張俊偉

獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的發(fā)展及對(duì)中國(guó)的啟示（下）

張俊偉

美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的運(yùn)作

（一）國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的組織架構(gòu)

美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（Congr essional Budget Office，CBO）成立于1975年，是美國(guó)國(guó)會(huì)下設(shè)的一個(gè)非黨派、專(zhuān)業(yè)性機(jī)構(gòu)。其職責(zé)是為國(guó)會(huì)參眾兩院提供客觀(guān)、專(zhuān)業(yè)、及時(shí)、非政治化的分析，服務(wù)對(duì)象主要是參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)、籌款委員會(huì)、撥款委員會(huì)以及其他國(guó)會(huì)議員。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室并沒(méi)有預(yù)算審批權(quán)。

國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室目前約有職員235人。其中，絕大部分是經(jīng)濟(jì)學(xué)家和公共政策分析人員，此外還有部分律師、IT技術(shù)人員、編輯以及其他領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人士。目前，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室下設(shè)九個(gè)部門(mén)：主任辦公室、預(yù)算分析部、金融分析部、健康、養(yǎng)老與長(zhǎng)期分析部、宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)分析部、管理、商務(wù)與信息服務(wù)部、微觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究部、國(guó)家安全部、稅收分析部等部門(mén)。主要部門(mén)介紹如下：

主任辦公室。在參眾兩院預(yù)算委員推薦的基礎(chǔ)上，眾議院議長(zhǎng)和參議院臨時(shí)議長(zhǎng)共同任命國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室主任。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室主任任期為四年，可連續(xù)獲得任命；并且，在繼任者獲得任命之前，前任主任的任期將自動(dòng)順延。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的其他職位（包括副主任）均由國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室主任任命。幾十年來(lái)，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室已形成傳統(tǒng)，員工職位不隨主任變更而發(fā)生重大變化。對(duì)相關(guān)職位的任命，完全是基于專(zhuān)業(yè)能力的基礎(chǔ)而不考慮其政治背景。主任辦公室的服務(wù)對(duì)象，不僅包括主任和副主任，還包括各位業(yè)務(wù)總監(jiān)（Associate Director），如負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)分析的業(yè)務(wù)總監(jiān)、負(fù)責(zé)議會(huì)事務(wù)的業(yè)務(wù)總監(jiān)、負(fù)責(zé)溝通事務(wù)的業(yè)務(wù)總監(jiān)以及負(fù)責(zé)總法律顧問(wèn)辦公室的業(yè)務(wù)總監(jiān)等。

預(yù)算分析部。預(yù)算分析部提供關(guān)于聯(lián)邦開(kāi)支的基線(xiàn)預(yù)測(cè)、估計(jì)國(guó)會(huì)各項(xiàng)法案的政策成本，預(yù)算分析部也對(duì)大量議案進(jìn)行成本估計(jì)。正式的政策成本估計(jì)既包括法案對(duì)聯(lián)邦政府預(yù)算的影響，也包括其施加給各級(jí)政府和私營(yíng)部門(mén)的成本。預(yù)算分析部還為國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的分析報(bào)告和各項(xiàng)工作做出了關(guān)鍵性的貢獻(xiàn)，具體如：每年一次的總統(tǒng)預(yù)算分析、月度預(yù)算執(zhí)行評(píng)估、預(yù)算政策抉擇、對(duì)生效法律的追蹤記錄等。

金融分析部。金融分析部的政策分析主要集中在聯(lián)邦政府的財(cái)政承諾上，具體包括聯(lián)邦政府的信貸和保險(xiǎn)項(xiàng)目、政府資助的企業(yè)等。該部門(mén)還在財(cái)務(wù)評(píng)估與建模、金融變量預(yù)測(cè)等方面為整個(gè)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室提供技術(shù)支持。

