付達(dá)靚

(中鐵第五勘察設(shè)計院集團(tuán)有限公司，北京 102600)

鐵路工程選線涉及濕地的法規(guī)政策解讀及解決對策

付達(dá)靚

(中鐵第五勘察設(shè)計院集團(tuán)有限公司，北京 102600)

國內(nèi)鐵路建設(shè)項目涉及濕地的案例日益增多，但有關(guān)濕地保護(hù)法規(guī)體系尚不完善，各地方政府及行政管理部門對建設(shè)項目涉及濕地的保護(hù)要求也不盡相同。本文對國內(nèi)有關(guān)濕地的定義及其保護(hù)要求的法規(guī)政策進(jìn)行了歸納總結(jié)，明確了鐵路工程選線涉及濕地時應(yīng)遵守的管理規(guī)定和保護(hù)要求，并對鐵路設(shè)計、建設(shè)、施工等單位如何應(yīng)對相關(guān)濕地保護(hù)要求提出了解決對策。

鐵路選線；濕地保護(hù)；法規(guī)政策

濕地與森林、海洋并列全球三大生態(tài)系統(tǒng)，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候和維護(hù)生物多樣性等重要生態(tài)功能，健康的濕地生態(tài)系統(tǒng)是維護(hù)國家生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。保護(hù)濕地，對于維護(hù)生態(tài)平衡，改善生態(tài)狀況，保護(hù)生物多樣性，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧，均具有十分重要的意義[1]。鐵路作為國家重要的交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施，是較大國土空間內(nèi)的長距離線性工程，其方案受線路走向、不良地質(zhì)條件、車站選址等因素限制。隨著目前各級政府對濕地保護(hù)的逐步重視和鐵路建設(shè)項目的日益增多，今后鐵路工程選線遇到濕地必將越來越普遍。目前，對鐵路建設(shè)涉及自然保護(hù)區(qū)、景觀保護(hù)區(qū)及保護(hù)性地類的環(huán)境管理要求均有探討[2-3]，個別鐵路工程對濕地及其保護(hù)區(qū)的影響也有所論述[4-6]，但對鐵路建設(shè)項目涉及濕地保護(hù)的相關(guān)法規(guī)政策解讀鮮見。本文旨在通過梳理現(xiàn)階段國內(nèi)有關(guān)濕地保護(hù)的相關(guān)法規(guī)政策，分析其對鐵路建設(shè)項目的環(huán)境管控要求，并提出有針對性的解決對策，為協(xié)調(diào)鐵路工程選線與濕地保護(hù)提供幫助。

1 國內(nèi)濕地概括及管理分類

根據(jù)《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(又稱《拉姆薩公約》，以下簡稱《濕地公約》)定義，濕地是指“不問其為天然或人工、常久或暫時之沼澤地、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動、或?yàn)榈胂趟蛳趟w者，包括低潮時水深不超過6米的水域”[7]。據(jù)此，國內(nèi)將“所有季節(jié)性或常年積水地段，包括沼澤、泥炭地、濕草甸、湖泊、河流及泛洪平原、河口三角洲、灘涂、珊瑚礁、紅樹林、水庫、池塘、水稻田及低潮時水深淺于6米的海岸帶等”視為濕地范疇[8]。

按照《濕地公約》對濕地類型的劃分，我國濕地的主要類型包括“沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、河口濕地、海岸灘涂、淺海水域、水庫、稻田等自然濕地和人工濕地”[8]。按照其重要程度、生態(tài)功能等，國家濕地保護(hù)行政部門又將濕地分為重要濕地和一般濕地，其中重要濕地包括國家重要濕地和地方重要濕地，重要濕地以外的濕地為一般濕地[8]。自我國加入《濕地公約》以來，截至2016年5月，國內(nèi)已有49處濕地被列入國際重要濕地名錄[9]。從濕地保護(hù)完整性分析，國內(nèi)重要濕地應(yīng)由國際重要濕地、國家重要濕地和地方重要濕地組成。

2 與鐵路工程選線涉及濕地保護(hù)的法規(guī)政策解讀

2.1 國家層面的法規(guī)政策解讀

目前，國家層面尚未出臺濕地保護(hù)的專門性法規(guī)，鐵路工程建設(shè)涉及到的濕地保護(hù)管理依據(jù)有1個通知、1部條例、1個規(guī)定和2個辦法(見表1)。

