何岳林，永　青，仁青群措

(武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊　065000)

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愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化途徑探討

何岳林，永青，仁青群措

(武警學(xué)院 研究生隊(duì)，河北 廊坊065000)

近年來(lái)邊境地區(qū)突發(fā)事件頻發(fā)，邊境地區(qū)安全隱患備受關(guān)注，邊境管理工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，以法治思維和法治方式進(jìn)一步深化愛(ài)民固邊戰(zhàn)略，推動(dòng)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略納入法治化軌道成為了當(dāng)務(wù)之急。

愛(ài)民固邊；社會(huì)控制；立法

當(dāng)前，我國(guó)邊境地區(qū)社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多變，需要發(fā)揮多種要素的交互作用和多個(gè)系統(tǒng)的復(fù)合功能，在社會(huì)運(yùn)行的客觀規(guī)律支配下實(shí)現(xiàn)“社會(huì)整合”①“社會(huì)整合”(social integration)是指社會(huì)將無(wú)數(shù)單個(gè)的人組織起來(lái),形成一股合力,調(diào)整種種矛盾、沖突與對(duì)立,并將其控制在一定范圍內(nèi),維護(hù)統(tǒng)一的局面。參見(jiàn)鄭杭生:《社會(huì)學(xué)概論新修》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2013年版,第52頁(yè)。。愛(ài)民固邊戰(zhàn)略在其中發(fā)揮著重要作用。

一、愛(ài)民固邊戰(zhàn)略構(gòu)建了邊境社會(huì)控制系統(tǒng)

公安邊防部隊(duì)自2005年開展“三訪四見(jiàn)”專項(xiàng)行動(dòng)后，在總結(jié)取得成果的基礎(chǔ)上于2006年進(jìn)一步提出了要實(shí)施愛(ài)民固邊戰(zhàn)略，為維護(hù)邊境地區(qū)安全穩(wěn)定、服務(wù)邊境地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，面臨新的形勢(shì)，愛(ài)民固邊戰(zhàn)略也面臨著新的挑戰(zhàn)：一方面在邊境地區(qū)構(gòu)建了有效的社會(huì)控制系統(tǒng)，另一方面又面臨著這種社會(huì)控制本身固有的不能有效統(tǒng)合法律效果、社會(huì)效果、政治效果的缺陷。但法治化建設(shè)作為一種趨勢(shì)，可以為愛(ài)民固邊戰(zhàn)略的發(fā)展方向提供新思路。

愛(ài)民固邊戰(zhàn)略指導(dǎo)公安邊防部門對(duì)邊境地區(qū)社會(huì)進(jìn)行服務(wù)與管理，契合社會(huì)控制論中的社會(huì)管理。以“三訪四見(jiàn)”②2005年7月至2006年7月,公安部邊防局決定全國(guó)公安邊防派出所開展“訪貧問(wèn)苦、訪疾問(wèn)難、訪外問(wèn)弱”活動(dòng),以達(dá)到人民群眾對(duì)邊防官兵“看見(jiàn)、敢見(jiàn)、愿見(jiàn)、想見(jiàn)”效果,從而進(jìn)一步加強(qiáng)和深化公安邊防群眾工作,維護(hù)沿邊沿海地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。活動(dòng)為例，分析這一活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程：第一，公安邊防部門存在“冷、硬、橫、推”現(xiàn)象，出現(xiàn)群眾害怕、疏遠(yuǎn)、躲避邊防警察的問(wèn)題是整個(gè)決策系統(tǒng)的信息輸入端；第二，公安邊防部門依據(jù)事實(shí)情況，深入分析問(wèn)題成因，綜合邊防部門的人力和物力情況，評(píng)估解決問(wèn)題的社會(huì)管控成本，最終決定實(shí)施專項(xiàng)活動(dòng)是決策行為的信息輸出端；第三，決策制定后，指導(dǎo)各邊防總隊(duì)實(shí)施專項(xiàng)活動(dòng)，并在決策執(zhí)行③即開展“三訪”活動(dòng):邊防警察對(duì)人民群眾訪貧問(wèn)苦、訪疾問(wèn)難、訪外問(wèn)弱。中與管控目標(biāo)④即達(dá)到“四見(jiàn)”效果:人民群眾對(duì)邊防警察看見(jiàn)、敢見(jiàn)、愿見(jiàn)、想見(jiàn)。進(jìn)行對(duì)比，及時(shí)調(diào)整決策部署，從而形成完整的“反饋控制”。

