徐　奇

(武漢大學(xué) 中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

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我國(guó)航空事故調(diào)查制度的法律問(wèn)題研究
——以“馬航370事件”為視角

徐奇

(武漢大學(xué) 中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

摘要：“馬航370事件”中，我國(guó)公民的海外安全利益遭受重大損失。作為航空事故處理的重要環(huán)節(jié)，我國(guó)航空事故調(diào)查制度也因此次事件凸顯出一系列問(wèn)題亟待解決。圍繞我國(guó)目前的航空事故調(diào)查的法律體系，文章概述了此次航空事故的性質(zhì)、調(diào)查主體和程序，分析了我國(guó)航空事故調(diào)查制度現(xiàn)存的法律困境，并就如何完善這一制度提出了對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：馬航370事件；航空事故；航空法

“馬航370事件”是航空史上較為罕見(jiàn)的一起災(zāi)難性事件，飛機(jī)失聯(lián)的原因亦是眾說(shuō)紛紜，更使事件撲朔迷離。2015年7月29日，調(diào)查人員在法屬留尼汪島發(fā)現(xiàn)疑似失事客機(jī)的飛機(jī)殘骸。8月6日，馬來(lái)西亞總理納吉布宣布，在法屬留尼汪島發(fā)現(xiàn)的飛機(jī)殘骸經(jīng)確認(rèn)屬于馬來(lái)西亞航空公司MH370航班客機(jī)[1]。歷經(jīng)一年多之久，“馬航370事件”的搜救工作終于取得一定進(jìn)展，這在一定程度上對(duì)今后的事故調(diào)查工作起到了推動(dòng)作用。目前而言，我國(guó)航空事故調(diào)查制度是事故調(diào)查和事后追責(zé)相混合的制度，事故調(diào)查機(jī)構(gòu)負(fù)有調(diào)查和追責(zé)的雙重職能，但這與國(guó)際航空法有關(guān)事故調(diào)查的規(guī)定不盡一致，事故調(diào)查程序是否具有充分的獨(dú)立性保障有待權(quán)衡。本文以“馬航370事件”為背景，從航空事故調(diào)查制度的視角出發(fā)，論述了我國(guó)事故調(diào)查的法律體系、主體和程序，分析了國(guó)內(nèi)航空事故調(diào)查制度面臨的困境，以及對(duì)公民海外航空安全利益保護(hù)產(chǎn)生的影響，最后就航空事故調(diào)查制度的完善提出建議，以期對(duì)公民海外航空安全利益保護(hù)有所助益。

一、我國(guó)航空事故調(diào)查的法律體系

航空事故調(diào)查的立法體系是我國(guó)民航法律體系在航空事故調(diào)查領(lǐng)域的體現(xiàn)，集中體現(xiàn)于《民用航空法》《安全生產(chǎn)法》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》《民用航空器事故和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》，以及航空事故調(diào)查的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等文件中。

1.《民用航空法》和《安全生產(chǎn)法》

航空安全保護(hù)是《民用航空法》的立法目標(biāo)之一，旨在保障民用航空安全，維護(hù)民用航空秩序，保護(hù)民用航空活動(dòng)當(dāng)事人各方的合法權(quán)益。具體到事故調(diào)查方面，《民用航空法》將搜尋援救和事故調(diào)查合為一章，第155條要求在事故調(diào)查時(shí)，當(dāng)事人和有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供現(xiàn)場(chǎng)情況和與事故有關(guān)的情節(jié)；第156條則就事故調(diào)查的組織和程序僅做了授權(quán)性規(guī)定，由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)組織事故調(diào)查。另外，對(duì)外國(guó)航空器在我國(guó)境內(nèi)發(fā)生事故的調(diào)查，《民用航空法》第183條予以相應(yīng)的規(guī)定。由此可見(jiàn)，《民用航空法》在航空事故調(diào)查程序上頗為宏觀，細(xì)節(jié)性的調(diào)查程序規(guī)則鮮見(jiàn)于這一民用航空領(lǐng)域的基本法中。與此同時(shí)，《安全生產(chǎn)法》適用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)活動(dòng)，其中第五章專門規(guī)定了生產(chǎn)安全事故的應(yīng)急救援與調(diào)查處理，具體包括生產(chǎn)安全事故的報(bào)告、事故調(diào)查的處理程序、事故的統(tǒng)計(jì)分析和定期公布等內(nèi)容。值得注意的是，有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)民用航空安全另有規(guī)定的，《安全生產(chǎn)法》指出應(yīng)適用其規(guī)定。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》和有關(guān)法律，國(guó)務(wù)院制定了《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》，除環(huán)境污染事故、核設(shè)施事故和國(guó)防科研生產(chǎn)事故外，該條例同樣適用于其他性質(zhì)的生產(chǎn)安全事故，因此民航安全事故也屬于該條例所適用的范圍。另外，該條例設(shè)有專章規(guī)定事故調(diào)查程序，涵蓋調(diào)查機(jī)構(gòu)的設(shè)置，事故調(diào)查組的組成原則、職責(zé)和成員權(quán)限，以及事故調(diào)查報(bào)告等內(nèi)容。

