張　智

(公安部消防局 戰(zhàn)訓(xùn)處，北京　100054)

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我國消防部隊?wèi)?yīng)急救援體系建設(shè)構(gòu)想

張智

(公安部消防局 戰(zhàn)訓(xùn)處，北京100054)

通過介紹公安消防部隊?wèi)?yīng)急救援體系建設(shè)進(jìn)展情況，分析當(dāng)前消防應(yīng)急救援形勢任務(wù)存在的主要薄弱環(huán)節(jié)，提出建設(shè)以公安消防部隊為依托的消防應(yīng)急救援體系的設(shè)想。

消防；應(yīng)急救援；體系；進(jìn)展；設(shè)想

近年來，我國地震等自然災(zāi)害和重大安全生產(chǎn)事故等社會突發(fā)事件頻發(fā)，給人民群眾生命財產(chǎn)帶來嚴(yán)重危害，極大影響了社會和諧穩(wěn)定。如何建立一個具有反應(yīng)快速、聞警即動、通用性強(qiáng)、裝備先進(jìn)、覆蓋面廣的應(yīng)急救援體系，最大限度地減少各種災(zāi)害和社會公共突發(fā)事件帶來的損害，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的迫切需要，對構(gòu)建社會主義和諧社會、最大限度地保障人民群眾生命財產(chǎn)安全具有十分重要的意義。

《中華人民共和國消防法》明確規(guī)定：“公安消防隊、專職消防隊依照國家規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作?！盵1]2009年，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》中進(jìn)一步明確要求：“各縣級人民政府要以公安消防隊伍及其他優(yōu)勢專業(yè)應(yīng)急救援隊伍為依托，建立或確定‘一專多能’的縣級綜合性應(yīng)急救援隊伍，在相關(guān)突發(fā)事件發(fā)生后，立即開展救援處置工作?！盵2]全國公安消防部門認(rèn)真履行《中華人民共和國消防法》賦予的法律職責(zé)，堅決貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)工作決策部署，公安消防部隊?wèi)?yīng)急救援專業(yè)隊伍不斷壯大，應(yīng)急保障物資準(zhǔn)備不斷完備，應(yīng)急預(yù)案體系不斷完善，應(yīng)急救援能力穩(wěn)步提升。近年來，公安消防部隊參加各類災(zāi)害事故應(yīng)急救援不斷增多，火災(zāi)撲救、應(yīng)急救援、社會救助等接警出動起數(shù)從2006年的47.2余萬起增加到2014年的113.7萬余起，特別是在云南彝良、云南魯?shù)椤⑺拇ㄌJ山、甘肅漳縣岷縣、西藏日喀則等地震救援，抗洪搶險、抗旱救災(zāi)，山體滑坡與泥石流救援，以及維穩(wěn)處突等工作中，公安消防部隊快速反應(yīng)、科學(xué)施救，發(fā)揮了主力軍和突擊隊的作用，得到了各級黨委、政府和人民群眾的高度贊譽(yù)。簡要回顧了國家“十二五規(guī)劃”實施以來公安消防部隊?wèi)?yīng)急救援體系建設(shè)情況，分析了當(dāng)前消防應(yīng)急救援體系存在的主要不足，提出了改進(jìn)和加強(qiáng)以公安消防部隊為依托的應(yīng)急救援體系的一些設(shè)想。

一、公安消防部隊?wèi)?yīng)急救援體系建設(shè)現(xiàn)狀

(一)消防應(yīng)急救援力量

近年來，公安消防部隊不斷加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高自身履職能力。截至目前，全國共有執(zhí)勤消防中隊(消防站)4 504個，消防官兵17萬余人，配備各類消防車近3萬輛。其中，建成主要承擔(dān)應(yīng)急搶險救援任務(wù)的特勤大隊64個，特勤中隊466個，應(yīng)急救援攻堅組9 000多個，水上、山岳、索道等事故救援專業(yè)隊1 000多個，按照國際地震救援隊標(biāo)準(zhǔn)組建地震搜救隊557個(輕型地震搜救隊416個，重型地震搜救隊141個)。此外，國家和地方政府投入經(jīng)費(fèi)9.06億元，依托公安消防部隊在河北石家莊、遼寧沈陽、浙江紹興、廣東廣州、重慶、新疆烏魯木齊建設(shè)了6個國家陸地搜尋與救護(hù)基地，配備各類應(yīng)急救援特種器材1萬多件套、車輛96輛。

