劉碧強

(福州大學 經(jīng)濟與管理學院，福建 福州 350116)

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基于整體性廉政治理的地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理研究

劉碧強

(福州大學 經(jīng)濟與管理學院，福建 福州 350116)

摘要：在整體性廉政治理語境中，多元主體合作治理的方式有助于實現(xiàn)公共權力的優(yōu)化配置、分享與制衡，有助于加強對權力的監(jiān)督。近年來，我國的地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理模式在實踐中不斷地進行探索、改革，取得了一定成效，派駐監(jiān)督職能有所強化，但困擾地方紀檢監(jiān)察派駐機構改革的深層次問題猶存，因此，有必要加強對地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理工作的改革，推進廉政治理現(xiàn)代化。

關鍵詞：整體性廉政治理;派駐機構;紀檢監(jiān)察

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。面對我國反腐倡廉的新形勢、新任務，應以整體性廉政治理為主線，將廉政治理體系與治理能力現(xiàn)代化作為目標，牽住“轉職能、轉作風、轉方式”的牛鼻子，穩(wěn)步推進地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理的體制創(chuàng)新。

一、整體性廉政治理的概念與特點

(一)整體性廉政治理的概念

在瞬息萬變的信息化時代，新公共管理改革引致的公共管理和公共服務碎片化、分散化、部門本位主義等問題日益凸顯，如轉嫁問題、互相沖突的項目、重復導致的浪費、互相沖突的目標等[1]，注重權力分享與資源整合的整體性治理(Holistic Governance)理論日漸成為學術界關注的熱點。整體性治理的概念最早由安德魯·鄧西爾提出，融合了公共治理理念與整體主義哲學，注重對話、協(xié)商、信任與合作。Laugharne認為，整體性方法將成為新千年政府管理新特點[2]。學者戴維·H·羅森布魯姆和公婷將合作治理視為由多重委托者與眾多轉包商交互作用的多重委托代理關系，合作生產(chǎn)作為有效的反腐機制，更能推動合作治理的分權、問責和監(jiān)督。

整體性廉政治理是以滿足社會公共利益、提高公共服務質量和人民幸福生活水平為愿景，以“干部清正、政府清廉、政治清明”為廉政建設目標，以公共治理權力分享、制衡、公開為手段，通過厘清整體性治理結構、職能邊界，明確公共治理權力行使及其監(jiān)督的責任主體，進而構建全方位、多層次、立體化的反腐機構、體制與機制。整體性廉政治理突破了傳統(tǒng)廉政建設路徑的藩籬，注重廉政治理過程中不同公共權力監(jiān)督者之間的信任、溝通交流和深度合作，以克服公共權力監(jiān)督悖論，提升反腐合力、執(zhí)行力、效力與質量。

(二)整體性廉政治理的特點

1．主體多元性。黨委(組)、紀檢監(jiān)察機關、立法機關、司法機關、審計機關、社會大眾、社會組織、新聞媒體等多元主體，在廉政價值引導下，為實現(xiàn)廉政治理現(xiàn)代化而構建了多元主體協(xié)同治理、良性互動的廉政治理網(wǎng)絡。

2．范圍普遍性。公共權力特有的公共性、強制性決定了廉政治理范圍的普遍性，凡是與公共權力行使有關的各級各類黨政機關、國有企事業(yè)單位，以及與公共權力行使相關的社會組織，都可納入廉政治理的范疇。要因地制宜、因部門制宜，緊扣權力腐敗的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，采取針對性強、科學、有效的廉政治理措施。

3．權力相互依賴性。黨風廉政建設和反腐敗是一項系統(tǒng)工程，需多元主體協(xié)同合作。在廉政治理過程中，多元監(jiān)督主體相互依存和補充，不可分割。要堅持廉政治理權力共享，理順不同反腐機構間的權力關系，合理確定多元主體的監(jiān)督職能邊界。

4．過程民主性。協(xié)商民主注重公共決策過程的權力分享、民主參與、過程開放和公眾監(jiān)督。黨政機關要秉持民主開放、兼容并包的態(tài)度，創(chuàng)新協(xié)商民主方式、方法，吸引多元主體參與廉政治理，以提升廉政治理的民主性與合法性。