2.航空管理行政規(guī)章

航空管理的行政規(guī)章是由國(guó)家民航總局制定的一系列航空管制的行政規(guī)章，航空事故調(diào)查程序同樣是議題之一?！睹裼煤娇掌魇鹿屎惋w行事故征候調(diào)查規(guī)定》適用于民航總局和地區(qū)管理局負(fù)責(zé)組織或由國(guó)務(wù)院組織，民航總局和地方管理局參加的民用航空器事故和飛行事故征候的調(diào)查及相關(guān)工作。另外，由其他國(guó)家或地區(qū)組織，我國(guó)參加的民用航空器事故和飛行事故征候調(diào)查工作，亦適用本規(guī)定。該規(guī)定主要包括事故調(diào)查的組織、調(diào)查主體、事故通知、調(diào)查程序、調(diào)查報(bào)告等方面。

3.航空事故調(diào)查的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)

除了上述的法律法規(guī)和規(guī)章，我國(guó)還制定了一系列航空事故的調(diào)查規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。一方面，國(guó)內(nèi)航空事故調(diào)查的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)有《民用航空器飛行事故醫(yī)學(xué)調(diào)查技術(shù)規(guī)范》《民用航空事故征候》《民用航空器飛行事故等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》等；另一方面，無(wú)論是境內(nèi)還是境外發(fā)生的國(guó)際航空事故，我國(guó)都嚴(yán)格遵守國(guó)際民航組織制定的《國(guó)際民用航空公約》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)際民航公約》)及其附件規(guī)定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，其中附件13《航空器事故和事故征侯調(diào)查》是我國(guó)主導(dǎo)或參與國(guó)際航空事故調(diào)查的主要依據(jù)。

二、航空事故調(diào)查的主體和程序

1.航空事故的性質(zhì)界定

按照《國(guó)際民航公約》附件13《航空器事故和事故征候調(diào)查》(以下簡(jiǎn)稱《附件13》)的定義，事故是指對(duì)于有人駕駛航空器而言，從任何人登上航空器準(zhǔn)備飛行直至所有這類人員下了航空器為止的時(shí)間內(nèi)，或?qū)τ跓o(wú)人駕駛航空器而言，從航空器為飛行目的準(zhǔn)備移動(dòng)直至飛行結(jié)束停止移動(dòng)且主要推進(jìn)系統(tǒng)停車的時(shí)間內(nèi)，所發(fā)生的與航空器運(yùn)行有關(guān)的事件[2]。該事件會(huì)產(chǎn)生三方面的結(jié)果，分別是人員受到致命傷或重傷，航空器遭受損害或結(jié)構(gòu)故障，航空器失蹤或位于完全無(wú)法接近的位置。在“馬航370事件”中，失聯(lián)客機(jī)被認(rèn)定為處于“失蹤或者完全無(wú)法接近”的情形，因此該事件屬于《附件13》規(guī)定的“事故”范圍。航空器確認(rèn)失事后，事故調(diào)查工作隨之展開(kāi)，事故調(diào)查關(guān)系到未來(lái)的航空安全[3]。《國(guó)際民航公約》第26條概括規(guī)范了事故調(diào)查的范圍、事故后果的表現(xiàn)形式和法律依據(jù)；《附件13》對(duì)事故調(diào)查的通知、程序、最后報(bào)告以及事故預(yù)防措施等做出詳細(xì)規(guī)定；如果事故出現(xiàn)在非締約國(guó)境內(nèi)、公海及主權(quán)不確定的海域，相關(guān)事故調(diào)查程序同樣遵循《附件13》的有關(guān)規(guī)則。