健康、養(yǎng)老與長(zhǎng)期分析部。健康、退休和長(zhǎng)期分析部對(duì)聯(lián)邦政府的醫(yī)療健康政策和項(xiàng)目開(kāi)展政策分析，具體包括：醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、通過(guò)健康保險(xiǎn)交換或社會(huì)保障提供的補(bǔ)貼等。該部門(mén)圍繞許多政策問(wèn)題發(fā)布分析報(bào)告，并在健康保健政策調(diào)整的評(píng)估中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。該部門(mén)還負(fù)責(zé)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的長(zhǎng)期預(yù)算預(yù)測(cè)，以及對(duì)擬實(shí)施政策的長(zhǎng)期財(cái)政效果開(kāi)展分析。

稅收分析部。稅收分析部使用經(jīng)濟(jì)模型和微觀(guān)模擬技術(shù)，對(duì)聯(lián)邦政府未來(lái)的收入增長(zhǎng)情況做出預(yù)測(cè)。該部門(mén)還對(duì)聯(lián)邦稅收和支出的分配情況開(kāi)展分析，并探討稅法變化將給納稅人行為和整體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)何種變化。

（二）國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的工作程序

國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的工作程序是根據(jù)1974年國(guó)會(huì)預(yù)算與截留控制法案，由國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室與參眾兩院預(yù)算委員會(huì)和國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人在協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上形成的。工作程序大部分在20世紀(jì)70年代就已經(jīng)形成了，其具體內(nèi)容包括：國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室如何確定研究主題，采用什么方法開(kāi)展分析研究，研究報(bào)告如何發(fā)布， 誰(shuí)來(lái)評(píng)估辦公室的工作等。

國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的主要職責(zé)，是協(xié)助參眾兩院的預(yù)算委員會(huì)更好地履行職責(zé)。同時(shí)，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室還向國(guó)會(huì)的其他委員會(huì)（如撥款委員會(huì)，金融委員會(huì)）和國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)提供支持。為此，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室發(fā)布了大量分析報(bào)告，其中最著名的就是《年度預(yù)算和經(jīng)濟(jì)展望》。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室分析報(bào)告的撰寫(xiě)和發(fā)布大體需要經(jīng)歷如下步驟：

首先，研究小組仔細(xì)閱讀相關(guān)研究文獻(xiàn)、詳細(xì)了解聯(lián)邦政府的支出計(jì)劃和稅法。

其次，研究小組廣泛分析各類(lèi)數(shù)據(jù)，包括來(lái)自政府統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)的各類(lèi)相關(guān)數(shù)據(jù)，得出初步的分析結(jié)論。由于并不試圖預(yù)測(cè)國(guó)會(huì)將如何修改現(xiàn)行法律以及審議中的法律議案，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室對(duì)預(yù)算和經(jīng)濟(jì)的基線(xiàn)預(yù)測(cè)通常是依照現(xiàn)行法律框架做出的，其對(duì)政策成本的估計(jì)也是在某項(xiàng)法案獲得通過(guò)并在未來(lái)不做修訂的假設(shè)前提下做出的。

再次，向外部專(zhuān)家開(kāi)展溝通和咨詢(xún)，廣泛聽(tīng)取外部意見(jiàn)。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的外部專(zhuān)家包括大學(xué)教授、智庫(kù)分析人士、產(chǎn)業(yè)集團(tuán)代表、其他私營(yíng)部門(mén)的專(zhuān)家以及來(lái)自聯(lián)邦政府和地方政府內(nèi)的相關(guān)工作人員等。大量的咨詢(xún)活動(dòng)是非正式的，但有些咨詢(xún)活動(dòng)也是定期的、常態(tài)化的（如對(duì)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)小組和健康顧問(wèn)小組專(zhuān)家的咨詢(xún)）。

再次，對(duì)報(bào)告開(kāi)展內(nèi)部評(píng)審。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的所有報(bào)告和評(píng)估都要經(jīng)過(guò)內(nèi)部審查程序，以確保研究立場(chǎng)的客觀(guān)性、分析評(píng)估的可靠性和文字表述的清晰易懂。內(nèi)部評(píng)審過(guò)程很?chē)?yán)格，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室內(nèi)部不同層次上的許多人都有參與。此外，分析報(bào)告也要接受該領(lǐng)域內(nèi)外部專(zhuān)家的評(píng)議。有時(shí)候這些外部專(zhuān)家甚至就來(lái)自國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)小組或健康顧問(wèn)小組。