5．信息公開性。在反腐倡廉進程中，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求推動公共權力運行公開，實現(xiàn)社會大眾對廉政信息的知情權、參與權和監(jiān)督權。要以公開為原則，不公開為例外，依法、適時公開與廉政治理有關的政策法規(guī)與動態(tài)信息，實現(xiàn)社會大眾的知情權與參與權，提升廉政治理的公信力。

二、地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理的主要模式

我國不斷加強對紀檢監(jiān)察派注機構的統(tǒng)一管理。2004年1月，中央紀委第三次全會提出各省(區(qū)、市)要加強派駐機構統(tǒng)一管理工作。2004年4月，中央紀委等聯(lián)合下發(fā)《關于對中央紀委、監(jiān)察部派駐機構實施統(tǒng)一管理的實施意見》。黨的十八大報告強調，要“健全紀檢監(jiān)察體制，完善派駐機構統(tǒng)一管理”?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》強調“派駐機構對派駐機關負責，履行監(jiān)督職責”。2014年12月11日，中央政治局常委會議審議通過《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，為地方紀檢監(jiān)察派駐監(jiān)督體制改革指明了方向。2015年1月，十八屆中央紀委五次全會強調深化派駐機構改革，要求加強派駐監(jiān)督，實現(xiàn)派駐全覆蓋。

關于地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理模式，不同學者說法迥異。有研究者以地名命名派駐模式，如張家界模式、三門峽模式、棗莊模式等；也有研究者按派駐機構的工作特征進行劃分，如歸口模式、分塊模式、重點派駐模式、綜合派駐模式。如學者鐘穩(wěn)將地方紀檢監(jiān)察派駐模式分為“點派駐(按部門設置一對一派駐)和“片派駐”(按業(yè)務相近便于工作的原則歸口分片派駐，即“大紀檢組制”)模式[3]。潘克森將省直單位派駐機構歸結為雙派駐、單派駐、不派駐、黨委內設紀委、紀工委等模式[4]。

綜上，按不同標準，可將地方紀檢監(jiān)察派駐分為不同模式：(1)按照派出機構層級，可分為省級(省、自治區(qū)、直轄市)、市級、縣級紀檢監(jiān)察派駐機構；(2)按照紀檢監(jiān)察派駐監(jiān)管對象的范圍，可分為點派駐、片派駐、混合派駐；(3)根據(jù)派駐機構領導編制，分為雙派駐、單派駐(派駐紀檢組、派駐監(jiān)察室)。

三、地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理所面臨的問題及其成因

(一)地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理所面臨的問題

1．角色認知偏差，監(jiān)督者與被監(jiān)督者身份混同。長期以來，角色認知偏差是困擾地方紀檢監(jiān)察派駐機構的一大問題。因受傳統(tǒng)思維慣性和行為定勢的影響，一些駐在部門領導及其內設機構負責人等相關主體對地方紀檢監(jiān)察派駐機構的監(jiān)督者角色認知產(chǎn)生偏差，對派駐機構持有戒心、防范意識和抵觸情緒。一些派駐干部對自身的執(zhí)紀監(jiān)督問責等主業(yè)認識不清，履職意識、責任意識、擔當精神不強，派駐意識模糊，歸屬感、認同感不強。

2．工作關系模糊，派駐監(jiān)督的獨立性、權威性、統(tǒng)一性不足。在地方紀檢監(jiān)察工作實踐中，一些派駐機構與駐在部門之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關系模糊，統(tǒng)一管理工作不徹底，黨風廉政建設的主體責任與監(jiān)督責任落實不到位，監(jiān)督與被監(jiān)督關系異化為從屬關系、依附關系，派駐監(jiān)督的獨立性和權威性不足；因派駐模式的特點不同及適應對象與條件的差異，派駐機構與上級紀檢監(jiān)察機關，以及與駐在部門之間的關系錯綜復雜，派駐監(jiān)督的統(tǒng)一性不足。

3．職能定位不清，越位、錯位、缺位現(xiàn)象凸顯。因派駐機構的職能定位不清、職責范圍不明，監(jiān)督越位、錯位、缺位現(xiàn)象時有發(fā)生，派駐機構由監(jiān)督者蛻變?yōu)椤靶麄麝牎薄熬然痍牎薄跋狸牎薄氨０碴牎薄皳跫啤?。一些駐在部門黨委(黨組)習慣于將黨風廉政建設工作都交給派駐機構負責，派駐機構的監(jiān)督責任異化為主體責任。一些派駐紀檢組長還分管與監(jiān)督主責偏離的其他業(yè)務性或協(xié)調性工作，監(jiān)督權力弱化、虛化。一些派駐機構的工作量大、面廣、事雜，“主業(yè)不活”“副業(yè)興旺”[5]。