可以看出，在控制系統(tǒng)中通過(guò)對(duì)反饋信息處理，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)客觀實(shí)際與計(jì)劃目標(biāo)之間的矛盾，隨時(shí)將計(jì)劃的執(zhí)行結(jié)果與標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，并采取必要的糾正措施，從而確定新的更先進(jìn)、更合理的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)和管控標(biāo)準(zhǔn)。然而，具有傳統(tǒng)社會(huì)控制性特點(diǎn)的愛(ài)民固邊戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)更多的是“社會(huì)管控”效果，在“法律效果、社會(huì)效果和政治效果的有機(jī)統(tǒng)一”方面存在短板，這一欠缺也會(huì)制約其“社會(huì)管控”效果。解決這一問(wèn)題的辦法就是實(shí)現(xiàn)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化。第一，要改變和更新社會(huì)治理理念，綜合考慮愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化的利益相關(guān)方，充分吸納各種信息。“只有當(dāng)廣大公眾能夠真正參與到公安邊防的職責(zé)使命中來(lái)，才能夠形成更加親密、充滿信任的警民合作伙伴關(guān)系……能否對(duì)公眾的需要和請(qǐng)求進(jìn)行回應(yīng)，影響到公眾對(duì)整個(gè)公安邊防的信任度以及愛(ài)民固邊的最終成效，同時(shí)還影響到公安邊防廣大官兵自身的成就感?！盵1]第二，建立有效的愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化治理客體分類評(píng)估機(jī)制，注重愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化軟管理的建設(shè)，針對(duì)社會(huì)治理客體的不同情況，合理配置管控資源，采用恰當(dāng)?shù)闹卫硎侄?，?gòu)建一個(gè)實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、穩(wěn)定的愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化系統(tǒng)。第三，借鑒習(xí)近平同志關(guān)于維穩(wěn)與維權(quán)關(guān)系的論述來(lái)處理愛(ài)民與固邊之間的關(guān)系，進(jìn)一步凸顯愛(ài)民固邊戰(zhàn)略“三個(gè)效果”的統(tǒng)一性。要正確處理愛(ài)民與固邊的關(guān)系，把愛(ài)民這一核心解決好，強(qiáng)化法律在固邊中的權(quán)威地位，從而使愛(ài)民固邊戰(zhàn)略在法治思維和法治方式下實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

二、愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化必要性分析

愛(ài)民固邊戰(zhàn)略作為邊境地區(qū)的一種社會(huì)治理模式，需要有多方主體，激發(fā)多元力量，推動(dòng)社會(huì)和諧有序發(fā)展，需要法治化的思維和法治化的方式。依法治國(guó)，需要有“法”，依法治邊*第五次全國(guó)邊海防工作會(huì)議上,習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：要堅(jiān)持狠抓邊海防工作落實(shí),國(guó)家邊海防委員會(huì)要發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,各地區(qū)、各部門、各系統(tǒng)要做到守邊有責(zé)、守邊負(fù)責(zé)、守邊盡責(zé),齊心協(xié)力把黨中央的治邊方略和決策部署落到實(shí)處。，亦須有“法”，實(shí)施愛(ài)民固邊戰(zhàn)略，加強(qiáng)邊境地區(qū)社會(huì)治理，理當(dāng)有“法”*2015年公安邊防部隊(duì)黨委擴(kuò)大會(huì)議上,孟宏偉強(qiáng)調(diào)：公安邊防部隊(duì)要繼續(xù)堅(jiān)持和完善提升愛(ài)民固邊戰(zhàn)略,把貫徹黨的群眾路線作為根本法寶,把鞏固基層政權(quán)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重要政治任務(wù),緊跟形勢(shì)發(fā)展豐富拓展愛(ài)民固邊戰(zhàn)略內(nèi)涵,推動(dòng)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略納入法治化軌道。。脫離了“法”的前提，社會(huì)治理的法治化談何容易？