最后，對(duì)外發(fā)布分析報(bào)告。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室把其分析報(bào)告分為機(jī)密和非機(jī)密兩大類(lèi)，對(duì)不同類(lèi)別的分析報(bào)告采用不同的發(fā)布程序。非機(jī)密類(lèi)分析報(bào)告主要指正式的成本估計(jì)和分析報(bào)告，其評(píng)估對(duì)象包括公眾立法建議、總統(tǒng)預(yù)算報(bào)告中的政策提案、參眾兩院及其委員會(huì)表決通過(guò)的議案以及國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室已經(jīng)分析過(guò)的政策選項(xiàng)等。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室在完成上述分析報(bào)告之后，首先會(huì)向?qū)υ撟h題感興趣的議員（往往是議案的提出者）、議會(huì)相關(guān)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的主席及副召集人、預(yù)算委員會(huì)同時(shí)發(fā)布該報(bào)告。此后不久，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室會(huì)在網(wǎng)站上發(fā)布該項(xiàng)分析報(bào)告或成本估算報(bào)告，并通過(guò)電子郵件、推特公告、RSS訂閱通知等傳媒工具對(duì)研究報(bào)告進(jìn)行推送。機(jī)密類(lèi)分析報(bào)告主要由非正式的成本估計(jì)和分析報(bào)告組成。這些報(bào)告是初步評(píng)估的結(jié)果，并不需要接受?chē)?yán)格的內(nèi)部審查程序。出現(xiàn)非正式評(píng)估報(bào)告的原因，通常是議案提交者（如議員）尚未就議案（政策）細(xì)節(jié)做出最終的抉擇，他（她）們需要國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的成本評(píng)估來(lái)充當(dāng)輔助決策工具。即便如此，一旦議案最終成形、予以公開(kāi)，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的成本估計(jì)也會(huì)隨之向感興趣的議員們開(kāi)放。

（三）國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的客觀(guān)獨(dú)立性

為了確保其分析研究工作是客觀(guān)的、公正的、無(wú)黨派的，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室采取了一系列措施，具體如：明確自身定位，不對(duì)外提供政策建議；嚴(yán)格內(nèi)部工作程序，確保分析研究的高質(zhì)量；向外部專(zhuān)家開(kāi)展咨詢(xún)，以避免分析研究工作的片面性；以及執(zhí)行嚴(yán)格規(guī)則，規(guī)避金融（利益）沖突和對(duì)政治活動(dòng)的實(shí)質(zhì)性參與等。這里著重介紹其規(guī)避金融（利益）沖突和對(duì)政治活動(dòng)的實(shí)質(zhì)性參與的政策：

1.旨在規(guī)避金融利益沖突的政策

如果員工的個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益與其工作職責(zé)相互矛盾，就會(huì)出現(xiàn)金融利益沖突的現(xiàn)象。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室對(duì)金融利益沖突采取了嚴(yán)格的限制措施，以維護(hù)其公正無(wú)私的社會(huì)聲譽(yù)。

政府道德法案（Ethics in Government Act）要求，年收入超過(guò)一定門(mén)檻（政府收入體系第15級(jí)基本工資的120%）的國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室員工，必須向國(guó)會(huì)書(shū)記官披露其財(cái)務(wù)狀況。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的總顧問(wèn)辦公室對(duì)其披露的收入報(bào)表進(jìn)行檢查，以發(fā)現(xiàn)是否存在利益沖突的現(xiàn)象及其收入是否實(shí)質(zhì)性合規(guī)。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室也要求其全體員工向其領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告本人或其家庭成員的經(jīng)濟(jì)利益與其所從事的分析研究工作（結(jié)論）是否存在關(guān)聯(lián)（當(dāng)然，如果是多元化的共同基金或單位投資信托基金，則無(wú)需報(bào)告和披露）。如果存在利益關(guān)聯(lián)情況，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室會(huì)采取一系列措施，如工作回避、調(diào)換工作崗位、對(duì)研究報(bào)告開(kāi)展額外的審查、乃至把特殊的經(jīng)濟(jì)利益剝離出來(lái)等，把利益沖突的現(xiàn)象減輕到最低程度。