4．信息溝通渠道不暢，信息孤島窘境凸顯。一些地方紀檢監(jiān)察派駐機構與上級派出機構之間，以及與駐在部門之間的信息溝通渠道不暢，處于“信息孤島”的尷尬處境。一些派駐干部存有“不愿、不敢、不想”監(jiān)督的心態(tài)；一些駐在部門的個別領導也不愿派駐機構深入挖掘本單位的案件線索，不愿主動與派駐干部交流。派駐機構與駐在部門內設機構之間也缺乏常態(tài)化信息溝通與協(xié)調機制。

5．派駐干部人事制度不健全，派駐干部的業(yè)務素質有待提升。干部人事管理是制約紀檢監(jiān)察派駐監(jiān)督實效的瓶頸。因統(tǒng)一管理體制尚未真正“統(tǒng)一”，導致派駐機構干部人事管理制度不健全，派駐干部人數(shù)不足，履職能力偏弱,紀檢監(jiān)察業(yè)務素質有待提升。一些紀檢監(jiān)察干部缺失擔當精神，工作惰性滋長，監(jiān)督意識和勇氣不強，工作作風飄浮，組織紀律渙散。

(二)地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理所面臨問題的成因

1．公共權力悖論。腐敗的深層次原因是公共權力悖論，即公共權力“所有權”與“行使權”的分離；公共權力委托人公益性目標和代理人自利性追求的矛盾；公共權力“行使權”與“監(jiān)督權”的失衡[6]。派駐機構履行監(jiān)督執(zhí)紀問責等職能，履行公共權力的“監(jiān)督者”責任；派駐機構領導大都兼任駐在部門黨委(黨組)成員，在一定程度上受駐在部門黨委(黨組)領導的影響和制約，也是“被監(jiān)督者”。

2．公共距離悖論。布洛將距離視為“審美主體與審美對象之間的心理狀態(tài)[7]，但該心理狀態(tài)“插入”有自我矛盾性，主體與對象之間離得太遠或太近，都會使“距離感”消失，形成“距離本身的矛盾”[8]；最佳距離是最近且未喪失距離的狀態(tài)。作為上級紀檢監(jiān)察機關的代表，派駐干部如何與上級派出機關的主管領導，以及與駐在部門黨委(黨組)成員及其內設機構負責人之間保持適當?shù)木嚯x，是派駐紀檢監(jiān)察體制改革過程中要解決的一大難題。距離太近或太遠，都會導致主客體之間關系疏離，引發(fā)派駐監(jiān)督中的公共距離悖論。

四、加強地方紀檢監(jiān)察派駐機構統(tǒng)一管理改革，推進廉政治理現(xiàn)代化的幾點建議

(一)強化派駐監(jiān)督角色認同，樹立大紀檢監(jiān)察理念

1．轉變角色認同，強化派駐監(jiān)督意識。派駐機構的紀檢監(jiān)察干部要有強烈的派駐意識，增強對派駐機構本身的歸屬感、認同感。派駐機構干部要牢記黨章，遵紀守法、秉公執(zhí)法，做到忠誠、廉潔、擔當，敢于監(jiān)督、勇于負責。

2．樹立大紀檢監(jiān)察理念，強化整體性廉政價值。派駐干部要摒棄傳統(tǒng)的雙重領導體制下狹隘的部門主義思維，以整體性廉政治理為導向，樹立大紀檢監(jiān)察理念。整體性廉政價值，有機融合了傳統(tǒng)官僚制的理性精神，體現(xiàn)了新公共行政理念所倡導的公共責任，以及后現(xiàn)代公共行政的民主話語精神，重視發(fā)揮廉政治理合力。

3．營造法治基礎上的整體性廉政治理的政治信任文化。洛克、霍布斯、托克維爾認為，信任是政府與社會秩序良好運行的主要原則；滕尼斯、齊美爾、韋伯等社會學家則視信任為社會組織的黏合劑、社會凝聚力的基礎及社會系統(tǒng)動力[9]。整體性廉政治理強調多元主體在廉政治理過程中的信任與合作，倡導基于法治理性的政治信任文化，在崇尚法治精神的同時，凸顯廉政價值、政治信仰和政治紀律，致力于營造友好、真誠的廉政文化氛圍。