同時，公安消防部隊認(rèn)真貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》，推動省、市、縣三級政府以公安消防隊伍為依托組建綜合性應(yīng)急救援隊伍。目前，31個省(直轄市、自治區(qū))全部依托公安消防部隊掛牌成立了省、市、縣三級綜合應(yīng)急救援隊伍，28個省份還依托公安消防部隊組建了省級地震救援隊?？梢哉f，消防應(yīng)急救援力量基本覆蓋了所有區(qū)縣，有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已部署到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，初步形成了比較完善的應(yīng)急救援力量體系。

(二)消防應(yīng)急救援預(yù)案體系

公安消防部隊立足實戰(zhàn)，按照危險化學(xué)品、建筑堆垛、交通運(yùn)輸、其它等4大類、31小類、56種滅火救援對象，分別制作了數(shù)字化滅火救援類型預(yù)案。為加強(qiáng)和規(guī)范滅火救援預(yù)案編制工作，提高預(yù)案的針對性和可操作性，部消防局組織編制了高層、地下、人員密集場所、地震等17類災(zāi)害事故滅火救援模板供全國消防部隊使用，目前各地消防部隊共制定總隊、支隊級滅火救援類型預(yù)案34 000余份。此外，公安部消防局認(rèn)真總結(jié)四川汶川、青海玉樹抗震救援實踐，針對地震救援時效性強(qiáng)的特點，按照2 h、4 h的集結(jié)要求，分別制定了一次性調(diào)集5 000、10 000、20 000、30 000救援力量的跨區(qū)域地震救援預(yù)案，明確了力量編成和運(yùn)輸保障方式。2011年，公安部消防局在四川宜賓組織四川、重慶、云南公安消防總隊的12支輕型和重型搜救隊、569名官兵進(jìn)行了川滇地區(qū)跨區(qū)域地震救援實戰(zhàn)拉動演練。2014年，公安部消防局在遼寧撫順組織遼寧、吉林、黑龍江、河北、內(nèi)蒙古總隊的10支重型地震搜救隊、山東搜救犬基地搜救犬分隊共計889名官兵、109輛消防車、48頭搜救犬進(jìn)行了北方地區(qū)跨區(qū)域地震救援實戰(zhàn)拉動演練。2015年，公安部消防局在海南洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)組織海南、廣東、廣西三省區(qū)公安消防部隊的93輛消防車、526名官兵和32個社會聯(lián)動單位進(jìn)行石油化工火災(zāi)撲救跨海增援聯(lián)合作戰(zhàn)演練，此次演練是全國公安消防部隊首次舉辦跨海增援聯(lián)合作戰(zhàn)演練。這三次跨區(qū)域?qū)崙?zhàn)拉動演練都是在近似實戰(zhàn)的演練現(xiàn)場，通過大密度、高強(qiáng)度的連續(xù)救援，不斷提升公安消防部隊的實戰(zhàn)能力。

(三)消防應(yīng)急指揮處置機(jī)制

為確保應(yīng)急救援工作的有序開展，依據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，公安消防部隊初步建立了四級應(yīng)急指揮處置機(jī)制[3]：一級為跨省(區(qū)、市)救援，由公安部根據(jù)中央要求實施；二級為跨地(市、州、盟)救援，由省公安廳和消防總隊指揮處置，同時報公安部；三級為跨縣(市、區(qū)、旗)救援，由市公安局和消防支隊指揮處置，同時報省公安廳和消防總隊；四級為縣級區(qū)域內(nèi)救援，由縣公安局和消防大隊指揮處置，同時報市公安局和消防支隊。在實行四級應(yīng)急指揮處置機(jī)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確事故現(xiàn)場指揮權(quán)責(zé)，當(dāng)公安消防部隊和社會其他應(yīng)急救援聯(lián)動部門協(xié)同處置時，由政府領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一指揮或授權(quán)指揮；當(dāng)公安消防部隊與公安機(jī)關(guān)其他警種聯(lián)合處置時，由公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一指揮或授權(quán)指揮；當(dāng)公安消防部隊獨(dú)立處置時，由公安消防部隊現(xiàn)場最高指揮員指揮。在災(zāi)害事故救援中，公安消防部隊主要負(fù)責(zé)現(xiàn)場處置，與公安機(jī)關(guān)其他警種及社會相關(guān)應(yīng)急救援力量密切配合，按照職責(zé)分工，全力開展應(yīng)急救援工作。