表1 鐵路工程選線涉及濕地保護(hù)的有關(guān)政策條款

政策名稱施行(發(fā)布)時間頒布(發(fā)布)部門涉及濕地保護(hù)內(nèi)容《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》2004年6月5日國務(wù)院辦公廳《濕地保護(hù)管理規(guī)定》2013年5月1日國家林業(yè)局第十八條、第三十二條、第三十三條《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》1994年12月1日2011年1月8日修訂國務(wù)院第三十二條《國家濕地公園管理辦法(試行)》2012年2月28日國家林業(yè)局第十七條、第十八條《國家城市濕地公園管理辦法(試行)》2005年2月2日原建設(shè)部第十四條、第十五條、第十六條

2.1.1 國務(wù)院及濕地保護(hù)行政主管部門相關(guān)政策解讀

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知》(國辦發(fā)[2004]50號，以下簡稱通知)是現(xiàn)階段對濕地保護(hù)具有指導(dǎo)性的政策文件，通知中提出采用建立“濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)小區(qū)、各種類型濕地公園、濕地多用途管理區(qū)或劃定野生動植物棲息地”等多種形式加強(qiáng)濕地保護(hù)管理；對于建設(shè)項目，通知中要求“嚴(yán)格控制開發(fā)占用自然濕地，凡是列入國際重要濕地和國家重要濕地名錄，以及位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的自然濕地，一律禁止開墾占用或隨意改變用途”，“對涉及向自然濕地區(qū)域排污或改變濕地自然狀態(tài)，以及建設(shè)項目占用自然濕地的，行政審批部門要會同相關(guān)部門按照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)進(jìn)行環(huán)境影響評價和嚴(yán)格審批”。

作為主管全國濕地保護(hù)的行政部門，國家林業(yè)局頒布的《濕地保護(hù)管理規(guī)定》(以下簡稱管理規(guī)定)是具有行業(yè)管理效力的部門規(guī)章。第三十二條規(guī)定：“工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)不占或者少占濕地。確需征收或者占用的，用地單位應(yīng)當(dāng)依法辦理相關(guān)手續(xù)，并給予補(bǔ)償。臨時占用濕地的，期限不得超過2年；臨時占用期限屆滿，占用單位應(yīng)當(dāng)對所占濕地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)”；第十八條第二款進(jìn)一步明確：“因工程建設(shè)等造成國際重要濕地生態(tài)特征退化甚至消失的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級人民政府有關(guān)部門督促、指導(dǎo)項目建設(shè)單位限期恢復(fù)”。

目前，國家濕地保護(hù)政策文件對鐵路建設(shè)項目的總體要求可以歸納為：1)嚴(yán)格控制占用濕地，應(yīng)當(dāng)不占或少占；2)征用、占用濕地需依法辦理用地手續(xù)，并給予補(bǔ)償；3)占用濕地需開展環(huán)境影響評價；4)臨時占用濕地界限不超過2年，期滿后需進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。

2.1.2 濕地保護(hù)類型區(qū)域相關(guān)政策解讀

我國濕地保護(hù)采用的形式比較多樣，但僅有自然保護(hù)區(qū)和各類型濕地公園等有專門性法規(guī)規(guī)章對建設(shè)項目有環(huán)境管理要求。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止2016年5月，我國有濕地類自然保護(hù)區(qū)446處，國家濕地公園624處(含試點(diǎn))，國家城市濕地公園49處。

《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第三十二條規(guī)定，“在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施”，“在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他項目，其污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”。

國家林業(yè)局《國家濕地公園管理辦法(試行)》第十四條規(guī)定，“國家濕地公園可分為濕地保育區(qū)、恢復(fù)重建區(qū)、宣傳展示區(qū)、合理利用區(qū)和管理服務(wù)區(qū)等”，“濕地保育區(qū)除開展保護(hù)、監(jiān)測等必需的保護(hù)管理活動外，不得進(jìn)行任何與濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和管理無關(guān)的其他活動”，“恢復(fù)重建區(qū)僅能開展培養(yǎng)和恢復(fù)濕地的相關(guān)活動”，“宣教展示區(qū)可開展以生態(tài)展示、科普教育為主的活動”，“合理利用區(qū)可開展不損害濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的生態(tài)旅游活動”，“管理服務(wù)區(qū)可開展管理、接待和服務(wù)等活動”；第十七條規(guī)定，“禁止擅自占用、征用國家濕地公園的土地”，“確需占用的、征用的，用地單位應(yīng)當(dāng)征求國家林業(yè)局意見后，方可依法辦理相關(guān)手續(xù)”。