2.航空事故調(diào)查主體的確立

如果締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生事故，調(diào)查任務(wù)由事故發(fā)生地國(guó)負(fù)責(zé)，若事故發(fā)生地為非締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)，航空器登記國(guó)理應(yīng)主動(dòng)調(diào)查；如果發(fā)生在任何國(guó)家以外區(qū)域或者公海，航空器登記國(guó)應(yīng)承擔(dān)調(diào)查責(zé)任；如果登記國(guó)是非締約國(guó)或者無(wú)法調(diào)查，承運(yùn)人經(jīng)營(yíng)地國(guó)、航空器設(shè)計(jì)國(guó)或制造國(guó)應(yīng)力求與該國(guó)合作組織調(diào)查；另外，調(diào)查工作可以通過(guò)國(guó)家間委托方式進(jìn)行，如果事故發(fā)生于國(guó)際水域，距離最近的國(guó)家須提供相關(guān)協(xié)助。參與事故調(diào)查國(guó)來(lái)源范圍廣，承運(yùn)人經(jīng)營(yíng)地國(guó)、設(shè)計(jì)國(guó)和制造國(guó)有權(quán)任命一名授權(quán)代表參加調(diào)查；向調(diào)查國(guó)提供資料、設(shè)備或?qū)＜业膰?guó)家有權(quán)任命一名授權(quán)代表參加調(diào)查；蒙受公民死亡或重傷的國(guó)家經(jīng)調(diào)查國(guó)允許可派遣一名專家參與調(diào)查?！榜R航370事件”中，失聯(lián)航班的登記國(guó)和所在地均位于馬來(lái)西亞，所以馬來(lái)西亞有責(zé)任承擔(dān)事故調(diào)查任務(wù)。鑒于中國(guó)公民海外航空安全利益在此次事故中遭受極大損失，我國(guó)已經(jīng)表示將派出專門人員參與國(guó)際調(diào)查組，協(xié)助就飛機(jī)失事原因開(kāi)展調(diào)查。

3.航空事故調(diào)查程序

按照《附件13》的規(guī)定，此次事故的調(diào)查程序包括收集、記錄和分析有關(guān)該事故或事故征候的所有可獲得的資料，頒布安全建議，查明原因和完成最后報(bào)告。調(diào)查事項(xiàng)囊括判讀飛行記錄儀、尸體剖檢、與司法部門協(xié)調(diào)、通知航空保安部門、不公布記錄和重新調(diào)查等。如果調(diào)查國(guó)向其他國(guó)家提出向其提供一切有關(guān)資料的要求，其他國(guó)家應(yīng)當(dāng)予以配合。在調(diào)查的任何階段，調(diào)查國(guó)均可提出預(yù)防措施，以加強(qiáng)航空安全。一旦事故調(diào)查工作完成，調(diào)查國(guó)有責(zé)任盡快向登記國(guó)或出事所在國(guó)、經(jīng)營(yíng)人所在國(guó)、設(shè)計(jì)國(guó)、制造國(guó)，以及提供有關(guān)資料、重要設(shè)備或?qū)＜业娜魏螄?guó)家和國(guó)際民航組織提交調(diào)查報(bào)告。其中需要明確的是，事故調(diào)查的唯一目的是防止發(fā)生事故，“分?jǐn)傔^(guò)失或責(zé)任”不屬于事故調(diào)查的范圍，調(diào)查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是《附件13》重點(diǎn)關(guān)注和強(qiáng)調(diào)的問(wèn)題。

三、對(duì)我國(guó)航空事故調(diào)查制度的反思

我國(guó)航空事故調(diào)查的管理由國(guó)家和地方兩級(jí)部門負(fù)責(zé)，根據(jù)事故嚴(yán)重程度決定由哪一級(jí)部門負(fù)責(zé)實(shí)施事故調(diào)查，民航總局和地區(qū)管理局負(fù)責(zé)組織事故調(diào)查和提交事故調(diào)查報(bào)告。這意味著民航總局既管理航空安全，又負(fù)責(zé)組織事故調(diào)查，考慮到管理者和調(diào)查者的雙重性身份，事故調(diào)查獨(dú)立性能否在我國(guó)得到有效保障值得權(quán)衡。