(四)消防應(yīng)急救援戰(zhàn)勤保障

公安消防部隊著眼滅火救援應(yīng)急裝備保障和跨區(qū)域裝備保障要求，從2009年開始逐步建立了部消防局、總隊、支隊三級裝備儲備機(jī)制。部消防局根據(jù)跨區(qū)域滅火救援需要，在北京、石家莊、沈陽、紹興、長沙、廣州、成都、重慶、銀川、烏魯木齊等城市建設(shè)10個應(yīng)急裝備物資儲備庫。各地按照“完善體系、健全機(jī)制、平戰(zhàn)結(jié)合、警地融合、提升效能”的要求，在275個地級以上城市建立了戰(zhàn)勤保障大隊，逐步建立了部隊儲備與社會保障相結(jié)合、實物儲備與企業(yè)生產(chǎn)能力儲備相結(jié)合、部隊運(yùn)送與交通物流部門運(yùn)送相結(jié)合的儲運(yùn)機(jī)制，儲備一批科技含量高，能夠滿足跨區(qū)域滅火和搶險救援需要的應(yīng)急裝備物資，形成覆蓋全國的應(yīng)急物資裝備儲備保障網(wǎng)絡(luò)。

二、消防應(yīng)急救援體系的主要不足

(一)消防警力總量仍顯不足

現(xiàn)有消防警力不能滿足日益繁重的消防保衛(wèi)任務(wù)的需要。截至2014年底，公安消防部隊共有官兵17萬余名，加上地方政府專職消防員9.9萬余人、企業(yè)事業(yè)單位專職消防員6.9萬余人，全國共有專職消防員約33.8萬余人，僅占全國總?cè)丝诘?.47‰，相比之下，美國占11‰，日本占12‰，俄羅斯占15‰。我國城鄉(xiāng)現(xiàn)有各類消防站12 115個，每個消防站平均服務(wù)公民數(shù)11萬多人，美國8 500多人，日本3.8萬多人，德國2 400多人。近年來，各地新城區(qū)在不斷建設(shè)，城市建成區(qū)面積在不斷擴(kuò)大，有的甚至擴(kuò)大為十年前的好幾倍，消防工作任務(wù)量成倍增加，但消防部隊編制員額增長緩慢。全國城市消防站欠賬35%，199個縣無現(xiàn)役消防隊，其中94個縣無任何專業(yè)滅火應(yīng)急救援力量，多種形式消防隊伍招不到人、留不住人、戰(zhàn)斗力不高的問題比較突出。據(jù)統(tǒng)計，20年來我國GDP從1994年的4.85萬億元增長到2014年的63.65萬億元，增長超過12倍；公安消防部隊接警出動次數(shù)則由1994年的幾萬起上升到2014年的113.7萬起，與GDP增長比例相當(dāng)，但同期全國現(xiàn)役消防警力僅增長0.67倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日益繁重的滅火與應(yīng)急救援任務(wù)需要，一些大中城市的消防中隊每年接警出動都在1 000起以上，部分甚至近3 000起，官兵長期處于疲憊不堪的超負(fù)荷狀態(tài)。此外，廣大農(nóng)村消防力量、消火栓等消防基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)展不大，全國70%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有專業(yè)消防力量，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊不少有名無實，難以有效發(fā)揮作用；一些新建或在建水利樞紐、能源戰(zhàn)略儲備庫和?；芳⒌氐葒壹壧卮笮椭攸c建設(shè)項目所在地消防力量不足的問題也比較突出。

