù)公共管理平臺，及時發(fā)布和公開政府購買服務(wù)相關(guān)信息。完善政府購買社會組織服務(wù)項目管理機制，合理確定項目合同期限，改進項目成本核算，優(yōu)化項目評價標準，支持社會組織持續(xù)發(fā)展。

七是細化稅收政策，完善操作規(guī)程，抓好優(yōu)惠落地。全面推動社會組織依法進行稅務(wù)登記，研究完善社會組織稅收政策體系和票據(jù)管理制度。改進社會組織稅收優(yōu)惠資格申報、確認程序，保障社會組織依法享受稅收優(yōu)惠。落實慈善組織、捐贈人、受益人依法享受的稅收優(yōu)惠政策，優(yōu)化辦理手續(xù)。針對慈善組織開展的扶貧濟困活動，落實特殊的優(yōu)惠政策。建議將社會組織納入現(xiàn)有的小微企業(yè)、公共服務(wù)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面扶持政策享受范圍，使社會組織平等參與、平等享受、平等使用。

八是加強規(guī)范評估，建立信用體系，完善退出機制。建立健全專業(yè)化、社會化的社會組織第三方評估機制，修訂評估指標，通過評估促進社會組織自身建設(shè)。推動社會組織建立誠信承諾制度，完善信用評價體系，將社會組織信用狀況與其享受財政扶持政策、承接政府委托職能和購買服務(wù)項目等掛鉤，加強信息共享和聯(lián)合懲戒，建立社會組織“異常名錄”。探索建立健全社會組織行業(yè)規(guī)范，支持社會組織積極履行社會責任，加強行業(yè)自律。通過主動注銷、依法吊銷登記證書、撤銷登記和依法取締等措施，暢通社會組織退出渠道，提高社會組織發(fā)展質(zhì)量。

九是完善人才政策，建立薪酬制度，加強激勵表彰。把社會組織人才納入各級人才工作體系和專業(yè)技術(shù)人才知識更新工程，探索建立社會組織人才職業(yè)發(fā)展體系，對社會組織的專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)行與相關(guān)行業(yè)相同的職業(yè)資格、注冊考核、職稱評定政策，推動社會組織建立符合市場規(guī)律的薪酬體系，建立社會組織人員教育培訓制度，促進社會組織人才隊伍向?qū)I(yè)化、職業(yè)化方向發(fā)展。將社會組織人才納入優(yōu)秀人才政策支持體系，納入工青婦等表彰獎勵范圍，支持和推薦社會組織優(yōu)秀人才參與國際行業(yè)組織建設(shè)。

十是實施信息公開，建立公開平臺，擴大社會監(jiān)督。以公開為原則、不公開為例外，制定和完善各類社會組織尤其是慈善組織的信息公開辦法，建立統(tǒng)一的信息公開平臺。將社會組織年度檢查制度改為年度報告制度，推行社會組織財務(wù)信息公開和注冊會計師審計制度，引導社會組織及時公開負責人、機構(gòu)建設(shè)、資產(chǎn)財務(wù)、重大活動等信息，鼓勵社會組織主動公開各類信息，指導有條件的社會組織設(shè)立新聞發(fā)言人，提高透明度。建立健全針對社會組織的第三方監(jiān)督機制、投訴舉報受理和獎勵機制，保障社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（作者系上海市崇明區(qū)委副書記）