1.事故調(diào)查程序缺乏專門的單行法

《民用航空法》有關(guān)航空事故調(diào)查的規(guī)定極其簡(jiǎn)陋，至今未曾修訂，早已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要[4]。事故調(diào)查在《民用航空法》的規(guī)定中僅有寥寥數(shù)筆，既未規(guī)定事故調(diào)查的基本目的，也未提及事故調(diào)查的程序，第15條僅是籠統(tǒng)規(guī)定事故調(diào)查的組織和程序由國(guó)務(wù)院另行制定。令人遺憾的是，國(guó)務(wù)院迄今為止從未制定有關(guān)事故調(diào)查組織和程序的單行法規(guī)，而且有關(guān)的立法計(jì)劃尚不得而知。雖然《民用航空器事故和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》做出了詳細(xì)規(guī)定，但與法律、條例不同的是，“規(guī)定”的法律位階較低，容易受到上位法的影響，下位法與上位法無(wú)論是事故調(diào)查的范圍、對(duì)象、程序、責(zé)任追究方面都存在差異。如果航空事故調(diào)查程序出現(xiàn)上位法和下位法同時(shí)適用的情況，二者就會(huì)出現(xiàn)沖突，《民用航空器事故和飛行事故征候調(diào)查規(guī)定》中的調(diào)查程序須讓位于上位法的規(guī)定。畢竟航空事故調(diào)查與其他生產(chǎn)事故調(diào)查不同，很難直接將其他安全生產(chǎn)事故的調(diào)查程序適用于航空事故調(diào)查中。

不僅如此，我國(guó)還將航空安全管理和事故調(diào)查糅合在一部法律中，且《民用航空法》中航空安全管理的內(nèi)容所占比重大于事故調(diào)查，這與國(guó)際航空法對(duì)事故調(diào)查目的和要求是不相符的。如果國(guó)際航空事故調(diào)查是為了追究國(guó)家責(zé)任，那么參與調(diào)查的國(guó)家從開(kāi)始就不會(huì)合作，這將不利于調(diào)查事故的真相。我國(guó)主導(dǎo)或參與國(guó)際航空事故調(diào)查，目的亦是預(yù)防境外航空事故對(duì)海外公民航空安全的威脅，保證他們的航空安全利益不受損害。航空事故調(diào)查程序依附于航空安全管理制度，無(wú)助于我國(guó)在從事國(guó)際航空事故調(diào)查時(shí)獲得其他國(guó)家的信任和合作，反而會(huì)引起他國(guó)對(duì)我國(guó)事故調(diào)查能力的質(zhì)疑，這對(duì)保護(hù)公民海外航空安全而言并無(wú)裨益。

2.事故調(diào)查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性亟待提升

《附件13》在強(qiáng)調(diào)事故調(diào)查程序獨(dú)立性問(wèn)題上是不遺余力的。事故調(diào)查機(jī)構(gòu)在調(diào)查行動(dòng)上應(yīng)該具有獨(dú)立權(quán)，且行使不受其他限制，任何旨在分配承擔(dān)責(zé)任的司法或者行政程序應(yīng)當(dāng)與事故調(diào)查程序做到相互分離[5]。由于我國(guó)航空事故調(diào)查的法律體系缺乏獨(dú)立性，直接導(dǎo)致事故調(diào)查機(jī)構(gòu)很難具有獨(dú)立性。我國(guó)航空安全管理體制和監(jiān)管體制采取的是同樣的管理模式，民航部門既是航空運(yùn)輸?shù)墓芾碚?，又是事故調(diào)查的執(zhí)行者，這種兼做“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的情形很難保證事故調(diào)查的獨(dú)立性。