此外，為了避免可能存在的利益沖突，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的職員必須遵守一系列禁令。具體如：在面對(duì)政府機(jī)構(gòu)時(shí)不得充當(dāng)任何人的代理人，不得接受外國(guó)政府任何形式的補(bǔ)償，不得充當(dāng)國(guó)外委托人的代理人，在外部參與雇傭性活動(dòng)時(shí)（無(wú)論有無(wú)報(bào)酬）必須事先得到領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，以及對(duì)公開(kāi)發(fā)表文章、講演和出席活動(dòng)收取報(bào)酬的限制性規(guī)定等。

2.旨在規(guī)避“實(shí)質(zhì)性”政治活動(dòng)的政策

國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的聲譽(yù)和可信度來(lái)自于非黨派性和中立性，但另一方面，它也希望其員工盡可能多地參與市民生活并就公共事務(wù)發(fā)表個(gè)人見(jiàn)解。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的政策就是要在兩者中間努力尋求平衡。

員工個(gè)人參與了某項(xiàng)政治活動(dòng)，如果被外界認(rèn)為是其所在機(jī)構(gòu)（國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室）在支持該項(xiàng)活動(dòng)，那么，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室就會(huì)認(rèn)為該員工的政治參與給其聲譽(yù)和形象帶來(lái)了損害。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室所著力規(guī)避的，就是上述“實(shí)質(zhì)性”政治活動(dòng)，具體如：擔(dān)任競(jìng)選活動(dòng)的雇員、充當(dāng)競(jìng)選活動(dòng)的代理人，以及持續(xù)地參與政府官員的政策過(guò)程等。

基于上述原則，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室并不反對(duì)其員工以個(gè)人身份參與下列政治活動(dòng)，具體如：參加集會(huì)、進(jìn)行選民登記、推動(dòng)選民參加投票、發(fā)放宣傳郵件、發(fā)散宣傳品、開(kāi)展電話(huà)游說(shuō)、參與投票以及為競(jìng)選活動(dòng)捐款等。除此之外，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的員工還可以擔(dān)任地區(qū)性、無(wú)黨派的職務(wù)，如學(xué)校董事、顧問(wèn)委員會(huì)顧問(wèn)等。

對(duì)于“實(shí)質(zhì)性”政治活動(dòng)，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室會(huì)根據(jù)政治活動(dòng)的性質(zhì)、員工參與的程度、參與的時(shí)間和地點(diǎn)，員工在國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室中的職位以及員工政治參與與其工作職責(zé)間的聯(lián)系來(lái)確定其可能帶來(lái)的危害。一般而言，高級(jí)職位員工政治參與可能帶來(lái)的危害要高于低級(jí)職位員工政治參與所帶來(lái)的危害；政策分析性活動(dòng)政治參與可能帶來(lái)的危害要高于事務(wù)性活動(dòng)卷入政治活動(dòng)可能帶來(lái)的危害。

國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室在人員選用方面堅(jiān)持能力原則。但堅(jiān)持能力原則絕不意味著完全排除政治活動(dòng)的影響。職位申請(qǐng)人是否符合國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的履職條件，既取決于申請(qǐng)人的業(yè)務(wù)能力，也取決于其能否以中立、客觀(guān)的方式履職，取決于其是否（或被認(rèn)為）擁有明顯的政治傾向。因此，在對(duì)多數(shù)職位的招聘過(guò)程中，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室會(huì)考慮求職者是否公開(kāi)地參與了競(jìng)選活動(dòng)、是否公開(kāi)支持了某個(gè)政黨候選人或政府官員。如果候選人確已參與政治活動(dòng)，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室就會(huì)慎重考慮求職者能否客觀(guān)地履行其職責(zé)，慎重考慮其政治參與是否會(huì)影響到社會(huì)對(duì)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的觀(guān)感。