原建設(shè)部《國家城市濕地公園管理辦法(試行)》第十四條規(guī)定，“國家城市濕地公園以及保護(hù)地帶的重要地段，不得設(shè)立開發(fā)區(qū)、度假區(qū)，不得出讓土地，嚴(yán)禁出租轉(zhuǎn)讓濕地資源；禁止建設(shè)污染環(huán)境、破壞生態(tài)的項目和設(shè)施”。

涉及濕地自然保護(hù)區(qū)、國家濕地公園和國家城市濕地公園的鐵路建設(shè)項目工程選線應(yīng)注意以下3點(diǎn)：1)對于濕地自然保護(hù)區(qū)，線路不得穿越其核心區(qū)和緩沖區(qū)，并且應(yīng)避繞實(shí)驗(yàn)區(qū)；2)對于濕地公園，線路應(yīng)避繞濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)；3)對于城市濕地公園，線路應(yīng)避繞公園及保護(hù)地帶的重要地帶。此外，鐵路建設(shè)項目占用濕地自然保護(hù)區(qū)和國家濕地公園辦理相關(guān)行政許可前還需要征求相關(guān)主管部門意見。

2.2 地方層面的法規(guī)政策解讀

目前，許多地方政府已頒布法規(guī)或規(guī)章對涉及濕地的建設(shè)項目管理加以約束。截至2016年5月，國內(nèi)(不含港澳臺地區(qū))已有23個直轄市、省、自治區(qū)頒布了有關(guān)濕地保護(hù)的地方性法規(guī)或規(guī)章(表2)。

表2 濕地保護(hù)地方性法規(guī)、規(guī)章頒布施行一覽表

行政區(qū)域法規(guī)/行政規(guī)章名稱公布時間施行時間修正時間北京市《北京市濕地保護(hù)條例》2012年12月2013年5月河北省《河北省濕地保護(hù)規(guī)定》2013年12月2014年2月內(nèi)蒙古自治區(qū)《內(nèi)蒙古自治區(qū)濕地保護(hù)條例》2007年5月2007年9月黑龍江省《黑龍江省濕地保護(hù)條例》2003年6月2003年8月2010年8月吉林省《吉林省濕地保護(hù)條例》2010年11月2011年3月遼寧省《遼寧省濕地保護(hù)條例》2007年7月2007年10月2011年11月浙江省《浙江省濕地保護(hù)條例》2012年5月2012年12月安徽省《安徽省濕地保護(hù)條例》2015年11月2016年1月江西省《江西省濕地保護(hù)條例》2012年4月2012年5月山東省《山東省濕地保護(hù)辦法》2012年11月2013年3月河南省《河南省濕地保護(hù)條例》2015年7月2015年10月湖南省《湖南省濕地保護(hù)條例》2005年7月2005年10月廣東省《廣東省濕地保護(hù)條例》2006年6月2006年9月2014年9月廣西自治區(qū)《廣西壯族自治區(qū)濕地保護(hù)條例》2014年11月2015年1月四川省《四川省濕地保護(hù)條例》2010年7月2010年10月云南省《云南省濕地保護(hù)條例》2013年9月2014年1月貴州省《貴州省濕地保護(hù)條例》2015年11月2016年1月西藏自治區(qū)《西藏自治區(qū)濕地保護(hù)條例》2010年11月2011年3月陜西省《陜西省濕地保護(hù)條例》2006年4月2006年6月甘肅省《甘肅省濕地保護(hù)條例》2013年11月2014年2月2013年11月寧夏自治區(qū)《寧夏回族自治區(qū)濕地保護(hù)條例》2008年9月2008年11月青海省《青海省濕地保護(hù)條例》2013年5月2013年9月新疆自治區(qū)《新疆維吾爾回族自治區(qū)濕地保護(hù)條例》2012年7月2012年10月

本文對上述地方性法規(guī)或規(guī)章中有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境管理要求要點(diǎn)概括為“征求意見、另行補(bǔ)償、環(huán)評論證、恢復(fù)原狀”，主要要點(diǎn)見表3。