(二)完善派駐機構組織形式，增強派駐監(jiān)督的權威性、獨立性

要遵循“三定方案”，堅持“聚焦主業(yè)，深化三轉”，改進派駐機構編制管理，增強派駐監(jiān)督的權威性、獨立性。根據(jù)駐在部門的行業(yè)特色、分管領域及其黨風廉政建設實際情況，因地制宜、因部門而異，采取點派駐、片派駐、混合派駐等形式多樣的派駐機構組織形式。大紀檢組是派駐機構統(tǒng)一管理體制改革的一大亮點，如三門峽市紀委監(jiān)察局成立10個大紀檢組，設置“派駐機構管理室”。

(三)明確主體責任與監(jiān)督責任，理順整體性廉政治理工作關系

1．增強整體性責任感。整體性責任感把有效性或項目責任提升到最高地位，確保誠實和效率責任不與這一目標相沖突，并通過用輸出來界定需要有效完成的是什么，以使誠實和效率責任服務于有效性和項目責任[10]。駐在部門黨委是黨風廉政建設的責任主體，派駐機構是黨風廉政建設的監(jiān)督主體。派駐機構和派駐干部增強責任擔當，全面履行黨章賦予的職責，切實發(fā)揮“派”的權威和“駐”的優(yōu)勢。

2．科學設計權力線與行動線。在整體性廉政治理過程中，要科學地設計權力線與行動線，理順整體性廉政治理工作關系。要按照強化駐在部門黨風廉政建設主體責任和監(jiān)督責任的基本要求，依法、科學、合理劃定上級紀檢監(jiān)察機關、派駐機構與駐在部門三者之間的權力鏈，強化自上而下的派駐監(jiān)督垂直領導，構建派駐機構與駐在部門內設機構之間的網(wǎng)狀監(jiān)督行動線，進而緩解乃至消除公共權力悖論。要健全派駐監(jiān)督權力清單，推動監(jiān)督權力科學化、民主化、公開化、法制化與標準化。

(四)深化三轉、聚焦主業(yè)，強化整體性監(jiān)督、執(zhí)紀與問責

在新形勢下，派駐機構要深化三轉、聚焦主業(yè)，認真履行協(xié)助駐在部門黨委加強黨風建設和組織協(xié)調反腐敗工作的職責，按照整體性廉政治理的要求，聚焦駐在部門黨風廉政建設和反腐敗斗爭中心任務，整合廉政治理力量，苦練內功、協(xié)同治理，切實承擔起監(jiān)督執(zhí)紀問責的責任，做到不越位、不錯位、不缺位。要按照派駐機構三轉的基本要求，找準職能定位，摸清權力底數(shù)，把握駐在部門懲治和預防腐敗體系建設規(guī)律，推動派駐機構廉政治理現(xiàn)代化。

(五)暢通整體性信息溝通渠道，推進廉政治理民主化、公開化

要充分發(fā)揮派駐機構的信息溝通網(wǎng)絡節(jié)點作用，創(chuàng)新信息溝通形式，進而突破傳統(tǒng)雙重領導體制下的公共距離悖論，促成多元主體間廉政信息共享。首先，要構建常態(tài)化駐在部門廉情匯報制度。派駐機構要定期向上級紀檢監(jiān)察機關匯報駐在部門的黨風廉政建設情況，協(xié)助駐在部門黨委(組)做好黨風廉政建設和反腐敗工作。其次，要加強橫向廉政信息交流，善用包括新媒體在內的多樣化傳播媒介，突破信息孤島。再次，要創(chuàng)新信息溝通與交流方式，采取領導辦公會、民主生活會、黨組會、約談會、座談會、視頻電話會議、廉政約談與提醒、述職述廉、重大事項會議、情況通報會等多樣化信息溝通交流形式。此外，還要完善廉政信訪、舉報制度，拓寬信訪信息渠道。