除此之外，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室工作人員還必須遵守一般政府雇員所必須遵守的行為禁令，具體如：在聯(lián)邦政府雇員工作場(chǎng)所內(nèi)（包括眾議院的辦公場(chǎng)所內(nèi)）索要或接受政治捐款，向聯(lián)邦政府雇員（包括眾議院雇員）索要競(jìng)選捐款，以及向作為雇主或雇主單位成員的政府官員或議會(huì)議員提供政治捐款等。

3.旨在規(guī)避顧問(wèn)小組成員金融利益沖突和政治活動(dòng)的政策

國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室設(shè)立顧問(wèn)小組，是為了搜集來(lái)自不同角度的信息和見(jiàn)解。通常情況下，如果某位顧問(wèn)實(shí)質(zhì)性地參與了政治活動(dòng)或存在金融利益沖突，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室會(huì)要求其離開(kāi)顧問(wèn)小組或暫停其職務(wù)（不再邀請(qǐng)其參加相關(guān)活動(dòng)）。

2015年3月末，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室開(kāi)始執(zhí)行一項(xiàng)新政策，要求各位顧問(wèn)向國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室報(bào)告其重大金融事項(xiàng)和政治活動(dòng)，內(nèi)容包括：實(shí)質(zhì)性政治活動(dòng)，工資、其他補(bǔ)償和禮品（包括旅游），與競(jìng)選活動(dòng)或聯(lián)邦政府之間進(jìn)行的有關(guān)未來(lái)就業(yè)的談判，與外國(guó)政府達(dá)成的研究協(xié)議（贈(zèng)款、合同等），專(zhuān)門(mén)為提出完善公共政策的建議而簽訂的研究協(xié)定，其他研究協(xié)議，以及金融投資等。重大事項(xiàng)報(bào)告制度的建立，有助于國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室更加嚴(yán)密地監(jiān)控金融利益沖突和政治活動(dòng)，更加有效地保障其客觀(guān)中立和非黨派特性。

獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)所發(fā)揮的作用

獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的快速發(fā)展是“次貸危機(jī)”以來(lái)的新現(xiàn)象?，F(xiàn)在就試圖對(duì)其在財(cái)政管理新框架中的作用做出全面而系統(tǒng)的評(píng)價(jià)，顯然還為時(shí)尚早。但從代表性國(guó)家的情況看，獨(dú)立預(yù)算機(jī)構(gòu)顯然發(fā)揮了正面的作用，基本達(dá)到了制度設(shè)計(jì)者的預(yù)期。以澳大利亞為例，澳大利亞國(guó)家審計(jì)署對(duì)議會(huì)預(yù)算辦公室（Parliamentary Budget Office，PB0）的績(jī)效審計(jì)報(bào)告就明確提出：自2012年7月運(yùn)行以來(lái)，議會(huì)預(yù)算辦公室有效地履行了其法定義務(wù)，并被看作是預(yù)算與財(cái)政政策領(lǐng)域獨(dú)立的、可信賴(lài)的、權(quán)威的分析來(lái)源”。概括而言，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的作用主要表現(xiàn)在如下幾方面：