“11·21包頭空難”中，調(diào)查報(bào)告認(rèn)定中國(guó)東方航空公司和所屬云南分公司在此次事件中存在安全管理漏洞，并對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)予以行政和黨紀(jì)處分。“8·24伊春空難”中，調(diào)查報(bào)告認(rèn)定有關(guān)民航部門的監(jiān)督管理工作不到位，安全管理存在較大漏洞，并對(duì)相關(guān)失職的責(zé)任人予以嚴(yán)厲處分。上述兩起空難的處理結(jié)果表明了我國(guó)事故調(diào)查程序的運(yùn)行軌跡，事故發(fā)生之成因僅是事故調(diào)查的一部分，責(zé)任追究在事故調(diào)查程序中占據(jù)一席之地。事故調(diào)查的目的具有多重含義，技術(shù)調(diào)查、行政調(diào)查或司法調(diào)查在我國(guó)事故調(diào)查程序里很難有效區(qū)分，這種模糊性實(shí)質(zhì)上掩蓋了事故調(diào)查預(yù)防事故的真正目的，懲罰性功能被擺在突出位置。國(guó)際航空法的本意是事故調(diào)查報(bào)告理應(yīng)與責(zé)任分?jǐn)傁喾蛛x，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況與之相背。因此，我國(guó)的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)不僅限于開(kāi)展事故調(diào)查，還要承擔(dān)追究責(zé)任的行政職能。這樣的結(jié)果導(dǎo)致事故調(diào)查機(jī)構(gòu)的職能定位不夠清晰，在預(yù)防航空事故發(fā)生上作用較為有限。

四、完善我國(guó)航空事故調(diào)查制度的對(duì)策建議

根據(jù)《調(diào)查規(guī)定》第6條的要求，我國(guó)境內(nèi)發(fā)生的航空事故，或者航空器登記國(guó)、航空器運(yùn)營(yíng)人所在國(guó)、設(shè)計(jì)國(guó)、制造國(guó)等為中國(guó)，但在境外發(fā)生、事發(fā)地點(diǎn)不在某一國(guó)或地區(qū)境內(nèi)的國(guó)際空難事故調(diào)查將由中國(guó)組織或參與調(diào)查事故原因，并向相關(guān)各方建議預(yù)防措施，進(jìn)而對(duì)我國(guó)公民海外航空安全利益進(jìn)行保護(hù)。結(jié)合之前對(duì)我國(guó)航空事故調(diào)查制度困境的分析，進(jìn)一步完善我國(guó)航空事故調(diào)查制度，筆者建議從以下兩個(gè)方面開(kāi)展相關(guān)工作。

1.事故調(diào)查法律法規(guī)應(yīng)注重專業(yè)性和獨(dú)立性

縱觀國(guó)際上事故調(diào)查立法的經(jīng)驗(yàn)，目前制定單獨(dú)的事故調(diào)查的法律或法規(guī)是美國(guó)、日本、加拿大、澳大利亞以及歐盟的普遍做法。《美國(guó)法典》第830節(jié)規(guī)定了事故或事故征候的報(bào)告、航班延誤報(bào)告及航空器殘骸、包裹、貨物和記錄的保留；第831節(jié)闡明了與調(diào)查事故有關(guān)程序性事項(xiàng)；第845節(jié)規(guī)定了對(duì)所調(diào)查的事故要進(jìn)行聽(tīng)證和報(bào)告。其中，第831.4節(jié)明確指出事故調(diào)查程序不受行政程序法條款的制約，而且調(diào)查目的不是決定任何人的權(quán)利和責(zé)任[6]。歐盟《民用航空中事故和事故征候的調(diào)查和預(yù)防條例》明確調(diào)查的唯一目的是預(yù)防未來(lái)事故或事故征候的發(fā)生，而非分?jǐn)傌?zé)任[7]。加拿大《運(yùn)輸事故調(diào)查和安全委員會(huì)法》規(guī)定，航空安全事故發(fā)生之后，運(yùn)輸事故調(diào)查和安全委員會(huì)應(yīng)立刻啟動(dòng)事故調(diào)查程序；法案第14條明確指出委員會(huì)享有排除性管轄權(quán)，以保證獨(dú)立性[8]。澳大利亞于2003年通過(guò)《運(yùn)輸安全調(diào)查法》，規(guī)定事故調(diào)查的職能不包括分配責(zé)任，無(wú)法決定任何人的責(zé)任提供方式或者以明示或暗示的方式幫助訴訟中的任何一方，任何人對(duì)事故調(diào)查的不利干預(yù)不為本法所允許[9]。日本也早在1973年通過(guò)了《日本運(yùn)輸安全委員會(huì)建立法案》，指出事故調(diào)查目的在于防止再次發(fā)生，減少事故損害，保證運(yùn)輸安全，明確要求委員會(huì)權(quán)力行使的獨(dú)立性[10]。