(二)應(yīng)急救援法律法規(guī)不完善

法制建設(shè)是應(yīng)急救援力量體系建設(shè)的基礎(chǔ)和保障，也是開展各項應(yīng)急救援活動的根本依據(jù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國應(yīng)對突發(fā)公共事件而制定的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章已超過130余件，涉及公安、消防、交通、安全生產(chǎn)、氣象、公共衛(wèi)生、保險等多個行業(yè)和部門，例如《消防法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《防震減災(zāi)法》《防洪法》《安全生產(chǎn)法》，這些法律法規(guī)構(gòu)成了我國應(yīng)急救援工作的法制基礎(chǔ)。但都是針對不同類型的災(zāi)害事故分別立法，大多數(shù)是各部門根據(jù)各自行業(yè)內(nèi)的應(yīng)急和救援工作特點專門制定的，其法制化程度還不高，法律效力也偏低，相互之間缺乏銜接、甚至存在矛盾，不利于部門之間的協(xié)調(diào)與配合，難以有效規(guī)范國家綜合應(yīng)急救援力量體系的科學(xué)運(yùn)作?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)消防工作的意見》和《消防法》等相關(guān)法律雖然對公安消防部隊所承擔(dān)的應(yīng)急救援工作的任務(wù)進(jìn)行了的明確界定，但在實踐中還存在一些不適應(yīng)性，特別是在處置一些突發(fā)性事件中表現(xiàn)相當(dāng)突出。以處置道路交通事故為例子，處置此類事故時一般是公安消防部隊第一時間到場而不是地方人民府相關(guān)部門，為避免耽誤最佳搶救時機(jī)，搶救生命，公安消防指揮員會在地方部門政府的相關(guān)人員不在場或未到場前的情況下發(fā)布行動命令，但是因此會帶來一定的法律后果。雖然此類事件不是很多見，但是隨著搶險救援工作任務(wù)越來越多，必定成為公安消防部隊一個不可回避的問題，從而一些應(yīng)急搶險救援工作的順利進(jìn)行也將會受到影響。

(三)應(yīng)急救援響應(yīng)機(jī)制不完善

當(dāng)前，我國政府層面負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的主要常設(shè)機(jī)構(gòu)是國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，地方各級政府也相應(yīng)成立了應(yīng)急委、應(yīng)急辦，其主要職責(zé)是應(yīng)急值守、信息匯總、綜合協(xié)調(diào)等，發(fā)揮著運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。在一定意義上講，這些部門尚未完全脫離“值班室”的角色，并不是常態(tài)化、實體性的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，在重特大災(zāi)害事故應(yīng)急救援中難以實施有效統(tǒng)一指揮。近年來，各地政府加強(qiáng)了政府主導(dǎo)、各部門參與的應(yīng)急聯(lián)席會議制度建設(shè)，但在實際運(yùn)行中多是研究隊伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入、檢查考核等事務(wù)性工作，在應(yīng)急響應(yīng)、指揮協(xié)調(diào)、綜合保障等方面還缺乏實質(zhì)性的內(nèi)容。因此，每當(dāng)重特大災(zāi)害事故發(fā)生時，從中央到地方基本上都是臨時成立領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門再按照固有職責(zé)分級成立指揮機(jī)構(gòu)，多個指揮部并存、重疊、交叉，各自為戰(zhàn)、各管一攤，指令下達(dá)多頭，難以達(dá)到應(yīng)急救援工作反應(yīng)快速、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、協(xié)同有序的要求。此外，我國目前尚未建立政府統(tǒng)一的應(yīng)急救援指揮平臺，各種防災(zāi)減災(zāi)信息源分散在各行業(yè)、系統(tǒng)應(yīng)急救援指揮中心，采取的是“一個部門為主、其他部門配合”的模式，各自獨(dú)立、自成體系，沒有建立完善的應(yīng)急信息網(wǎng)絡(luò)化管理以及有效的技術(shù)支持體系，在頂層設(shè)置上不聯(lián)通、不聯(lián)動，國家和地方的應(yīng)急響應(yīng)難以緊密銜接，缺乏統(tǒng)一調(diào)度指揮各類應(yīng)急救援隊伍協(xié)同作戰(zhàn)的機(jī)制，各種專業(yè)救援力量和相關(guān)部門之間不能真正實現(xiàn)整體聯(lián)動。

三、消防應(yīng)急救援體系建設(shè)前景設(shè)想

當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期?；馂?zāi)形勢的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切相關(guān)，從今后五至十年我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的趨勢看，我國經(jīng)濟(jì)仍將繼續(xù)保持平穩(wěn)較快發(fā)展，城市化水平不斷提高，基礎(chǔ)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，能源、原材料消耗不斷增多，易燃易爆生產(chǎn)、儲存場所增多，人口老齡化進(jìn)一步加快，加之我國處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)軌的特殊歷史時期，因利益分配格局調(diào)整，社會貧富差距拉大等引發(fā)的社會不穩(wěn)定因素增多，誘發(fā)火災(zāi)的各種因素不斷增多。此外，受全球氣候變化、極端天氣增多等因素影響，各類自然災(zāi)害事故仍將多發(fā)，次生火災(zāi)也可能增多。建設(shè)適應(yīng)當(dāng)前和未來形勢任務(wù)需要的消防應(yīng)急救援體系，可以為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的實施營造良好的消防安全環(huán)境。