1.改變了預(yù)算管理程序，提升了預(yù)算編制和管理水平

通常情況下，一個(gè)國(guó)家的預(yù)算報(bào)告是由政府部門(mén)（如財(cái)政部）負(fù)責(zé)準(zhǔn)備、提交的。但部分國(guó)家獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的成立，負(fù)擔(dān)起了預(yù)測(cè)財(cái)政收支變化的責(zé)任，改變了由政府部門(mén)壟斷預(yù)算報(bào)告準(zhǔn)備過(guò)程的局面。仍以英國(guó)為例。預(yù)算責(zé)任憲章規(guī)定，財(cái)政大臣向國(guó)會(huì)提交預(yù)算報(bào)告或年中預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，在通常情況下需要提前至少10周告知預(yù)算責(zé)任辦公室。在接到相關(guān)通知之后，預(yù)算責(zé)任辦公室會(huì)和財(cái)政部共同擬定一個(gè)時(shí)間表，就雙方圍繞經(jīng)濟(jì)和預(yù)算預(yù)測(cè)、政策成本預(yù)測(cè)等事項(xiàng)開(kāi)展溝通做出安排。預(yù)算責(zé)任辦公室首先會(huì)根據(jù)自己對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的預(yù)測(cè)估計(jì)政府（乃至整個(gè)公共部門(mén)）的各項(xiàng)分類(lèi)收入和支出，并據(jù)此匯總出收入和支出的總量和變化趨勢(shì)，評(píng)估政府實(shí)現(xiàn)中期預(yù)算目標(biāo)的前景；然后，預(yù)算責(zé)任辦公室將上述預(yù)測(cè)結(jié)果和評(píng)估結(jié)果提交給財(cái)政大臣，征求其意見(jiàn)；根據(jù)來(lái)自財(cái)政部的反饋意見(jiàn)，預(yù)算責(zé)任辦公室再對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)做出修正；最后，預(yù)算責(zé)任辦公室向財(cái)政大臣提交其最終預(yù)測(cè)結(jié)果和評(píng)估結(jié)果。在業(yè)務(wù)磋商和意見(jiàn)反饋的過(guò)程中，由于雙方的觀(guān)點(diǎn)和意見(jiàn)對(duì)各自而言十分重要，預(yù)算責(zé)任辦公室和財(cái)政部都很重視來(lái)自對(duì)方的意見(jiàn)。就這樣，預(yù)算責(zé)任辦公室嵌入到了財(cái)政部（英國(guó)政府）預(yù)算準(zhǔn)備和管理過(guò)程之中，成為推動(dòng)財(cái)政部提高預(yù)算管理水平的重要力量。

2.加強(qiáng)了議會(huì)財(cái)政監(jiān)督，提升了公共政策的質(zhì)量

監(jiān)督和制衡是現(xiàn)代預(yù)算制度的基本原則。要有效地對(duì)預(yù)算實(shí)行監(jiān)督，議會(huì)就必須具備相應(yīng)的能力和條件。現(xiàn)代政府規(guī)模龐大，運(yùn)行流程復(fù)雜，資金收支種類(lèi)繁多。即便是外部的專(zhuān)業(yè)人士，往往也難準(zhǔn)確把握政府財(cái)政運(yùn)行的全貌，更不用說(shuō)評(píng)估特定領(lǐng)域內(nèi)財(cái)政資金使用的績(jī)效了。獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)設(shè)立以后，通過(guò)定期發(fā)布預(yù)測(cè)報(bào)告和政策分析報(bào)告，改變了議員們?cè)谛畔@取方面的劣勢(shì)地位（相對(duì)于政府而言），為加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)造了有利條件。

獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的設(shè)立，還降低了執(zhí)政黨利用政府內(nèi)部信息謀求有利競(jìng)選地位的可能，使在野黨和執(zhí)政黨得以公平地開(kāi)展“政策競(jìng)爭(zhēng)”。正像澳大利亞國(guó)家審計(jì)署對(duì)議會(huì)預(yù)算辦公室的評(píng)價(jià)那樣：“受到咨詢(xún)的相關(guān)各方都認(rèn)為，議員們破天荒地能夠在議會(huì)周期的各個(gè)階段獲得獨(dú)立的政策成本分析和信息提供服務(wù)，并且，大家都認(rèn)為其提供的成本分析是高質(zhì)量的……，相關(guān)各方也都同意，議會(huì)預(yù)算辦公室的工作提升了競(jìng)選承諾的透明度，便利了圍繞公共財(cái)政事務(wù)更有效地開(kāi)展公開(kāi)辯論”。獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)對(duì)中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的揭示，也對(duì)在任政府片面追求短期政策效應(yīng)的機(jī)會(huì)主義行為構(gòu)成強(qiáng)有力的制約。它引導(dǎo)著朝野力量“眼光朝內(nèi)”，把重點(diǎn)放到完善政策設(shè)計(jì)、提高資金使用效率上。這些，都是有助于推動(dòng)提升公共治理水平、促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的。