(一)法治化不可替代的獨(dú)特功能使然

在現(xiàn)代法治國(guó)家，解決社會(huì)矛盾的基本途徑往往是法律。邊境地區(qū)由于歷史、民族、文化、宗教等多方面原因，社會(huì)環(huán)境比較復(fù)雜。在本能的驅(qū)動(dòng)下，人們執(zhí)著于對(duì)生存與發(fā)展的追求，通過(guò)對(duì)利益的追逐將人的自然屬性表露無(wú)遺[2]。每個(gè)人都渴望獲取更多利益，但又要防范他人基于同樣目的侵害自身權(quán)益，社會(huì)環(huán)境比較復(fù)雜。因此在人與人交往的過(guò)程中，人們希望自己的活動(dòng)有矩可守，希望交往活動(dòng)有章可循。就使得法治成為了破解這一難題的必然選擇，愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化為解決這些問(wèn)題提供了一種選擇和可能。法律可以起到社會(huì)矛盾“減壓閥”的作用。當(dāng)人們發(fā)生矛盾沖突時(shí)，通過(guò)公正、公平、公開的法定程序，擺事實(shí)，講道理，嚴(yán)格規(guī)范地依據(jù)法律予以權(quán)衡，使問(wèn)題的解決更具權(quán)威性。因此，法治化對(duì)于建設(shè)邊境地區(qū)和諧社會(huì)具有不可替代的獨(dú)特功能。

(二)統(tǒng)合民眾精神理念的需求使然

在邊境地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開放程度不斷擴(kuò)大，多元力量逐步滲入，邊境地區(qū)社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜，原有的秩序受到?jīng)_擊，固有的觀念出現(xiàn)變化。愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化正是由于滿足了現(xiàn)實(shí)社會(huì)所需的多元、開放、寬容等基本的思想品質(zhì)和元素，才成為邊境地區(qū)民眾共同的理念和追求。法治是一種理性的行為規(guī)則。法治的理性在于法律是人們事先設(shè)定的規(guī)則，具有穩(wěn)定性、連續(xù)性、普遍性、一致性，體現(xiàn)為可預(yù)期，從而規(guī)范人的行為，調(diào)整人際關(guān)系[3]。當(dāng)前，我國(guó)邊境地區(qū)正處于重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，迫切需要法治來(lái)建構(gòu)規(guī)范和諧的人際關(guān)系，如果缺失法治，人們的行為就會(huì)缺失理性的預(yù)期，維護(hù)邊境地區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定的成本急劇增加就將在所難免。隨著環(huán)境的復(fù)雜化，邊境地區(qū)人與人之間更加“陌生化”，由“熟人社會(huì)”向“陌生人社會(huì)”轉(zhuǎn)變。要調(diào)整“陌生人社會(huì)”中的人際關(guān)系，規(guī)范人的行為，解決交往活動(dòng)產(chǎn)生的問(wèn)題，法治化是最有效的手段。

(三)規(guī)范邊防執(zhí)法主體權(quán)力的需求使然

在人類努力構(gòu)建有序和平的國(guó)家組織中，法律一直都起著關(guān)鍵作用。法律是社會(huì)中合理分配權(quán)力、合理限制權(quán)力的一種工具。如果法律成功地完成了這一任務(wù)，那么它對(duì)社會(huì)凝聚和生活安全便做出了重大貢獻(xiàn)[4]。公安邊防部門作為邊境地區(qū)的主要行政執(zhí)法主體，理當(dāng)有明確的法律規(guī)范確認(rèn)其行使權(quán)力的職能、范圍、責(zé)任條款等，以此調(diào)整與民眾、社會(huì)的關(guān)系，從而維持國(guó)家的法治秩序。有些人鼓吹“法無(wú)明文規(guī)定不為罪”，那么我們?cè)撊绾慰创驼J(rèn)識(shí)“法有明文規(guī)定方可為”？這是行政法中的法諺，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的任何職權(quán)的取得和行使，都必須依據(jù)法律規(guī)定，否則不得行使。具體到公安邊防部門，就是要讓其執(zhí)法主體行為有明確的法律依據(jù)，符合法律規(guī)定的法定職責(zé)。因此，公安邊防部門實(shí)施愛(ài)民固邊戰(zhàn)略，必須擁有確定的法律依據(jù)和規(guī)范的法定職責(zé)。