消防應(yīng)急救援體系建設(shè)，可以說是條件充分，但建設(shè)任務(wù)又非常艱巨?？傮w看來，應(yīng)當(dāng)借鑒國際通行做法，結(jié)合我國實際，建立健全國家綜合應(yīng)急救援力量體系，以消防應(yīng)急救援力量為依托，組建政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)明確、體系完整、功能全面、覆蓋面廣、通用性強(qiáng)、快速靈敏、高效運(yùn)轉(zhuǎn)、晝夜備勤、戰(zhàn)斗力過硬、能協(xié)調(diào)議事又有綜合救援實力的綜合應(yīng)急隊伍，最大限度地減少各種災(zāi)害和社會公共突發(fā)事件的損害。同時，推動國家制定出臺《應(yīng)急救援法》，明確公安消防部隊在相關(guān)應(yīng)急救援中的地位和作用，建立應(yīng)急救援協(xié)調(diào)配合機(jī)制，理順應(yīng)急救援指揮關(guān)系。

(一)加強(qiáng)以公安消防隊伍為依托的專業(yè)應(yīng)急救援力量建設(shè)

1.壯大專業(yè)應(yīng)急救援隊伍。公安消防部隊作為一支軍事化部隊，具有分布廣、全天候、經(jīng)驗足、裝備好等優(yōu)勢，應(yīng)進(jìn)一步加大對這支綜合應(yīng)急救援主力軍的投入。按照發(fā)達(dá)國家1‰的人口配備率增加消防員編制，消除隊站空白點，嚴(yán)格落實城市消防規(guī)劃合理布局，依據(jù)各地災(zāi)害現(xiàn)狀加強(qiáng)直升機(jī)、車輛、裝備建設(shè)。同時，進(jìn)一步發(fā)揮全國減災(zāi)救災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會的職能和作用，在加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)研究的基礎(chǔ)上，將標(biāo)準(zhǔn)化理念引入綜合應(yīng)急救援領(lǐng)域，編制消防隊伍、礦山救護(hù)隊伍、公共衛(wèi)生事件處置隊伍、環(huán)境災(zāi)害事故處置隊伍等專業(yè)隊伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和處置流程標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)綜合應(yīng)急救援工作標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

2.動員和發(fā)展社會化應(yīng)急救援隊伍。做大社會消防應(yīng)急救援力量，除進(jìn)一步增加消防現(xiàn)役警力外，還必須走社會化的路子，靠大力發(fā)展多種形式消防隊伍來壯大應(yīng)急救援力量。2010年8月19日，公安部、國家發(fā)展和改革委員會、民政部、財政部、人力資源和社會保障部、交通運(yùn)輸部和中華全國總工會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化多種形式消防隊伍建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》[4]，針對近年來多種形式消防隊伍建設(shè)發(fā)展中在隊伍管理、工資待遇、經(jīng)費(fèi)保障等方面存在的“瓶頸”性問題，提出了指導(dǎo)性和操作性強(qiáng)的政策措施。因此，首先要積極推動各級政府按照文件要求，進(jìn)一步推動發(fā)展地方合同制消防隊伍，著力解決縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防力量不足的問題。其次，依法推動火災(zāi)危險大的企業(yè)組建專職消防隊，對隊伍萎縮或名存實亡的，以及沒有按照標(biāo)準(zhǔn)和要求建設(shè)的，要督促其加強(qiáng)。第三，可以借鑒發(fā)達(dá)國家成功經(jīng)驗，推動發(fā)展志愿消防隊伍，賦予其救援職能，并給予撫恤和傷殘保障，完善社會動員機(jī)制。此外，全國現(xiàn)有450多萬保安人員，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮他們先期預(yù)警和早期處置的作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，不管哪支消防專業(yè)力量，建議都要納入公安消防救援力量體系，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，強(qiáng)化專業(yè)培訓(xùn)，統(tǒng)一調(diào)度指揮。力爭通過幾年的不懈努力，基本形成以公安消防隊伍為主體、各相關(guān)警種密切協(xié)同、其他應(yīng)急救援的專業(yè)隊伍和地方多種形式的消防隊伍有效聯(lián)動的綜合性應(yīng)急救援力量體系。