由表3可知，各地方濕地保護(hù)性法規(guī)均較好的承襲了國家層面出臺的政策文件精神，其中北京市、遼寧省、山東省、廣東省、甘肅省嚴(yán)格要求建設(shè)單位占用濕地需獲得人民政府同意，北京市、廣東省明確要求建設(shè)單位需補(bǔ)建不少于占用面積并具備相應(yīng)功能的濕地，而甘肅省要求補(bǔ)償費(fèi)用等，是地方在國家層面政策文件基礎(chǔ)上做出的更嚴(yán)格和更進(jìn)一步要求，上述行政區(qū)域內(nèi)鐵路工程選線時必須要特別注意。

表3 濕地保護(hù)地方性法規(guī)、規(guī)章對建設(shè)項目環(huán)境管理要求內(nèi)容一覽表

序號主要內(nèi)容行政區(qū)域1辦理占用濕地審批手續(xù)前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)征求人民政府同意或濕地保護(hù)行政主管部門意見1)征求人民政府同意：北京、遼寧、山東、廣東、寧夏等；2)征求濕地保護(hù)行政主管部門意見：黑龍江、浙江、安徽、江西、湖南、廣西、云南、西藏、陜西、青海等2建設(shè)單位補(bǔ)建不少于占用面積并具備相應(yīng)功能的濕地，或?qū)φ加脻竦亟o予補(bǔ)償、費(fèi)用補(bǔ)償1)補(bǔ)建濕地：北京、廣東等；2)補(bǔ)償、費(fèi)用補(bǔ)償：貴州、甘肅等3建設(shè)單位對占用濕地依法辦理環(huán)境影響評價，提出預(yù)防和減輕不良影響措施，或濕地保護(hù)方案，環(huán)保部門審批前需征求濕地保護(hù)行政主管部門意見北京、河北、黑龍江、浙江、山東、河南、湖南、廣西、陜西、青海、新疆、云南、貴州等4臨時用地不超過2年或1年，建設(shè)單位需制定臨時占用方案，明確保護(hù)措施以及恢復(fù)措施，使用期滿后需按照占用方案恢復(fù)原狀，辦理臨時占用濕地申請前應(yīng)當(dāng)征求濕地保護(hù)行政主管部門意見1)臨時用地不超過2年或1年：黑龍江、山東、廣西、貴州、西藏、陜西等；2)指定臨時占用方案，明確使用期滿后恢復(fù)措施：浙江、山東、廣西、貴州、西藏、陜西、青海等

3 鐵路工程選線及占用的濕地的解決對策

由國家、行業(yè)和地方三個層面的現(xiàn)行濕地保護(hù)法規(guī)及政策總結(jié)可知，建設(shè)項目占用濕地的環(huán)境管理要求的嚴(yán)格程度，總體上要低于自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、基本農(nóng)田等法規(guī)保護(hù)的環(huán)境敏感目標(biāo)。但由于濕地保護(hù)形式的多樣，其環(huán)境管理的要求又有所差異：濕地自然保護(hù)區(qū)的環(huán)境準(zhǔn)入條件等于自然保護(hù)區(qū)、最為嚴(yán)格，其次是濕地公園，較為寬松的是城市濕地公園，濕地保護(hù)小區(qū)、濕地多用途管理區(qū)、野生動植物棲息地等均要參考具體管理要求。由于濕地本身的特性，鐵路選線涉及濕地的主要主體工程是橋梁，路基和站場等工程較少涉及到；鐵路臨時工程涉及濕地的主要有混凝土拌和站、制梁場或梁體拼裝場、材料廠、臨時碼頭等。為保護(hù)我國重要的濕地資源，鐵路選線和臨時工程選址時應(yīng)盡量避繞各類型濕地尤其是濕地自然保護(hù)區(qū)，無法避繞時，也應(yīng)盡量少占少用。受線路走向、不良地質(zhì)條件、車站選址、施工工藝要求等多種因素制約，鐵路建設(shè)無法避免占用濕地時，需把握以下對策：

(1)建設(shè)單位應(yīng)從嚴(yán)把握政策法規(guī)。要嚴(yán)格執(zhí)行國家、行業(yè)和地方有關(guān)法規(guī)規(guī)章及政策，占用濕地前需征求人民政府同意或相關(guān)濕地行政主管部門意見；對占用濕地給予補(bǔ)償或補(bǔ)建；對占用濕地需開展環(huán)境影響評價，并提出相關(guān)生態(tài)保護(hù)和污染防治措施；臨時占用濕地時限不超過2年，占用期滿后需按照保護(hù)方案給予原狀恢復(fù)。