(六)推進派駐干部人事制度改革，提升派駐干部的業(yè)務素質

一是要加大對紀檢監(jiān)察業(yè)務知識和工作作風的培訓和教育力度，大力開展分級、分類的派駐機構紀檢監(jiān)察干部業(yè)務知識培訓，提升其業(yè)務素質和履職能力。二是要完善派駐機構干部選拔、職務晉升、交流、回避、薪酬福利等制度，拓寬派駐機構選人用人空間。

(七)健全監(jiān)督績效評估體系，健全干部激勵、約束與保障機制

1．健全派駐紀檢干部整體性激勵與約束機制。激勵在整體性治理中尤為重要，如果激勵、獎賞與整體性運作相協(xié)調，失敗是不大可能的[11]。要加強派駐機構統(tǒng)一管理績效評價，創(chuàng)新績效評價方法，開發(fā)一套適合于紀檢監(jiān)察派駐工作性質和特征的派駐紀檢統(tǒng)一管理績效評價指標體系。高度重視績效評價結果使用，將評價結果與派駐干部的考核等次、獎金、津補貼、職務晉升、交流、培訓等相結合。強化派駐監(jiān)督制度和紀律的剛性約束，制定和實施涉及派駐監(jiān)督工作職責、案件檢查、經(jīng)費使用等方面的規(guī)章制度。

2．加強派駐機構預算管理，實行整體性預算。在整體性廉政治理語境下，要建立一種以問題為預算單位的“基于部門間、地方政府間、伙伴關系間和私人部門間的契約關系”[12]。駐在部門要與上級紀檢監(jiān)察派出機構，以及財政機關合作，以派駐監(jiān)督問題為導向，基于整體性治理契約精神，制定實施適用于派駐機構統(tǒng)一管理的整體性預算規(guī)章制度，確保派駐機構的日常工作經(jīng)費隨著紀檢監(jiān)察業(yè)務工作需要穩(wěn)步增長。

(八)實施電子紀檢監(jiān)察，推進整體性監(jiān)督流程再造

整體性廉政治理以廉政治理現(xiàn)代化為目標，以現(xiàn)代信息技術與網(wǎng)絡技術為手段，通過實施基于公民整體性廉政需求的紀檢監(jiān)察業(yè)務流程再造，“促使不同決策者對源自公眾的相同信號做出回應”[13]。在大數(shù)據(jù)時代，整體性廉政治理以追求更好、更快、更強的監(jiān)督執(zhí)紀問責功能為主旨，充分發(fā)揮信息技術在紀檢監(jiān)察中的功能，將電子監(jiān)察技術注入廉政治理全過程，實現(xiàn)紀檢監(jiān)察數(shù)字化、網(wǎng)絡化、科學化、常態(tài)化，真正做到“踏石留印、抓鐵有痕”，打破傳統(tǒng)雙重領導體制下派駐紀檢監(jiān)察碎片化的窘境。派駐機構要優(yōu)化紀檢監(jiān)察業(yè)務工作流程，加強全程、動態(tài)、無縫隙派駐監(jiān)督。

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(編輯：李紅)

*收稿日期：2016-01-10

基金項目：福州大學社會科學科研扶持基金資助項目“中國夢驅動的競爭性選拔干部制度變遷的路徑依賴與制度創(chuàng)新研究”(14SKF06)；福州大學廉政與治理專項課題“治理能力現(xiàn)代化導向的黨政領導干部廉潔力研究”(15XLY03)

作者簡介：劉碧強(1977- )，男，湖南邵東人，福州大學副教授，主要從事廉政與治理研究。

中圖分類號：D630.1

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5837(2016)03-0005-05

A Study on the Unified Management of Accredited Agencies for Local Discipline Inspection and Supervision Based on Holistic Clean Government

LIU Bi-qiang

(SchoolofEconomicsandManagement,FuzhouUniversity,FuzhouFujian350116,China)

Abstract：In the context of holistic clean government, multi-subject cooperative governance contributes to optimal allocation, sharing, check and balance of public power as well as enhancement of supervision over power. In recent years, China’s unified management model of accredited agencies for local discipline inspection and supervision has been constantly explored and reformed in practice; certain achievements have been made; accredited supervisory functions have been strengthened to some degree. However, there are still deep-seated problems in the reform of accredited agencies for local discipline inspection and supervision.Thus, it is imperative to strengthen the reform of the unified management of accredited agencies for local discipline inspection and supervision so as to propel the modernization of clean government.

Key words：holistic clean government; accredited agencies; discipline inspection and supervision