(四)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略實(shí)際需求使然

公安邊防部門在承擔(dān)維護(hù)邊境地區(qū)社會(huì)安全穩(wěn)定責(zé)任的同時(shí)，還承載著保障民眾安居樂(lè)業(yè)幸福生活的重任。愛(ài)民固邊戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，成果豐碩，社會(huì)影響力不斷擴(kuò)大。然而，近年來(lái)邊境地區(qū)安全形勢(shì)嚴(yán)峻，社會(huì)管理問(wèn)題頻出，邊境地區(qū)的“民”能否認(rèn)可公安邊防部門的“愛(ài)”，邊境地區(qū)的“邊”能否切實(shí)做到“固”，這都是愛(ài)民固邊戰(zhàn)略工作中需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這就需要推動(dòng)愛(ài)民固邊與興邊富民、扶貧開發(fā)、民族團(tuán)結(jié)、新農(nóng)村建設(shè)、精神文明建設(shè)等活動(dòng)聯(lián)創(chuàng)聯(lián)建，積極推動(dòng)黨政軍警民“五位一體”合力治邊，努力形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各方協(xié)調(diào)、反應(yīng)迅速、資源共享、平戰(zhàn)結(jié)合的依法管邊治邊格局?？梢?jiàn)，愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化勢(shì)在必行。

三、愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化可行性分析

愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化首要的還是要解決合法性問(wèn)題，并有選擇性地就部分成熟的、具有操作性的內(nèi)容予以“法治”，在法治邊防總體建設(shè)環(huán)節(jié)上打開一個(gè)突破口，進(jìn)而為推動(dòng)法治邊防建設(shè)提供一個(gè)有力的契合點(diǎn)。

(一)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化具有合法性基礎(chǔ)

在立法中應(yīng)當(dāng)懷著審慎的精神，同時(shí)在地方性立法中要敢于在尊重客觀規(guī)律的前提下，結(jié)合現(xiàn)實(shí)做出創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)邊防立法的突破。立法法第73條第2款規(guī)定：其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制訂法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制訂地方性法規(guī)。在國(guó)家制訂的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制訂機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止?？梢苑治龅贸?，在邊境管理?xiàng)l例中增加愛(ài)民固邊內(nèi)容是符合立法法精神的，由省一級(jí)人大進(jìn)行立法是符合國(guó)情的。至于立法程序問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)遵循制度化的過(guò)程，經(jīng)過(guò)“提出草案”“審議草案”“表決通過(guò)”“公布”等環(huán)節(jié)，且所有環(huán)節(jié)均須按照法定程序正常進(jìn)行。

(二)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化具有的優(yōu)勢(shì)因素

當(dāng)前，法治化作為一種治國(guó)理政的方式已經(jīng)成為了國(guó)家的戰(zhàn)略性選擇。通過(guò)對(duì)甘肅省公安邊防總隊(duì)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研和收集西藏、吉林、云南等省區(qū)公安邊防總隊(duì)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化建設(shè)工作相關(guān)資料后，筆者切實(shí)感受到了愛(ài)民固邊戰(zhàn)略給人民群眾帶來(lái)的實(shí)惠。不僅加深了警群、干群感情，而且對(duì)加強(qiáng)邊境管理、維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定大有裨益。愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化的可行性有以下幾點(diǎn)：第一，法治化的愛(ài)民固邊戰(zhàn)略在決策、實(shí)施、反饋等層面更具有民主性，其展現(xiàn)出的法治成果將更具公正性，也更容易獲得人們的支持與信賴；第二，法治化的愛(ài)民固邊戰(zhàn)略更具有連續(xù)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，使邊境地區(qū)人民群眾安全得到更好的保障；第三，法治化的愛(ài)民固邊戰(zhàn)略更加規(guī)范，從而減少了愛(ài)民固邊戰(zhàn)略實(shí)行過(guò)程中的隨意性和不確定性，它依靠國(guó)家強(qiáng)制力量保證實(shí)施，從而確保公安邊防愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化建設(shè)體系的整體運(yùn)行效能；第四，在社情多元化、復(fù)雜化的邊境地區(qū)，可以依靠公安邊防愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化建設(shè)體系凝聚共識(shí)、匯聚力量，保證邊境地區(qū)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定。