3.加大各類應(yīng)急救援人員培訓(xùn)。依托現(xiàn)有資源和基礎(chǔ)，布局好、建設(shè)好綜合應(yīng)急救援培訓(xùn)基地，加強(qiáng)對專業(yè)應(yīng)救援人員、社會化救援隊伍和志愿者及公眾的技能培訓(xùn)。綜合應(yīng)急救援培訓(xùn)基地的建設(shè)要體現(xiàn)“突出重點、兼顧一般”，滿足本地區(qū)主要和常見災(zāi)害的救援處置訓(xùn)練要求，尤其要建好火災(zāi)、地震、地質(zhì)災(zāi)害以及城市生命線工程、戰(zhàn)略工程高風(fēng)險險種的處置訓(xùn)練設(shè)施。培訓(xùn)體系要“層次分明、標(biāo)準(zhǔn)實施”，既要保障各類專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的基礎(chǔ)化、標(biāo)準(zhǔn)化救援能力，又要依據(jù)地區(qū)特點，突出優(yōu)勢和特長，還要做好救援力量培訓(xùn)課程的銜接，做到流程規(guī)范、銜接無縫，發(fā)揮出各類救援隊伍的不同專長。

(二)積極推動國家立法部門完善應(yīng)急救援法律法規(guī)

對于應(yīng)急救援主體的法律地位不明確和在施救當(dāng)中適用法律不明的情況，建議國家制定出臺《應(yīng)急救援法》，同時加強(qiáng)各種法律法規(guī)、國務(wù)院政策條例和地方配套法規(guī)建設(shè)，對應(yīng)急救援主體的法律地位進(jìn)一步明確，明確應(yīng)急救援中消防隊伍作為國家應(yīng)急救援體系骨干力量的具體職能和法律地位，將其主體地位的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。具體而言，應(yīng)當(dāng)在法律中明確規(guī)定救援主體救援的范圍，救援中的職責(zé)、任務(wù)、權(quán)利、義務(wù)，救援中的免責(zé)情況等，確保將應(yīng)急救援主體力量建納入法制軌道，使應(yīng)急救援的各項工作和環(huán)節(jié)法制化、規(guī)范化、現(xiàn)代化、常規(guī)化。同時，為了充分發(fā)揮公安消防部隊的職能，還應(yīng)立法加強(qiáng)消防行政體制建設(shè)，提高公安消防部隊的法律地位和行政地位。當(dāng)前，消防隊伍主要是隸屬于地方公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，考慮到應(yīng)急救援的專業(yè)性、特殊性和應(yīng)急救援工作的獨(dú)立性，建議應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升公安消防部隊在行政體制中的地位，立法確立其獨(dú)立的行政管理體制，探索實行公安部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的垂直管理體制并直接對地方政府負(fù)責(zé)，列入地方政府管理部門。理順管理體制后，在重大災(zāi)難事故應(yīng)急救援中，有利于公安消防部隊發(fā)揮政府應(yīng)急救援體系專業(yè)力量和公安機(jī)關(guān)警種的雙重職能作用，確?？焖賾?yīng)對、高效處置。

(三)建立統(tǒng)一高效的組織指揮體系

1.明晰各類應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)的職能分工。目前，各級突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案都十分注重發(fā)揮專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的作用。根據(jù)常見和主要災(zāi)害事故應(yīng)急處置確定的主責(zé)機(jī)構(gòu)(多為公安、消防、應(yīng)急指揮中心、通信、醫(yī)療等部門)和支援機(jī)構(gòu)(多為環(huán)保、水電氣設(shè)施部門、社會資源提供單位等)，建議通過國家制定出臺《應(yīng)急救援法》，明晰各類應(yīng)急救援的職能分工，在原機(jī)構(gòu)職責(zé)任務(wù)范圍上有所拓展和深化，避免推諉扯皮。同時，要完善應(yīng)急救援專家隊伍，發(fā)揮專家學(xué)者在應(yīng)急救援中的專業(yè)特長和技術(shù)優(yōu)勢。大中型企業(yè)特別是高危行業(yè)企業(yè)要建立專職或兼職應(yīng)急救援隊伍，合理界定他們在本行業(yè)或社會化、志愿性救援中的職能任務(wù)，使其成為一支重要的補(bǔ)充力量。

2.建立一體化組織指揮體系。借鑒國家安全委員會設(shè)置，應(yīng)當(dāng)建立綜合性強(qiáng)的應(yīng)急救援指揮機(jī)構(gòu)，建立國家應(yīng)急救援管理指揮機(jī)構(gòu)，如俄羅斯的國家危機(jī)處理中心，整合各級各類應(yīng)急救援部門，實行集權(quán)化管理、專業(yè)化指揮，從而整合應(yīng)急資源、減少指令審批和響應(yīng)層級設(shè)置，更有效地調(diào)動救援所需資源和下達(dá)救援指令，做到統(tǒng)一應(yīng)對和高效處置。