3.提高了財(cái)政運(yùn)行的可持續(xù)性，提振了公眾對(duì)政府的信心

獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)獨(dú)特的角色定位（客觀(guān)、獨(dú)立、非黨派）為其帶來(lái)了超脫的身份和高質(zhì)量的預(yù)測(cè)和分析報(bào)告。政府、議會(huì)越重視發(fā)揮獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的作用，對(duì)其預(yù)測(cè)和分析成果采納得越多，就會(huì)有越多的社會(huì)公眾認(rèn)為其尊重科學(xué)、具有專(zhuān)業(yè)精神；就會(huì)有越多的社會(huì)公眾認(rèn)為其擺脫了政黨的私利，在追求健康的、可持續(xù)的發(fā)展。

獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)發(fā)展對(duì)我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度改革的啟示

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央強(qiáng)力推進(jìn)改革，我國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政制度在多方面取得進(jìn)展。但仔細(xì)觀(guān)察也可發(fā)現(xiàn)，改革面臨多方面的困難，前進(jìn)步履艱難：有的改革步伐低于預(yù)期，列上日程的改革措施遲遲不能出臺(tái)；有的改革措施已形成了相應(yīng)的法律法規(guī)，但新的運(yùn)行規(guī)則卻遲遲不能落地；有的改革措施甚至出現(xiàn)了“進(jìn)兩步退一步”的局面（如對(duì)地方融資平臺(tái)的清理和清理違規(guī)稅收減免等）。難免有人會(huì)發(fā)出“改革空轉(zhuǎn)”的感慨。出現(xiàn)上述局面，原因是多方面的：首先，我們已初步建立起了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)稅體制?，F(xiàn)在推進(jìn)財(cái)政體制改革，更多是在既有框架下做“完善”的文章，它給人們帶來(lái)的新鮮感、沖擊感遠(yuǎn)不如20世紀(jì)90年代搭建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)框架、“新舊模式轉(zhuǎn)換”那么強(qiáng)烈。其次，財(cái)政改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。如果說(shuō)稅收制度優(yōu)化調(diào)整的是政府與企業(yè)、居民的分配關(guān)系，那么，完善分稅制、完善轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整的則是政府間的利益分配關(guān)系，完善預(yù)算管理體制調(diào)整的是同級(jí)政府內(nèi)部決策層、財(cái)政管理部門(mén)、規(guī)劃發(fā)展部門(mén)、各支出部門(mén)之間圍繞預(yù)算資金分配、使用和管理方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如果說(shuō)前者尚有可能通過(guò)集中政府力量、集中決策權(quán)予以強(qiáng)力推動(dòng)的話(huà)，那么后兩者則只能通過(guò)完善相關(guān)機(jī)制，重構(gòu)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的方式予以解決。因此，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，需要從重構(gòu)政府、企業(yè)、社會(huì)關(guān)系的高度進(jìn)行全盤(pán)謀劃。僅靠有關(guān)部門(mén)“壯士斷腕”“對(duì)自己狠點(diǎn)”，是難以“走出一片新天地”的。再次，法制化水平低是現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政改革面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。但遺憾的是，本輪改革沿襲了過(guò)去“由行政主導(dǎo)”的做法，出現(xiàn)了借助 “行政手段”來(lái)推動(dòng)“依法治國(guó)”的局面。在“有法不依”的大環(huán)境下推行新的法律法規(guī)，效果不彰、執(zhí)行遭遇“打折扣”也是意料之中的事。

獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)以其自身的新鮮實(shí)踐，豐富了現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)涵，為推進(jìn)我國(guó)財(cái)政制度改革提供了新的啟發(fā)。獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)的成功實(shí)踐啟示我們：