(三)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化是“法治邊防”建設(shè)的突破口

當(dāng)前邊防部隊(duì)正在尋求和推動(dòng)“法治邊防”建設(shè)，其中最為重要的一個(gè)方面就是要實(shí)現(xiàn)邊防立法上的突破?，F(xiàn)實(shí)中的邊防立法數(shù)量少、規(guī)格低。與公安邊防部門密切相關(guān)的除了各邊境地區(qū)省、自治區(qū)的邊境管理?xiàng)l例外，就只有三個(gè)部門規(guī)章，即《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》《臺(tái)灣漁船停泊點(diǎn)邊防治安管理辦法》《中華人民共和國(guó)邊境管理區(qū)通行證管理辦法》。邊防立法比較滯后，且受法律理論積淀和現(xiàn)實(shí)情境所限，總體邊防立法遲遲不能出臺(tái)。沒(méi)有母法支撐的邊防部隊(duì)，必然法定職責(zé)不清，無(wú)主導(dǎo)業(yè)務(wù)，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部處于“配角”地位。在這樣的情形下，我們能不能換個(gè)角度考慮解決問(wèn)題的辦法——推動(dòng)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略首先實(shí)現(xiàn)法治化，而后逐步實(shí)現(xiàn)邊防總體法治化。愛(ài)民固邊戰(zhàn)略涵蓋的邊防業(yè)務(wù)是比較全面的，其五大工程*維穩(wěn)工程、民心工程、強(qiáng)基工程、固本工程、聯(lián)動(dòng)工程。涉及到了邊防工作的方方面面，特別是維穩(wěn)、民心和固本工程部分內(nèi)容急需在法治化進(jìn)程中有所體現(xiàn)。

(四)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化是有選擇性地進(jìn)行“法治”

在推動(dòng)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)法治化的合法性基礎(chǔ)上，還要具有合理性，特別是要注重執(zhí)行者的感受，這也關(guān)系到愛(ài)民固邊相關(guān)法的可操作性。自2005年下發(fā)《開展“三訪四見(jiàn)”活動(dòng)方案》到2006年轉(zhuǎn)型為《實(shí)施愛(ài)民固邊方案》以來(lái)，截至2014年的《公安邊防部隊(duì)深化“三訪四見(jiàn)”活動(dòng)實(shí)施方案》再到2015年提出的要“推動(dòng)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略納入法治化軌道”，共十個(gè)內(nèi)部文件和一個(gè)講話。這些內(nèi)部文件和講話涉及到了愛(ài)民固邊的方方面面，而對(duì)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略闡述最系統(tǒng)、涵蓋最全面的應(yīng)屬2010年4月13日發(fā)布施行的《深化愛(ài)民固邊戰(zhàn)略三年規(guī)劃綱要》。該綱要第一次系統(tǒng)地闡釋了愛(ài)民固邊戰(zhàn)略目標(biāo)體系，即愛(ài)民固邊戰(zhàn)略五大工程，其中“維穩(wěn)工程”5條，“民心工程”3條，“固本工程”4條，“強(qiáng)基工程”5條，“聯(lián)動(dòng)工程”5條，共計(jì)22條。本文在構(gòu)建“愛(ài)民固邊戰(zhàn)略立法參考方案”時(shí)，共設(shè)計(jì)了6條，從愛(ài)民固邊戰(zhàn)略五大工程里吸收借鑒并糅合的只有4條，分別涉及到“維穩(wěn)工程”“民心工程”“固本工程”和“聯(lián)動(dòng)工程”。本文要構(gòu)建的愛(ài)民固邊戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)法治化的參考方案，并非將愛(ài)民固邊涵蓋的所有內(nèi)容全盤法治化，而是有選擇性地進(jìn)行法治化，最終推動(dòng)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略真正意義的法治化。

四、愛(ài)民固邊戰(zhàn)略納入立法的對(duì)策

法律制度的建立健全是實(shí)現(xiàn)法治化的基礎(chǔ)，而立法又是建立健全法律制度的前提。因此，要探討公安邊防愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化的發(fā)展，就要有明確的愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法律制度。

(一)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略立法的可能途徑

法律是調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的重要手段，但不是唯一手段。推動(dòng)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略立法是實(shí)現(xiàn)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化的主要方式，是促進(jìn)邊境地區(qū)實(shí)現(xiàn)法治化社會(huì)治理模式的重要路徑。愛(ài)民固邊戰(zhàn)略納入法治化軌道，需要借鑒國(guó)家和地方的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定和立法實(shí)踐。本文從操作難易程度、現(xiàn)實(shí)需求程度等要素考慮，對(duì)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略的立法方式做出三種設(shè)想：