3.優(yōu)化組織指揮流程。以改變多頭管理、分段管理、分行業(yè)管理的現(xiàn)狀為目標(biāo)，在綜合類應(yīng)急救援處置時，由指揮部集中指揮，命令直接下達(dá)給參與救援處置的各救援力量；在單一特種災(zāi)害事故處置時，可授權(quán)該災(zāi)害事故專業(yè)救援處置單位自主指揮，指揮部實施輔助指揮，避免外行指揮內(nèi)行現(xiàn)象發(fā)生。在具體行動指揮中，要大力推行扁平化指揮體系，反映“指令下達(dá)——接收反饋——實時匯總——動態(tài)修正”的過程，消除層級過多帶來的行動遲緩、信息不暢、結(jié)果不明、掌控不清等負(fù)面影響。同時，要完善解放軍、武警部隊參與綜合應(yīng)急救援任務(wù)的響應(yīng)機(jī)制，增強(qiáng)機(jī)動性、靈活性，在統(tǒng)一的指揮體系框架內(nèi)發(fā)揮最大效能。

4.完善應(yīng)急救援運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。制定聯(lián)席會議機(jī)制和力量調(diào)度機(jī)制，研判分析實際運(yùn)行工作中的問題和障礙，總結(jié)階段性應(yīng)急救援工作的經(jīng)驗和不足，動態(tài)掌握本地區(qū)應(yīng)急救援隊伍狀況和實力，完善救援力量調(diào)度程序，按照“常態(tài)和非常態(tài)災(zāi)害、一般和重特大規(guī)?！钡膮^(qū)別，規(guī)范調(diào)度權(quán)限、調(diào)度層級、責(zé)任追究，實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度、精確調(diào)度。依托國家、省、市三級應(yīng)急救援指揮中心，統(tǒng)一接口、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將各骨干部門或行業(yè)信息數(shù)據(jù)庫進(jìn)行整合，建設(shè)內(nèi)外2個圈層的信息共享系統(tǒng)，完善信息共享機(jī)制，最大限度為救援指揮提供信息支持。完善演練機(jī)制，在國家層面，將全國劃分為若干協(xié)作區(qū)，每3～4年開展一次協(xié)作區(qū)應(yīng)急救援演練，鍛煉提高全國區(qū)域性應(yīng)急救援實戰(zhàn)能力；在各省、市、縣層面，省一級每年一次、市一級每半年一次、區(qū)縣每季度一次開展不同類型的綜合應(yīng)急救援演練。將年度實戰(zhàn)演練的頻度和要求納入標(biāo)準(zhǔn)化管理，將行業(yè)或部門日常演練的內(nèi)容和質(zhì)量納入單位工作考評范疇，提高平時和戰(zhàn)時的銜接，以高強(qiáng)度的實戰(zhàn)演練機(jī)制提升各級尤其是基層單位的應(yīng)急救援處置指揮水平。

(四)建立健全應(yīng)急救援戰(zhàn)勤保障體系

1.健全專業(yè)化應(yīng)急保障體系。國家發(fā)改委將應(yīng)急物資分為防護(hù)物品、生命救助等13類239種。公安部、民政部、水利部、地震局等部門都進(jìn)行了應(yīng)急物資儲備，分別建立了中央級和省市級儲備庫，但這些儲備庫建設(shè)布局不盡合理，且分屬不同部門，管理權(quán)分散，難以滿足頻發(fā)的非常規(guī)突發(fā)事件救援中對特種裝備和救援技術(shù)的需要，應(yīng)急保障物資聯(lián)動調(diào)度和集成能力較差。應(yīng)進(jìn)一步拓展應(yīng)急物資的門類和種類，在現(xiàn)有資源存量的基礎(chǔ)上，省一級可依托綜合應(yīng)急救援總隊建設(shè)一個綜合應(yīng)急保障庫，保障關(guān)鍵設(shè)施裝備，各行業(yè)部門各有重點、相互依托進(jìn)行分門別類的專業(yè)庫建設(shè)，實現(xiàn)共建共享。