由此看出，這些國(guó)家已就事故調(diào)查制定了相關(guān)法律，無(wú)論是單行法還是條例，相對(duì)于規(guī)定而言都屬于上位法，對(duì)事故調(diào)查程序的獨(dú)立性都有明確要求。在《民用航空法》進(jìn)行修改時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)事故調(diào)查程序獨(dú)立性進(jìn)行闡明，而非籠統(tǒng)的原則規(guī)定，事故調(diào)查程序以單行法的形式予以呈現(xiàn)也是一種途徑，從法律上保證其獨(dú)立性才能保障事故調(diào)查的獨(dú)立實(shí)施，為進(jìn)一步改變事故調(diào)查和責(zé)任追究的行政體制提供機(jī)會(huì)。

2.實(shí)現(xiàn)事故調(diào)查和事后追責(zé)相分離

立法是實(shí)現(xiàn)事故調(diào)查獨(dú)立性的第一步，接下來(lái)則是事故調(diào)查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)行。許多國(guó)家已經(jīng)履行了《國(guó)際民航公約》下所承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)，建立了專門、自主和獨(dú)立的機(jī)構(gòu)調(diào)查交通運(yùn)輸安全事故和事故征候，美國(guó)、澳大利亞、荷蘭和新西蘭的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)享有正式自主獨(dú)立調(diào)查權(quán)，英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)雖然形式上仍隸屬于本國(guó)政府機(jī)關(guān)，但卻享有事實(shí)意義上的獨(dú)立調(diào)查權(quán)[11]。美國(guó)國(guó)家運(yùn)輸安全局以其調(diào)查的獨(dú)立性和權(quán)威性在航空事故調(diào)查界占據(jù)重要位置，其職能是事故調(diào)查和提出建議，由于核心職能與政治的相互分離，國(guó)家運(yùn)輸安全局成為世界范圍內(nèi)運(yùn)行最為良好的政府機(jī)構(gòu)之一[12]。另外，加拿大運(yùn)輸事故調(diào)查和安全委員會(huì)享有排他性管轄權(quán)，英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、日本等國(guó)的事故調(diào)查委員會(huì)同樣是享有獨(dú)立調(diào)查權(quán)的事故調(diào)查機(jī)構(gòu)，調(diào)查權(quán)不受干擾的行使對(duì)事故調(diào)查至關(guān)重要。

需要區(qū)分的是，事故調(diào)查是一種技術(shù)調(diào)查，主要任務(wù)在于發(fā)現(xiàn)飛機(jī)運(yùn)行中存在的問(wèn)題，制定改進(jìn)措施，預(yù)防事故的再次發(fā)生；司法調(diào)查則是為了追究事故責(zé)任人的法律責(zé)任，這是由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的工作。我國(guó)法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入航空事故調(diào)查有法律規(guī)定，但檢察機(jī)關(guān)參與事故調(diào)查的實(shí)踐并不多。司法調(diào)查在我國(guó)尚未有效展開(kāi)，而且其本身并非沒(méi)有弊端，如果事故調(diào)查的主要目的是預(yù)防在未來(lái)發(fā)生事故，那么任何有關(guān)事故的刑事化調(diào)查所能證明的更多是一種阻礙而非助益[13]。調(diào)查部門始終遵循事故調(diào)查和事后追責(zé)的統(tǒng)一處理方式，這使得技術(shù)調(diào)查和行政調(diào)查長(zhǎng)期無(wú)法分離，加之作用有限的司法調(diào)查，這種混合性的局面短時(shí)間內(nèi)很難得到扭轉(zhuǎn)。