1.制定愛(ài)民固邊戰(zhàn)略授權(quán)性法律條文

這樣的做法，從立法角度來(lái)講相對(duì)容易。比如，可以在各省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)出臺(tái)的邊境管理?xiàng)l例中補(bǔ)充一條：公安邊防部門在開展工作中應(yīng)實(shí)施愛(ài)民固邊戰(zhàn)略，具體操作細(xì)則可制定內(nèi)部規(guī)范。但是，這種立法方式的弊端顯而易見(jiàn)，不能從根本上解決實(shí)施愛(ài)民固邊戰(zhàn)略的職權(quán)法定問(wèn)題。因?yàn)閮?nèi)部規(guī)范性文件，其效力是不能對(duì)外的，只可以作為內(nèi)部行為規(guī)范，導(dǎo)致在對(duì)外實(shí)施愛(ài)民固邊活動(dòng)中的合法性受到質(zhì)疑，職權(quán)法定性受到挑戰(zhàn)。這種方式從操作性角度看確實(shí)容易，但難以滿足愛(ài)民固邊戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需求，更不能貼合今后法治化的發(fā)展趨勢(shì)。

2.在地方性法規(guī)中體現(xiàn)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略

這種立法方式，要把握兩個(gè)原則：一是立法的穩(wěn)定性。要求當(dāng)前立法納入的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是無(wú)爭(zhēng)議的內(nèi)容，具體到愛(ài)民固邊戰(zhàn)略立法事宜而言，就是要將愛(ài)民固邊戰(zhàn)略中切實(shí)可行、確實(shí)須行的內(nèi)容納入相應(yīng)法律條款。二是立法的延續(xù)性。要求隨著時(shí)代的發(fā)展，立法內(nèi)容的增減亦可變。具體到愛(ài)民固邊戰(zhàn)略立法事宜而言，就是愛(ài)民固邊戰(zhàn)略立法后也不能一成不變，應(yīng)該保持一種開放性，隨著時(shí)代環(huán)境的改變而逐步完善。在此方面，可以借鑒西藏公安邊防總隊(duì)和甘肅公安邊防總隊(duì)的做法，推動(dòng)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略納入地方法規(guī)。

在推動(dòng)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化過(guò)程中，要提前著手，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，推動(dòng)立法并軌，確保立法的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、銜接性。邊防法律法規(guī)要闡明邊防工作在我國(guó)整體發(fā)展戰(zhàn)略中的地位和作用，突出邊防的發(fā)展目標(biāo)和策略，確定邊防發(fā)展的原則、措施等，保持邊防發(fā)展目標(biāo)的長(zhǎng)期性和一貫性[5]。目前，多省、自治區(qū)正在醞釀修改邊境管理?xiàng)l例，愛(ài)民固邊戰(zhàn)略走上法治化軌道，可搭乘邊境管理?xiàng)l例修改的順風(fēng)車。如果來(lái)不及搭乘，也可以考慮在之后單獨(dú)提議，將這部分內(nèi)容補(bǔ)充進(jìn)去。邊防法律法規(guī)要與時(shí)俱進(jìn)，不但要突出防御的特色，更要突出管理、發(fā)展和建設(shè)等方面的內(nèi)容，這是時(shí)代的特色，也是國(guó)家對(duì)邊防工作提出的現(xiàn)實(shí)要求。

3.愛(ài)民固邊戰(zhàn)略整體立法

這種立法方式，可以出臺(tái)比如“愛(ài)民固邊條例”，對(duì)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略整體工作進(jìn)行全面的法定化。但是由于愛(ài)民固邊戰(zhàn)略“五大工程”涉及的工作除了群眾工作、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)等特有內(nèi)容外，還有很多工作與公安業(yè)務(wù)屬于同種性質(zhì)，這樣勢(shì)必會(huì)與調(diào)整規(guī)范業(yè)務(wù)工作的治安管理處罰法、邊境管理?xiàng)l例以及刑法等法律法規(guī)出現(xiàn)內(nèi)容上的重合甚至沖突。而且，框架過(guò)大會(huì)增加立法的難度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種方式能更好地滿足愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化的發(fā)展需求，但短時(shí)期內(nèi)操作難度很大。