1.推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政改革，應(yīng)當(dāng)把加強(qiáng)人大監(jiān)督作為突破口?，F(xiàn)代財(cái)政運(yùn)行一頭托著政府，一頭托著議會(huì)（人大），在社會(huì)治理架構(gòu)中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。近現(xiàn)代財(cái)政的發(fā)端，就是英國(guó)“光榮革命”確立了議會(huì)對(duì)財(cái)政的主導(dǎo)權(quán)。我們推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度，必須做實(shí)人大監(jiān)督，并把加強(qiáng)人大監(jiān)督作為推動(dòng)財(cái)政運(yùn)行民主化、法治化、透明化的突破口和重要抓手。

2.應(yīng)建設(shè)充滿(mǎn)活力的財(cái)政委員會(huì)，扭轉(zhuǎn)預(yù)算監(jiān)督嚴(yán)重缺位的局面。在現(xiàn)行的法律架構(gòu)下，把審查、批準(zhǔn)決算的權(quán)力賦予給了各級(jí)人大常委會(huì)。而具體職能則主要由人大常委會(huì)的財(cái)經(jīng)委員會(huì)所承擔(dān)。面對(duì)能力不足的困擾，全國(guó)人大常委會(huì)、各省級(jí)人大機(jī)關(guān)常委會(huì)又普遍設(shè)立了預(yù)算工作委員會(huì)作為財(cái)經(jīng)委員會(huì)的助手機(jī)構(gòu)。這樣層層委托下來(lái)，就帶來(lái)了權(quán)責(zé)不清、難以問(wèn)責(zé)的難題。既有的制度設(shè)計(jì)并沒(méi)有完全發(fā)揮出應(yīng)有的活力。我們應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將預(yù)算審查職能從人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)委員會(huì)中剝離出來(lái)，在縣級(jí)及以上人大常委會(huì)普遍設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，并賦予其審查、監(jiān)督政府預(yù)算和決算的專(zhuān)責(zé)，以改變預(yù)算監(jiān)督長(zhǎng)期嚴(yán)重缺位的局面。

3.應(yīng)充分發(fā)掘預(yù)算工委的制度潛力，為推進(jìn)改革凝聚力量。財(cái)政改革往往涉及重大利益關(guān)系的調(diào)整。公眾對(duì)改革方案的認(rèn)同，社會(huì)輿論的壓力，是改革得以順利推進(jìn)的必要前提。獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)以獨(dú)立的身份，對(duì)財(cái)政收支做出預(yù)測(cè)，對(duì)政策成本做出分析，客觀(guān)上是對(duì)政府改革政策的一種“背書(shū)”，這是有利于遏制利益集團(tuán)勢(shì)力、凝聚改革認(rèn)同的。因此，獨(dú)立財(cái)政機(jī)構(gòu)是推進(jìn)財(cái)政改革的“正能量”。我國(guó)預(yù)算工作委員會(huì)的設(shè)立，已經(jīng)為充分發(fā)揮其正能量打開(kāi)了大門(mén)?，F(xiàn)在應(yīng)該做的，就是推動(dòng)縣級(jí)及以上人大常委會(huì)普遍設(shè)立預(yù)算工作委員會(huì)，同時(shí)根據(jù)其履職需要，充實(shí)其人手，增加其經(jīng)費(fèi)投入，強(qiáng)化其工作獨(dú)立性和透明度。

4.推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政改革，還應(yīng)當(dāng)善于從政府全局的高度進(jìn)行謀劃和操作。在很大程度上，預(yù)算管理改革解決的是公共資金如何分、如何花、如何監(jiān)督和如何問(wèn)責(zé)的問(wèn)題。只有著眼于理順財(cái)政部門(mén)和政府決策層、規(guī)劃發(fā)展部門(mén)（發(fā)改委）、各支出部門(mén)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，才能引導(dǎo)預(yù)算管理步入高效運(yùn)轉(zhuǎn)的軌道，才能有效提升財(cái)政資金的使用效率。這顯然是政府決策層（乃至中央政府決策層）的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)前，由財(cái)政部門(mén)主導(dǎo)推動(dòng)的預(yù)算管理改革面臨重重阻力，一個(gè)重要原因也正在于此。

作者單位：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究部