為今后深入?yún)⑴c國(guó)際事故調(diào)查工作做準(zhǔn)備，筆者認(rèn)為，我國(guó)的事故調(diào)查體制整體上要立即實(shí)現(xiàn)調(diào)查機(jī)構(gòu)獨(dú)立，以及技術(shù)調(diào)查與司法調(diào)查相分離仍顯得較為困難，那么局部進(jìn)行航空事故獨(dú)立調(diào)查的試點(diǎn)工作仍然是有可能的。目前我國(guó)共有七個(gè)地區(qū)航空管理局，民航總局可以選取一至兩個(gè)地區(qū)管理局進(jìn)行試驗(yàn)，如華北和華東地區(qū)管理局，實(shí)現(xiàn)事故調(diào)查部門與地區(qū)管理局相分離，建立獨(dú)立調(diào)查部門，并對(duì)本區(qū)域內(nèi)發(fā)生的航空事故進(jìn)行調(diào)查，完成事故調(diào)查報(bào)告。在不斷總結(jié)地區(qū)管理局實(shí)施獨(dú)立事故調(diào)查經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再由國(guó)務(wù)院組織對(duì)事故調(diào)查制度進(jìn)行整體性改革，逐步實(shí)現(xiàn)事故調(diào)查與事后追責(zé)相分離，完成事故調(diào)查性質(zhì)由追責(zé)向預(yù)防事故發(fā)生而不是分?jǐn)傌?zé)任方向的轉(zhuǎn)變。

五、結(jié)語(yǔ)

“馬航370事件”中，機(jī)上所有中國(guó)公民無(wú)論是人身還是財(cái)產(chǎn)都遭受重大損失，公民的海外航空安全利益未能得到良好保障。隨著我國(guó)國(guó)際航空運(yùn)輸事業(yè)的飛速發(fā)展，公民的海外航空安全利益保護(hù)已經(jīng)成為一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，事故調(diào)查是這一系統(tǒng)工程中不可缺少的支柱。縱觀歐美航空強(qiáng)國(guó)的發(fā)展史，國(guó)內(nèi)獨(dú)立的事故調(diào)查法律體系和事故調(diào)查機(jī)構(gòu)是其航空業(yè)可持續(xù)發(fā)展的核心，更推動(dòng)了國(guó)際航空法中航空事故調(diào)查程序統(tǒng)一規(guī)則的制定。就目前而言，我國(guó)事故調(diào)查制度的困境體現(xiàn)在兩方面：事故調(diào)查程序尚需專門性法律保障，我國(guó)事故調(diào)查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有待提升。這就要求，在完善我國(guó)事故調(diào)查制度的過(guò)程中，充分發(fā)揮國(guó)際和國(guó)內(nèi)航空法的作用，一是法律法規(guī)和事故調(diào)查機(jī)構(gòu)的工作應(yīng)注重專業(yè)性和獨(dú)立性；二是事故調(diào)查程序做到事故調(diào)查和事后追責(zé)相分離?？偠灾榜R航370事件”既是檢驗(yàn)我國(guó)航空事故調(diào)查制度實(shí)踐的平臺(tái)，也是改善公民海外航空安全利益保護(hù)制度的契機(jī)，這將對(duì)全面提升我國(guó)未來(lái)海外安全利益的保護(hù)產(chǎn)生促進(jìn)作用。

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A Study on the Legal Problems of China’s Aviation Accident Investigation System—— From the Perspective of “MH370 Incident”

XU Qi

(ChinaInstituteofBoundaryandOceanStudies,WuhanUniversity,WuhanHubei430072,China)

Abstract：In the “MH370 Incident”, Chinese citizens suffered significant losses in the overseas safety interests. As an important link in handling aviation accidents, Chinese aviation accident investigation system has highlighted a series of problems to be solved urgently owing to this incident. Revolving around the legal system of China’s current aviation accident investigation, this paper outlines the nature, investigation subjects and procedures of the air accident, analyzes the existing legal dilemma of China’s aviation accident investigation system and puts forward some countermeasures and suggestions on how to improve this system.

Key words：MH370 Incident; aviation accident; aviation law

中圖分類號(hào)：DF934

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5837(2016)02-0006-05

作者簡(jiǎn)介：徐奇(1990- )，男，山東曲阜人，武漢大學(xué)博士生，格羅寧根大學(xué)博士候選人，國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同中心研究員，主要從事國(guó)際公法研究。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“海外安全利益法律保護(hù)的中國(guó)模式研究”(13AFX028)

*收稿日期：2016-01-08

(編輯：趙樹(shù)慶)