(二)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略立法的科學(xué)選擇

綜合以上三種設(shè)想，本文認(rèn)為第二種途徑著眼于愛(ài)民固邊戰(zhàn)略的發(fā)展趨勢(shì)，統(tǒng)籌邊境地區(qū)現(xiàn)實(shí)狀況，兼顧了操作性和需求性，是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化的最理想途徑。各沿邊沿海省區(qū)的管理?xiàng)l例內(nèi)容迥異,西部省區(qū)與東部省區(qū)管理法規(guī)的內(nèi)容也不盡相同。各省區(qū)政府、人大分別立法,較好地解決了邊境管理中的地域性問(wèn)題[6]。全國(guó)各地邊境地區(qū)現(xiàn)實(shí)條件不同，很難制訂全國(guó)性的“愛(ài)民固邊條例”，正如當(dāng)前我國(guó)的邊境管理?xiàng)l例，都是各省、自治區(qū)根據(jù)實(shí)際情形自行制訂的。由此可見(jiàn)，愛(ài)民固邊戰(zhàn)略法治化的實(shí)現(xiàn)模式，當(dāng)以各省、自治區(qū)制訂邊境管理?xiàng)l例為依托，增設(shè)愛(ài)民固邊戰(zhàn)略章節(jié)為宜。具體參考方案如下：

**省(自治區(qū))邊境管理?xiàng)l例

**章愛(ài)民固邊

第一條省(自治區(qū))人民政府及邊境所在地各級(jí)人民政府應(yīng)將愛(ài)民固邊戰(zhàn)略納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃和年度計(jì)劃，加大對(duì)邊境地區(qū)民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)、生態(tài)環(huán)境、基層政權(quán)等公益性項(xiàng)目的投入，引導(dǎo)扶持發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)沿邊重點(diǎn)口岸和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。

第二條公安邊防部門主要履行下列職責(zé)：

(一)邊防轄區(qū)社會(huì)治安管理；

(二)邊防轄區(qū)人口管理；

(三)邊民往來(lái)證件簽發(fā)和查驗(yàn)；

(四)出入境邊防檢查；

(五)打擊邊境地區(qū)非法出入境等各類違法犯罪活動(dòng)；

(六)按照條約或協(xié)議，開展國(guó)際警務(wù)合作；

(七)法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。

第三條省(自治區(qū))人民政府及邊境所在地各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)公安邊防部門采取一系列措施開展群眾工作。

第四條邊防派出所責(zé)任區(qū)警官兼任轄區(qū)村黨支部副書記、村委會(huì)副主任或村委會(huì)主任助理。

第五條邊防支隊(duì)、大隊(duì)、派出所按照職能分工組織開展邊境聯(lián)防工作。

第六條省(自治區(qū))人民政府及邊境所在地人民政府每?jī)赡觊_展一屆愛(ài)民固邊模范縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和愛(ài)民固邊先進(jìn)單位、個(gè)人評(píng)選表彰活動(dòng)，并頒發(fā)獎(jiǎng)牌和獎(jiǎng)金，所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。

[1] 馬長(zhǎng)泉，王維民，等.邊防愛(ài)民固邊戰(zhàn)略[M].廊坊：中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，2013：119.

[2] 王偉.法治：自有與秩序的平衡[M].廣州：廣東教育出版社,2012：67.

[3] 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所.法治與和諧社會(huì)建設(shè)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006：8-9.

[4] 博登海默.法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來(lái)，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004：409.

[5] 馬長(zhǎng)泉.邊防法律法規(guī)的復(fù)雜性與發(fā)展問(wèn)題[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2015(1).

[6] 牛繼承.再論邊境管理行政法規(guī)的制定[J].邊疆經(jīng)濟(jì)與文化,2009(2).

(責(zé)任編輯杜彬)

A Discussion of the Legalization of the Strategy of “Getting on Well with the Inhabitants and Maintaining a Harmonious Border Atmosphere”

HE Yuelin， YONG Qing， RENQING Quncuo

(TeamofGraduateStudent，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

In recent years, the border incidents have occured frequently, which should be paid more attention to address the hidden danger of border security. As the social control system, the strategy of “getting on well with the inhabitants and maintaining a harmonious border atmosphere” faces severe challenges. So it is urgent to further practice the strategy by the rule of law, and to promote it into the orbit of the rule of law.

getting on well with the inhabitants and maintaining a harmonious border atmosphere; social control; legislation

2015-12-30

何岳林(1984—),男，陜西子長(zhǎng)人,邊境管理學(xué)在讀碩士研究生； 永青(1987—),女，四川巴塘人,邊防法學(xué)在讀碩士研究生； 仁青群措(1989—)，女，西藏那曲人，邊防檢查學(xué)在讀碩士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2016)05-0018-05