(2)設(shè)計單位應(yīng)從技術(shù)方案上加以比選，主要考慮以下2個方面：1)采用以橋代路方案，與路基相比，橋墩占用濕地面積數(shù)量有限、不會阻斷線路兩側(cè)水力聯(lián)系，對土地、水和動植物資源的影響相對有限，對濕地生態(tài)功能破壞程度較小，因此濕地范圍內(nèi)線路應(yīng)盡可能考慮采用橋梁形式；2)采用大跨徑方案，相同長度的橋梁，橋梁孔徑越大，橋墩布設(shè)的數(shù)量越少，尤其是當(dāng)橋梁跨越河道、湖庫、濱海灘涂有重要水生動植物和水禽等分布時，有限的水中墩數(shù)量對濕地的擾動影響是最小的，因此重要濕地內(nèi)的局部路段橋梁可考慮采用大跨徑。

(3)施工單位應(yīng)加強(qiáng)施工組織和施工管理。施工期要嚴(yán)格遵照建設(shè)項目環(huán)境影響評價提出的生態(tài)保護(hù)和污染防治措施，嚴(yán)禁施工人員捕獵、捕食濕地魚類及水禽，施工污水應(yīng)嚴(yán)格處理措施后回用或達(dá)標(biāo)排放。嚴(yán)格控制工程施工范圍、減少臨時占用濕地數(shù)量，并按照國家、行業(yè)和地方有關(guān)法規(guī)規(guī)章及政策辦理臨時占用手續(xù)和制定有效保護(hù)方案，在遵照臨時占用濕地時限的基礎(chǔ)上，對占用期滿的濕地按照保護(hù)方案給予原狀恢復(fù)。

[1] 國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)濕地保護(hù)管理的通知[EB/OL].北京:中國政府網(wǎng)，2005.http://www.gov.cn/zwgk/2005-08/15/content_22930.htm.

[2] 何吉成，徐雨晴.對鐵路選線涉及的景觀保護(hù)區(qū)法規(guī)的解讀[J].中國園林，2010, 26(3):36-39.

[3] 何吉成.公鐵建設(shè)占用保護(hù)性地類的法規(guī)解讀及解決對策[J].鐵路節(jié)能環(huán)保與安全衛(wèi)生，2011，1(3): 129-132.

[4] 何吉成，李耀增，孫成龍，等.黎欽鐵路飛龍郁江特大橋建設(shè)對西津濕地的影響分析[J].濕地科學(xué)與管理，2010，6(1): 55-58.

[5] 蔣忙舟.高速鐵路建設(shè)對黃河濕地自然保護(hù)區(qū)的影響與保護(hù)[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2010(12): 75-77.

[6] 焦攀.新建湛江東海島鐵路對廣東湛江紅樹林國家級自然保護(hù)區(qū)的影響分析[J].甘肅科技縱橫，2014，43(3): 19-21.

[7] 關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約[S].1971-02-02.

[8] 國家林業(yè)局，等.中國濕地保護(hù)行動計劃[M].北京:中國林業(yè)出版社，2000.

[9] 國家林業(yè)局令第32號.濕地保護(hù)管理規(guī)定[S].2013-03-28.

[10] 濕地中國.國際重要濕地[EB/OL].北京:國家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心，2016.http://www.shidi.org/lib-reserves-ramsar.html.

Interpretation of the Policies and Regulations for Wetland Protection and the Countermeasures Related to Railway Route Selection

FU Daliang

(ChinaRailwayFifthSurveyandDesignInstituteGroupCo.,Ltd.，Beijing102600，China)

The cases of domestic railway construction projects passing through wetland are increasing, but the laws and regulations system involving in wetland protection related to construction projects is not perfect, while the regulations for wetland protection of the government and the administrative departments are different.Summarizing the definition of the wetland and the polices and regulations of wetland protection, this paper makes clear that the regulations and requirements should be obeyed in the railway route selection involving in wetland, and gives the countermeasures of dealing with the wetland protection well for railway design, owner, construction units.

railway route selection; wetland protection； policies and regulations

2016-06-20；

2016-07-26

付達(dá)靚(1984—)，男，江西南昌人，工程師，從事鐵路環(huán)境保護(hù)設(shè)計、環(huán)境影響評價工作。

2095-1671(2016)04-0165-05

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