2.完善社會化應(yīng)急保障體系。進(jìn)一步將“應(yīng)急物資儲備”思維轉(zhuǎn)變到“應(yīng)急資源建設(shè)”思維，除上述所說國家進(jìn)行少量的關(guān)鍵儲備之外，要大力發(fā)展企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模存放、民間臨時應(yīng)急征用之路，將有限財力用于關(guān)鍵的應(yīng)急物資裝備“小儲備”，將民間資源盤活發(fā)掘“大儲備”潛力。建立裝備調(diào)動補(bǔ)償機(jī)制，使用經(jīng)濟(jì)手段將不同應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)或社會單位閑置的救援裝備盤活，以達(dá)到快速反應(yīng)、整體聯(lián)動的目的。建立地區(qū)城市群之間的資源支援機(jī)制，尤其是發(fā)生重特大火災(zāi)、地震、泥石流、洪澇災(zāi)害時，根據(jù)不同類型災(zāi)害事故特征，分階段有償或無償提供人員、車輛、裝備的支援協(xié)作。嘗試向企事業(yè)單位或民間組織購買救援服務(wù)或簽訂協(xié)議，激活民間資源，采取減免稅收、建立基金等方式鼓勵他們的積極性。探索社會捐助、商業(yè)保險、災(zāi)害保險、減免稅收、設(shè)立基金等多種經(jīng)濟(jì)手段輔助建設(shè)社會化應(yīng)急保障體系，實現(xiàn)綜合應(yīng)急救援社會資源在時間上、空間上的綜合利用。同時，還應(yīng)根據(jù)我國未來災(zāi)害應(yīng)急的需求特點，推進(jìn)特種應(yīng)急救援裝備與技術(shù)的自主研發(fā)、生產(chǎn)制造、儲備更新等產(chǎn)業(yè)體系和發(fā)展能力。依靠高科技的保障，提高防災(zāi)減災(zāi)能力。

(五)建設(shè)消防航空應(yīng)急救援中心

借鑒俄羅斯在全國設(shè)立7個國家消防航空應(yīng)急救援區(qū)域中心的做法，以公安消防部隊6個國家搜尋與救護(hù)基地為依托，爭取中央財政投入和地方財政支持，建設(shè)區(qū)域性消防航空救援站，承擔(dān)跨區(qū)域消防航空應(yīng)急救援任務(wù)。以正在籌建的公安消防部隊指揮學(xué)院為依托，建立國家應(yīng)急救援培訓(xùn)基地和消防航空應(yīng)急救援中心。同時，鼓勵有條件的地方建設(shè)本地區(qū)的消防航空救援隊。

四、結(jié)束語

加強(qiáng)以公安消防隊伍為依托的消防應(yīng)急救援體系建設(shè)是國家公共安全整體戰(zhàn)略的重要陣地，可以為我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的實施營造良好的消防安全環(huán)境，重點是強(qiáng)化消防應(yīng)急救援隊伍建設(shè)、完善應(yīng)急救援法律法規(guī)體系、建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急救援組織指揮體系、建立健全應(yīng)急救援戰(zhàn)勤保障體系、設(shè)立消防航空應(yīng)急救援中心等5個方面。國家應(yīng)制定出臺《應(yīng)急救援法》，明確公安消防部隊在相關(guān)應(yīng)急救援中的地位和作用，探索實行公安部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的垂直管理體制并直接對地方政府負(fù)責(zé)，建立應(yīng)急救援協(xié)調(diào)配合機(jī)制，理順應(yīng)急救援指揮關(guān)系，為加強(qiáng)以公安消防隊伍為依托的消防應(yīng)急救援體系建設(shè)提供政策和法律保障。

[1] 中華人民共和國消防法[Z].2008.

[2] 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見[Z].2009.

[3] 公安部關(guān)于加強(qiáng)公安消防部隊?wèi)?yīng)急救援工作的指導(dǎo)意見[Z].2011.

[4] 關(guān)于深化多種形式消防隊伍建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見[Z].2010.

(責(zé)任編輯、校對陳華)

A Discussion of the Construction of Fire Emergency Response and Rescue System for Public Security Fire Forces

ZHANG Zhi

(FireDepartmentofMPS,Beijing100054，China)

Through introducing the progress of the construction of fire emergency response and rescue system (FERRS) of public security fire forces, the main problems with the current FERRS are analyzed in this paper, and the prospect of strengthening the FERRS is discussed.

fire; emergency response and rescue; system；progress; prospect

2015-10-26

張智(1977—)，男，江西萍鄉(xiāng)人，高級工程師，博士。

●滅火救援技術(shù)

D631.6

A

1008-2077(2016)02-0028-06